Projet de loi de finances pour 2017 : Politique des territoires

DEUXIÈME PARTIE - LE PROGRAMME 112 « IMPULSION ET COORDINATION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE » (RAPPORTEUR SPÉCIAL : BERNARD DELCROS)

I. UNE REVALORISATION ATTENDUE DU FONDS NATIONAL D'AMÉNAGEMENT ET DE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE

1. Un programme budgétaire en relatif déclin jusqu'en 2016, un rebond en 2017

Le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » a connu, depuis 2012, une stabilisation des crédits de paiement aux alentours de 250 millions d'euros et une diminution des autorisations d'engagement , sous l'effet de l'extinction progressive de certains dispositifs ne donnant plus lieu à engagements - comme par exemple les maisons de santé pluridisciplinaires ou les pôles d'excellence rurale - et en raison de la phase de transition entre deux périodes de programmation de contrats de plan État-région (CPER).

Évolution des crédits du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » depuis 2012

(en millions d'euros)

NB : chiffres du PLF 2017 avant le vote de l'Assemblée nationale en première lecture.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du projet de loi de finances pour 2017 et des lois de règlement des comptes des années 2012 à 2015)

Le projet de loi de finances pour 2017 s'inscrit en rupture des années précédentes en proposant une hausse des crédits du programme de 237,8 millions d'euros en autorisations d'engagement (+ 113 %) et de 7 millions d'euros en crédits de paiement (+ 2,8 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2016. Ces crédits supplémentaires correspondent à des transferts du Fonds de soutien à l'investissement public local (FSIL) en vue de financer deux nouveaux dispositifs : les contrats de ruralité et le pacte État-métropoles (voir infra ).

Évolution des crédits du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » par poste

(en euros)

	Exécution 2015		LFI 2016		PLF 2017		Évolution 2016-2017 (en %)
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
PAT	24,01	16,91	20,00	23,91	20,00	19,00	0,0%	-20,5%
FNADT	144,80	200,34	154,47	189,70	398,32	205,07	157,9%	8,1%
CPER	91,30	101,30	117,36	113,10	130,00	105,00	10,8%	-7,2%
Pôles de compétitivité	2,51	2,68	2,90	2,90	2,55	2,55	-12,1%	-12,1%
Restructuration des sites de défense	8,40	9,84	8,42	13,48	6,03	12,03	-28,5%	-10,7%
Subvention à Business France	7,27	6,61	6,33	6,33	6,02	6,02	-5,0%	-5,0%
Pôles d'excellence rurale	-	34,00	-	16,59	-	15,00	-	-9,6%
Maisons de santé pluridisciplinaires	-	-	-	2,00	-	2,00	-	0,0%
Accessibilité des services au public (dont MSAP)	7,02	13,85	7,24	7,65	7,93	8,30	9,4%	8,5%
Centres bourgs	7,97	3,75	-	6,00	-	3,51		-41,5%
Contrats de ruralité	-	-	-	-	215,69	30,43	-	-
Pacte État-Métropoles	-	-	-	-	20,00	2,82	-	-
Autres - FNADT non contractualisé	20,33	28,31	12,21	21,65	16,13	17,42	32,1%	-19,6%
Fonctionnement et études	8,35	11,44	12,57	12,57	8,51	10,99	-32,3%	-12,6%
Études	3,30	3,96	2,87	2,87	2,00	2,00	-30,3%	-30,3%
Fonctionnement (dont immobilier)	5,06	7,48	9,70	9,70	6,51	8,99	-32,9%	-7,3%
Dépenses de personnel	20,76	20,76	22,95	22,95	20,99	20,99	-8,6%	-8,6%
Total	197,92	249,44	210,00	249,14	447,82	256,06	113,2%	2,8%

NB : chiffres du PLF 2017 avant le vote de l'Assemblée nationale en première lecture.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des réponses du CGET au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial)

À périmètre constant, les crédits du programme ne progresseraient que de 1 % en autorisations d'engagement et diminueraient de 10,6 % en crédits de paiement (voir tableau supra ) et respecteraient par conséquent les objectifs de diminution de 5 % des dépenses de guichet par rapport à la loi de finances initiale pour 2016 et de stabilisation de la masse salariale prévus par la lettre de cadrage du Premier ministre. Le recul des crédits de paiement à périmètre constant s'explique également par le rythme de décaissement relativement lent de certaines aides comme la prime d'aménagement du territoire (PAT) ou la montée en charge progressive des contrats de plan État-région (CPER).

2. Un doublement des autorisations d'engagement du programme en vue de financer les contrats de ruralité

Au printemps 2016, le ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, Jean-Michel Baylet, a annoncé la création de nouveaux outils de contractualisation en faveur des territoires ruraux, dénommés contrats de ruralité , en indiquant qu'une enveloppe de 216 millions d'euros du FSIL serait consacrée à ces contrats en 2017. Pour mémoire, le Président de la République a confirmé, le 2 juin 2016, la reconduction du FSIL en 2017 à hauteur de 1,2 milliard d'euros dont 384 millions de hausse de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), 150 millions d'euros en faveur du pacte État-métropoles et 216 millions d'euros consacrés au financement des contrats de ruralité.

Répartition du Fonds de soutien à l'investissement public local en 2017

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du ministère de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales)

Dans le cadre d'un contrôle budgétaire relatif au FNADT ^{15 ( * )} , j'ai proposé, en septembre 2016, d'inscrire ces crédits sur le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », au sein du FNADT. Le FNADT offrant une très grande souplesse de gestion - il peut financer à la fois des dépenses d'investissement, de fonctionnement, des acteurs publics et privés - j'ai considéré qu'il pouvait être un bon outil d'accompagnement au service de la réussite des contrats de ruralité . Cette proposition s'inscrivait, en outre, dans un objectif de cohérence budgétaire, dans la mesure où la mission « Politique des territoires » finance d'ores et déjà les CPER à l'échelle régionale ainsi que les contrats de ville ^{16 ( * )} .

Le projet de loi de finances pour 2017 répond pleinement à ces recommandations et prévoit ainsi d'inscrire, sur le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », au sein du FNADT, 215,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et 30,4 millions d'euros en crédits de paiement afin de financer les projets des territoires ruraux portés dans le cadre de contrats signés entre l'État et les pôles d'équilibre territorial et rural (PETR) ou, à défaut, les intercommunalités intéressées.

Selon les instructions données aux préfets de région et de département, chargés d'instruire les demandes et d'identifier les besoins sur le terrain, ces contrats devront être conclus avant la fin de l'année 2016, pour une durée de quatre ans , puis de six ans après 2020. Les crédits du présent programme pourront être sollicités pour financer des dépenses d'investissement s'inscrivant dans un projet de territoire ou de l'ingénierie, dans une limite de 10 % . Ce deuxième point rejoint également l'une des propositions formulées en septembre dernier dans le cadre du contrôle budgétaire relatif au FNADT. En effet, le soutien à l' « ingénierie territoriale de développement » est indispensable pour permettre aux intercommunalités rurales de « monter en compétence » et, ainsi de réussir leur contrat de développement et l'animer dans la durée.

L'enveloppe de 216 millions d'euros en autorisations d'engagement a fait l'objet d'une répartition par région, calculée au prorata de la population se situant dans des communes appartenant à des unités urbaines de moins de 50 000 habitants . Les trois principales régions bénéficiaires en valeur absolue sont Auvergne Rhône-Alpes avec 22,7 millions d'euros, la région Grand Est avec 21,9 millions d'euros et l'Occitanie, avec 20,4 millions d'euros. Il revient ensuite aux préfets de région de répartir cette enveloppe par département, en fonction des besoins et du degré de maturité des projets.

Répartition de l'enveloppe financière consacrée aux contrats de ruralité en 2017

(en millions d'euros)

Région	Montant d'AE
Auvergne Rhône-Alpes	22,7
Bourgogne Franche-Comté	11
Bretagne	15,8
Centre-Val de Loire	8,6
Corse	2
Grand Est	21,9
Hauts de France	16
Ile-de-France	10,2
Normandie	12,6
Nouvelle Aquitaine	17,1
Occitanie	20,4
Pays-de-la-Loire	13,8
Provence-Alpes-Côte-d'Azur	9,7
Guadeloupe	1,1
Guyane	1,2
Martinique	1,4
Réunion	2,4
Mayotte	1,7
Total	189,6

Source : ministère de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales

Conformément au principe d'annualité budgétaire, l'ensemble des autorisations d'engagement réparties entre régions - soit environ 190 millions d'euros en tenant compte d'un gel des crédits de 9 % - devront être effectivement engagées avant le 31 décembre 2017 . Le montant de crédits de paiement prévu en 2017 correspond à 15 % des engagements prévus, ce qui est considéré par le CGET comme un rythme de consommation relativement rapide par comparaison avec d'autres dispositifs contractuels.

Ceci suppose donc une mobilisation rapide des PETR et des intercommunalités intéressées ; ceux qui ne seraient pas en capacité de signer un contrat de ruralité d'ici le premier trimestre 2017 et d'engager, dans la foulée, le financement d'un projet ne pourront bénéficier de ce dispositif. Selon les informations transmises par le CGET, le premier contrat de ruralité devrait être signé en novembre 2016 ; environ 280 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et 70 PETR ont fait part de leur intérêt pour les contrats de ruralité.

Je considère pour ma part que les contrats de ruralité doivent s'inscrire dans la durée pour créer un véritable effet de levier sur le développement des territoires ruraux. Au vu du nombre relativement important d'intercommunalités et de PETR ayant déjà exprimé leur souhait de participer à ce dispositif, l'impossibilité de conclure de nouveaux contrats de ruralité en 2018 freinerait la dynamique territoriale engagée grâce à cette initiative.

3. Un soutien financier à la mise en oeuvre du pacte État-métropoles

Outre les contrats de ruralité, le projet de loi de finances pour 2017 aurait vocation à financer à partir du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » certaines actions du pacte État-métropoles , signé le 6 juillet 2016 entre l'État et les quinze métropoles. 20 millions d'euros en autorisations d'engagement et 2 ,8 millions d'euros en crédits de paiement sont ainsi transférés du programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements » vers le présent programme.

D'après le projet annuel de performances de la mission « Politique des territoires », « ces crédits permettront de définir les dispositifs à inventer pour encourager le rayonnement international des métropoles françaises et leur mise en réseau. Ils assureront la réponse à deux axes du Pacte État-métropoles [...] : les pactes métropolitains d'innovation et la mise en réseau des quinze métropoles ». Ils devraient donc, vraisemblablement, financer en majorité des dépenses d'ingénierie.

Néanmoins, l' article 60 du projet de loi de finances pour 2017 , fixant la répartition des crédits de soutien à l'investissement public local, indique que les montants affectés au programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » ne sont pas inclus dans l'enveloppe de 150 millions d'euros relative au pacte État-métropoles mais correspondent au financement de « grandes priorités d'aménagement » . Par déduction, ces grandes priorités d'aménagement devraient donc concerner à titre principal les métropoles.

Le Pacte État-métropoles

Le Pacte État-métropoles, signé le 6 juillet 2016 entre l'État et les quinze métropoles françaises, définit « une stratégie de développement des métropoles fondée sur l'innovation. Il vise à construire les métropoles de demain et à relever trois défis majeurs : permettre aux métropoles d'affronter la concurrence entre métropoles mondiales [...] ; favoriser leur rôle de locomotive de l'économie nationale ; les métropoles doivent devenir des catalyseurs du développement régional et soutenir le développement des territoires ruraux et périurbains ; donner aux métropoles les moyens de répondre aux besoins de leur population. [...].

« Le Pacte, dans un premier temps, facilite les conditions dans lesquelles les métropoles pourront se saisir des facultés ouvertes par ces lois ^{17 ( * )} , encourage les expérimentations, et retient des dispositions comptables et budgétaires visant à accroître l'efficience des métropoles. [...]

« Le Pacte ouvre ainsi la voie à quinze pactes métropolitains d'innovation . Ces partenariats particuliers, dont les thèmes ont été définis conjointement, visent à intensifier le contenu innovant des politiques conduites par les métropoles . Ensemble, ils positionnent les métropoles françaises comme des acteurs de l'innovation urbaine en identifiant une quinzaine de destinations à « haut potentiel » pour les investissements internationaux. Chaque partenariat sera finalisé d'ici novembre. L'État apportera 150 millions d'euros de financements, principalement par l'intermédiaire du Fonds de soutien à l'investissement public local. La mise en réseau des métropoles contribuera à la diffusion de ces dispositifs innovants. »

Source : compte-rendu du Conseil des ministres du 6 juillet 2016

Les contrats de ruralité et le Pacte État-métropoles étant des outils contractuels innovants, en phase avec les besoins en matière d'aménagement du territoire, je soutiens leur mise en place et leur rattachement au programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », comme demandé dans mon récent rapport relatif au FNADT ^{18 ( * )} . Je regrette toutefois le caractère tardif de cette initiative. Je déplore néanmoins le manque de précision concernant l'enveloppe de crédits attribuée, en principe, au pacte État-métropoles .

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* ¹⁵ Sénat, rapport d'information n° 838 (2015-2016), op. cit . 2016.

* ¹⁶ Dans le cadre du programme 147 « Politique de la ville ».

* ¹⁷ Lois n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, et n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* ¹⁸ Voir Sénat, rapport d'information n° 838 (2015-2016 ), op. cit ., 2016.