Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 : Équilibres financiers généraux

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LA TRAJECTOIRE DES FINANCES SOCIALES, UN REDRESSEMENT DES COMPTES QUI N'A PAS TOTALEMENT EFFACÉ LES EFFETS DE LA CRISE

1. Des prélèvements obligatoires stabilisés au niveau de 2013 : 24 % du PIB

En 2016, les recettes des administrations de sécurité sociale s'établiraient à 583,4 milliards d'euros. Elles seraient de 601,2 milliards d'euros en 2017.

En 2015, la mise en oeuvre du pacte de responsabilité s'est traduite par une diminution de 0,2 point de leur poids dans le PIB par rapport au pic atteint en 2014.

En 2016, le taux de prélèvements obligatoires des administrations de sécurité sociale diminuerait une nouvelle fois de 0,2 point, à 24 % du PIB, soit 53,9 % des prélèvements obligatoires.

Les recettes augmenteraient de 1,7 %, une faible progression qui résulte, notamment, du deuxième volet du pacte de responsabilité qui se traduit par une baisse de 2,9 milliards d'euros des cotisations sociales.

Évolution des prélèvements obligatoires entre 2008 et 2017

(en % du PIB)

	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Ensemble	41,9	41,0	41,3	42,6	43,8	44,8	44,8	44,7	44,5	44,5
État	13,6	11,6	13,6	12,9	13,6	14,1	13,6	13,5	13,8	13,8
Organismes divers d'administration centrale	0,4	0,5	0,6	0,6	0,6	0,7	0,7	0,8	0,4	0,5
Administrations publiques locales	5,7	6,0	4,5	5,8	5,9	5,9	6,0	6,1	6,1	6,2
Administrations de sécurité sociale	22,1	22,8	22,5	23,2	23,6	24,0	24,4	24,2	24,0	24,0

Source : Insee et RESF

Le taux de prélèvements obligatoires resterait stable en 2017 à 24 % du PIB, soit près de 2 points de plus qu'en 2008.

En l'absence de troisième étape du pacte de responsabilité sur le champ des administrations de sécurité sociale, le solde des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires redevient positif à 500 millions d'euros. Il résulte des mesures liées à la réforme des retraites (0,6 milliard d'euros de hausses de cotisations et 0,2 milliard d'euros pour la cotisation finançant le compte pénibilité) et à la convergence des cotisations salariales des fonctionnaires avec celles des salariés (0,1 milliard d'euros pour le régime de base et pour l'Ircantec) mais aussi de mesures nouvelles prévues par le PLFSS sur la fiscalité du tabac ou la taxe sur les véhicules de société.

2. Des dépenses supérieures de plus 100 milliards d'euros par rapport à 2008

La contribution des ASSO à la croissance des dépenses publiques serait de 0,8 point sur 1,2 point en 2016; elle serait de 0,6 point sur 1,6 point de croissance de la dépense publique en 2017.

En 2016, leurs dépenses s'établiraient à 583,4 milliards d'euros. En 2017, les dépenses augmenteraient de 0,8 % (1,6 % hors transfert à l'État) et les prestations de 1,8 % à périmètre constant, pour s'établir à 601,2 milliards d'euros.

A la suite du programme de stabilité 2014, la loi de programmation des finances publiques 2014-2019 avait prévu un plan d'économies de 50 milliards d'euros sur la période 2015-2017, pendant en dépenses du pacte de responsabilité et de solidarité. Sur ce total, la contribution des ASSO était de 21 milliards d'euros, en proportion de leur part dans les dépenses publiques. Cet objectif a été revu à la baisse, en raison notamment de la faible inflation qui a réduit le rendement des mesures de moindre revalorisation des prestations. A l'occasion du programme de stabilité 2015, l'objectif a été à la fois complété et recalibré à 20,3 milliards d'euros dont 6,4 milliards en 2015, 7,4 en 2016 et 6,5 en 2017.

Les évolutions du plan d'économies

	2015	2016	2017	Total
2014	9,6	11,4		21
2015	6,4	7,4	6,5	20,3
2017	6,2	6,2	7,7	18,3

Source : programmes de stabilité

En 2016, la contribution des ASSO est de nouveau révisée, avec un objectif global de 18,3 milliards d'euros, dont 6,2 milliards d'euros en 2015.

Le plan d'économies 2015-2017

(en milliards d'euros)

	2015	2016	2017	cumul
État et opérateurs	8,4	5,4	-0,5	12,6
Collectivités locales	3,5	3,3	2,8	9,6
ASSO	6,2	4,5	7,7	18,3
Total (hors charge de la dette)	18,1	12,4	10	40,5

Source : RESF 2017

En 2017, le Gouvernement acte un objectif global revu à 40 milliards d'économies auquel les ASSO devraient contribuer à hauteur de 7,7 milliards d'euros, soit un montant comparable à la moyenne annuelle du premier plan de 21 milliards d'euros alors que les précédents objectifs n'ont pas pu être atteints.

En réponse au questionnaire de votre rapporteur général, le Gouvernement a détaillé ces économies, poste par poste, par ASSO et par branche, de la façon suivante : « Les principales économies sont liées à la maîtrise de l'Ondam et proviennent des orientations présentées dans le PLFSS 2017. D'autres économies proviennent de réformes votées antérieurement qui continuent à produire leurs effets (nouvelle allocation versée au titre du congé parental, pour laquelle les dépenses se sont avérées jusqu'à présent inférieures aux prévisions initiales, réforme du capital décès, qui s'achèvera en 2017 ; harmonisation des modalités de revalorisation des prestations (en fonction de l'inflation observée et non plus prévisionnelle). Enfin, des mesures déjà décidées par les partenaires sociaux (sous-indexation des pensions des régimes complémentaires de retraite) ou en cours de négociation (convention d'indemnisation du chômage) freineront également la dépense des administrations de sécurité sociale. »

Votre rapporteur général souligne deux éléments sur le plan d'économies : les objectifs, même révisés à la baisse, n'ont pas été atteints et l'étape 2017, devenue la plus exigeante avec un objectif de 7,7 milliards d'euros, dépend très largement des économies à réaliser dans le champ de l'Ondam (4,1 milliards d'euros) et de la convention d'assurance chômage pour laquelle les négociations n'ont, à ce jour, pas repris.

3. Une réduction des déficits mais un solde encore loin du niveau d'avant crise

En 2016, pour la première fois depuis 2008, le solde des administrations de sécurité sociale serait positif, de 400 millions d'euros.

Solde des administrations de sécurité sociale depuis 2008

Source : Insee et RESF pour les années 2016 et 2017

Malgré un solde 2015 meilleur qu'anticipé et revu à la hausse d'un milliard d'euros par l'Insee en septembre 2016 (- 4,8 milliards d'euros contre - 6,2 milliards d'euros prévus en loi de financement pour 2016), le solde 2016, tout en restant positif, est revu à la baisse : il s'établirait à 400 millions contre 1,3 milliard d'euros prévu en lors de l'examen de la LFSS 2016.

Le volume des recettes est globalement conforme à la prévision mais les dépenses sont supérieures de 800 millions d'euros, le solde de l'assurance-chômage étant dégradé de 1,6 milliard d'euros par rapport à la prévision. L'amélioration du solde est inférieure à la prévision de 7,7 milliards d'euros ; elle reste significative avec 5,2 milliards d'amélioration.

Recettes, dépenses et solde des administrations de sécurité sociale

(en milliards d'euros)

	2016	2017	Évolution
Recettes	583,8	601,2	3 %
Dépenses	583,4	592,7	1,6 %
Solde	0,4	8,5

Source : RESF

Ce résultat est dû à la contribution de la Cades (14,2 milliards d'euros) que le solde négatif des autres ASSO, dont le déficit se réduit, ne compense plus entièrement.

Recettes, dépenses et solde de l'Unédic, de la Cades
et des régimes complémentaires de retraite

(en milliards d'euros)

	2016	2017
Unédic
Recettes	35,8	36,8
Dépenses	39,7	38,4
Solde	- 3,8	- 1,6
Régimes de retraite complémentaires
Recettes	83,2	85,5
Dépenses	84,6	86
Solde	- 1,4	- 0,5
Cades
Recettes	17,5	17,8
Dépenses	3,3	3,3
Solde	14,2	14,5

Source : RESF

Ces résultats sont meilleurs que la trajectoire définie par la loi de programmation des finances publiques 2014-2019 pour les finances sociales.

En 2017, les comptes des administrations de sécurité sociale enregistreraient un excédent de 8,5 milliards d'euros, prévision qui suppose cependant que plusieurs exigences soient remplies :

- la réalisation de plus de 4 milliards d'euros d'économies dans les dépenses comprises dans le champ de l'Ondam ;

- le recul de près de 4 % des dépenses d'indemnisation du chômage après une augmentation de 2,5 % en 2016 grâce à l'amélioration du marché de l'emploi et aux effets attendus de mesures mises en oeuvre dans le cadre de la prochaine convention d'assurance chômage.

4. La persistance d'une dette très élevée

La dette des administrations de sécurité sociale se réduirait de 1 milliard d'euros en 2016, passant de 220,3 milliards d'euros à 219,3 milliards d'euros.

La dette poursuivrait sa baisse et s'établirait à 209,6 milliards d'euros en 2017.

5. Des hypothèses à vérifier pour 2017 : les économies dans le champ de l'Ondam et sur les dépenses d'assurance chômage

Dans son avis relatif aux projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour l'année 2017, adopté le 23 septembre 2016, le Haut Conseil des finances publiques a porté l'appréciation suivante : « En matière d'emploi et de masse salariale, les prévisions pour 2016 sont crédibles. Pour 2017, elles sont élevées en lien avec les hypothèses retenues pour la croissance du PIB ». Le Haut Conseil estime que les risques pesant sur les dépenses sont plus importants en 2017 que pour les années précédentes : « caractère irréaliste des économies prévues sur l'Unédic, fortes incertitudes sur la réalisation des économies de grande ampleur prévues sur l'Ondam ».

Ces deux éléments nourrissent effectivement les deux interrogations principales qui pèsent sur la réalisation des objectifs fixés pour 2017. Votre rapporteur général reviendra sur l'Ondam dans la troisième partie de son propos.

A la fin de l'année 2015, le solde déficitaire du régime d'assurance-chômage était de 4,403 milliards d'euros et sa dette s'élevait à 25,73 milliards d'euros. Grâce à un dynamisme des recettes supérieur à celui prévu un an plus tôt, les résultats du régime sont moins dégradés qu'anticipé, le taux de chômage étant globalement conforme à la prévision, soit 9,9 %en fin d'année.

L'article 29 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 prévoit que « l'Unédic transmet au Parlement et Gouvernement, au plus tard le 30 juin, ses perspectives financières triennales ». Le même article prévoit que le Gouvernement transmet ses observations avant la fin de l'année.

Pour le deuxième exercice, ce rapport a été examiné le 20 septembre 2016 par le bureau de l'Unédic. Ces travaux rappellent l'effet déterminant de la conjoncture sur l'assurance chômage, quatre fois plus fort que sur les organismes de sécurité sociale (un point en recettes : lorsque l'emploi diminue de 1 % les recettes diminuent d'autant, et trois points en dépenses : 160 000 emplois de moins représentent 80 000 chômeurs indemnisés de plus, soit 3 % de dépenses supplémentaires). Comme en 2015 et conformément à la loi, le rapport distingue la part structurelle du déficit du régime de l'assurance chômage, c'est-à-dire la part non-imputable à la conjoncture, dont l'ampleur, bien que difficile à évaluer, est estimée à 1,4 milliard d'euros en moyenne annuelle depuis 2010.

Pour ses prévisions, le régime d'assurance chômage se fonde sur le Consensus des économistes. Les hypothèses de croissance retenues sont de 1,4 % en 2016 et, en raison des incertitudes liées au Brexit, de 1,2 % en 2017, soit une révision de - 0,3 point.

L'Unédic prévoit que le taux de chômage devrait être de 9,4 % en fin d'année 2016. Les dépenses du régime augmenteraient toutefois de 1,8 % par rapport à 2015 alors qu'un premier reflux avait été annoncé en 2016 mais le volume des contributions bénéficierait d'une évolution dynamique de la masse salariale de 2,6 % en moyenne annuelle. Le solde de l'assurance chômage ne s'améliorerait que faiblement pour atteindre - 4,3 milliards d'euros et la dette dépasserait le seuil des 30  milliards d'euros.

En fin d'année 2017, le taux de chômage atteindrait 9,5 %, l'emploi et la masse salariale subissant un ralentissement.

A la fin de l'année 2017, sous l'effet de la progression des contributions et du ralentissement des dépenses, la variation de trésorerie, s'établissant à - 3,8 milliards d'euros, se réduirait par rapport à 2016 mais porterait néanmoins la dette de l'assurance chômage à 33,8 milliards d'euros.

Rappelons que dans la construction des équilibres 2017 par le Gouvernement ^{1 ( * )} , le solde de l'Unédic serait de - 3,8 milliards d'euros en 2016 et de - 1,6 milliard d'euros en 2017.

Situation financière de l'Assurance chômage

(en millions d'euros au 31 décembre)

	2014	2015 (estimation)	2016 (prévision)	2017 (prévision)	2018 (projection)	2019 (projection)
Contributions et autres recettes	33 774 (+ 1,7 %)	34 457 (+ 2 %)	35 058 (+ 1,7 %)	35 802 (+ 2,1 %)	36 575 (+ 2,2 %)	37 388 (+ 2,2%)
Total des recettes	33 936	34 520	35 123	35 802	36 575	37 388
Dépenses allocataires	34 086 (+ 1,2 %)	34 803 (+ 2,1%)	35 510 (+ 2 %)	35 659 (+ 0,4 %)	36 590 (+ 2,6 %)	36 848 (+ 0,7 %)
Total des dépenses	37 746	38 769	39 485	39 592	40 601	40 961
Solde	- 3 810	- 4 249	- 4 362	- 3 790	- 4 026	- 3 573
Éléments exceptionnels	71	- 154	63	0	0	0
Variation de trésorerie	- 3 739	- 4 403	- 4 299	- 3 790	- 4 026	- 3 573
Endettement net bancaire	- 21 327	- 25 730	- 30 029	- 33 820	- 37 846	- 41 419

Source : Unédic, situation financière de l'assurance chômage (20 octobre 2015), pour les années 2015 à 2019 : perspectives financières de l'assurance-chômage (septembre 2016)

Les projections réalisées font apparaître une dette de 41,4 milliards d'euros à l'horizon 2019, soit un montant supérieur à une année de contributions, avec des conséquences en termes de charges financières. Si les charges financières du régime se sont stabilisées en 2015 à 301 millions d'euros contre 295 millions d'euros en 2014, l'évolution des taux d'intérêt anticipée par le programme de stabilité devrait faire progresser le coût de la dette à partir de 2019, pour la part qui n'aura pu être sécurisée à cette date, en particulier le déficit de l'année.

La convention d'assurance chômage du 14 mai 2014 est arrivée à échéance le 30 juin 2016 et a été prorogée par décret, les partenaires sociaux n'ayant pu s'accorder sur les termes d'une nouvelle convention.

Les négociations n'ayant à ce jour pas repris, il est peu probable qu'une nouvelle convention puisse permettre d'atteindre le solde prévu par le Gouvernement en 2017.

Dans ce contexte, le rapport que le Gouvernement doit transmettre au Parlement avant la fin de l'année sur la situation de l'assurance chômage devra indiquer la façon dont le Gouvernement entend parvenir au volume d'économies annoncé.

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* ¹ Pages 98 et 99 du rapport économique, social et financier annexé au PLF 2017.