TITRE IV BIS - DISPOSITIONS RELATIVES À LA SITUATION FISCALE DES MEMBRES DU GOUVERNEMENT - (Division et intitulés nouveaux)
Article 7 ter (nouveau) (art. 9 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) - Extension du champ de la procédure de vérification de la situation fiscale des membres du Gouvernement
Issu d'un amendement COM-57 de votre rapporteur , l'article 7 ter du projet de loi vise à étendre le champ des impositions susceptibles de faire l'objet d'une vérification de situation fiscale à l'égard des membres du Gouvernement.
L'article 9 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique prévoit la vérification systématique de la situation fiscale des membres du Gouvernement à compter de leur nomination. Ce contrôle se limite en droit à l'impôt sur le revenu et, le cas échéant, à l'impôt de solidarité sur la fortune.
L'article 2 du projet de loi organique prévoit la délivrance d'une attestation relative à la situation fiscale d'un parlementaire et l'article 13 du projet de loi l'étend aux représentants français au Parlement européen. Cette attestation, même si elle n'équivaut pas à une vérification de la situation fiscale de ces élus, a un champ d'application plus large puisqu'elle porte sur l'ensemble des impositions dont ils sont redevables.
Par cohérence, votre commission a donc prévu d'inclure l'ensemble des impositions dont les membres du Gouvernement sont redevables dans le champ de la procédure de vérification de situation fiscale qui s'applique d'ores et déjà à eux.
Votre commission a adopté l'article 7 ter ainsi rédigé .
TITRE V - DISPOSITIONS RELATIVES AU FINANCEMENT DE LA VIE POLITIQUE
CHAPITRE IER -
DISPOSITIONS APPLICABLES AUX PARTIS ET GROUPEMENTS POLITIQUES
Article 8 (art. 11, 11-1, 11-2, 11-3, 11-3-1 (nouveau), 11-4, 11-5, 11-7, 11-8, 11-9, 11-10 [nouveau] et 19 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie publique, art. 10 de la loi n° 2017-286 du 6 mars 2017 tendant à renforcer les obligations comptables des partis politiques et des candidats)- Encadrement des prêts consentis à des partis et groupements politiques, modalités de certification des comptes des partis et groupement politiques, information de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques et sanctions pénales en cas de violation des règles relatives au financement de la vie politique
L'article 8 du projet de loi modifie le régime juridique des partis et groupements politiques fixé par la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.
S'il procède à une large réécriture de cette loi, il conserve l'essentiel du régime actuel en le complétant par cinq mesures principales. Il ne remet pas non plus en cause les avancées introduites, à l'initiative du Sénat, par la loi n° 2017-286 du 6 mars 2017 tendant à renforcer les obligations comptables des partis politiques et des candidats.
Ces modifications s'appliqueraient à compter du 1 er janvier 2018 ou, lorsqu'elles concernent les comptes des partis et groupements politiques, à compter de l'exercice ouvert en 2018. Elles s'appliqueraient sur l'ensemble du territoire national.
Votre commission a adopté un amendement COM-58 de son rapporteur visant à corriger une erreur de référence et apporter des modifications rédactionnelles. Elle a également harmonisé, au sein de la loi du 11 mars 1988, la référence à la notion de « partis et groupements politiques » alors que, par omission, certaines dispositions, tant du projet de loi que de la législation actuelle, ne visent que les partis politiques, sans réelle justification.
1. Le recueil de l'ensemble des ressources d'un parti ou groupement politique par un mandataire financier (1°, 2°, 3° et 8° du I)
Chaque parti ou groupement politique est tenu de désigner un mandataire financier qui peut être soit une association de financement, soit une personne physique.
La désignation de l'association de financement est subordonnée à l'agrément de la Commission nationale de contrôle des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), tandis que celle d'une personne physique est effectuée par écrit auprès de la préfecture du siège du parti ou groupement politique.
Actuellement, le mandataire a l'obligation de recueillir, sur un compte bancaire ou postal unique qu'il a ouvert, les dons des personnes physiques reçus, ceux des personnes morales étant proscrits.
Les autres ressources financières du parti ou du groupement politique sont versées directement au parti ou groupement bénéficiaire, généralement par l'entremise d'un trésorier. Il est proposé de modifier les articles 11, 11-1, 11-2 et 11-8 de la loi du 11 mars 1988 pour imposer le recueil par le mandataire financier de l'ensemble des ressources financières versées aux partis et groupements politiques .
Cette modification ne paraît pas contraire à la liberté d'administration des partis et groupements politiques, protégée par l'article 4 de la Constitution, dès lors que l'institution de ce mandataire financier a été jugée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel 168 ( * ) et qu'il s'agit simplement d'étendre son champ d'intervention.
La portée de cette mesure demeure limitée. En effet, elle n'améliore pas la transparence financière des partis et groupements politiques puisque l'ensemble des ressources financières sont déjà retracées dans le compte annuel, déposé par ces derniers auprès de la CNCCFP et publié par elle. Néanmoins, elle assure une « unité de caisse » auprès du mandataire financier qui, à la différence d'un mandataire financier pour une campagne électorale, n'est pas soumis à une série d'incompatibilités mais est librement choisi par le parti ou groupement politique.
2. L'encadrement des prêts consentis aux partis et groupements politiques par les personnes physiques (4° du I)
À la différence des dons, aucune disposition législative n'encadre actuellement les prêts consentis par des personnes physiques à un parti ou groupement politique (avis du Conseil d'État, 9 février 2017, n° 392602).
La seule restriction à cette faculté résulte de l'article L. 511-5 du code monétaire et financier qui interdit à une personne physique de procéder à « des opérations de crédit à titre habituel ». En revanche, « aucun plafonnement du montant ou de la durée du prêt ne peut a priori être imposé, en l'absence de toutes dispositions en ce sens ».
L'article 8 du projet de loi tend à insérer un nouvel article L. 11-3-1 au sein de la loi du 11 mars 1988 pour encadrer cette activité.
Outre le rappel de l'obligation de ne consentir des prêts qu'à titre occasionnel, reprise de l'article L. 511-5 du code monétaire et financier, cet article prévoirait deux types de limitation, les premières tenant aux caractéristiques du prêt consenti, les secondes à l'information du prêteur.
D'une part, le prêt ne pourrait excéder une durée de cinq ans, ni un plafond dont le montant est renvoyé à un décret en Conseil d'État. De même, un décret en Conseil d'État fixerait « les conditions d'encadrement du prêt consenti » en vue d'écarter le risque d'un don déguisé. Une personne physique pourrait en effet être tentée de contourner l'interdiction qui lui est faite de ne pas accorder un don annuel supérieur à 7 500 euros en ne recherchant pas le remboursement d'un prêt, ce qui s'apparenterait à un don dissimulé.
D'autre part, le parti ou groupement politique devrait porter à la connaissance du prêteur des informations sur les caractéristiques du prêt (taux d'intérêt, montant total du prêt, durée, modalités et conditions de remboursement du prêt) et informer le prêteur « des conséquences liées à la défaillance de l'emprunteur », ce qui vise le risque de requalification de son prêt en don. Si le montant non remboursé restait supérieur au plafond légal autorisé de dons, le prêteur pourrait alors être poursuivi en application de l'article 11-5 de la loi du 11 mars 1988.
En outre, le parti ou groupement politique emprunteur serait tenu d'informer annuellement la CNCCFP de l'état de remboursement du prêt accordé et de lui adresser une copie du contrat de prêt.
Souscrivant à ce dispositif, votre commission a adopté un amendement COM-59 de son rapporteur afin de préciser que la copie du contrat de prêt serait transmise l'année de sa conclusion et que l'état de remboursement du prêt serait joint en annexe des comptes de campagne.
3. La limitation des prêts consentis par les personnes morales aux partis et groupements politiques (a et c du 5° du I)
Actuellement, les personnes morales sont soumises à des restrictions plus fortes que les personnes physiques en matière de dons et de prêts.
Elles ne peuvent effectuer un don à un parti ou groupement politique. Par conséquent, il leur est également interdit d'accorder à un parti ou groupement politique un prêt qui, par ses caractéristiques ou le défaut de remboursement, constituerait un don déguisé en méconnaissance de la règle précédente (avis du Conseil d'État, 9 février 2017, n° 392602). En outre, comme pour les personnes physiques, les personnes morales peuvent consentir un prêt à un parti ou groupement politique à titre occasionnel mais seuls les établissements de crédit ou les sociétés de financement peuvent exercer cette activité à titre habituel.
Par dérogation, seuls les partis et groupements politiques ne sont pas soumis à ces interdictions de financement et peuvent donc financer librement un autre parti ou groupement politique par la voie du don ou du prêt.
Désormais, cette faculté de consentir un prêt serait réservée aux partis et groupements politiques français ainsi qu'aux établissements de crédit et sociétés de financement ayant leur siège social dans un État membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen .
Par principe, les personnes morales de droit étranger se verraient interdire d'être prêteuses à un parti ou groupement politique, au même titre qu'elles sont actuellement interdites de don. Le Gouvernement fonde cette restriction sur l'article 4 de la Constitution, qui impose aux partis et groupements politiques de « respecter les principes de la souveraineté nationale », et la lutte contre une éventuelle ingérence étrangère par la voie du financement.
Une exception demeurerait, pour les seuls prêts en faveur des partis ou groupements politiques, lorsqu'ils sont accordés par un établissement de crédit ou une société de financement et que l'un ou l'autre a son siège social au sein de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen.
Cette concession répond aux engagements internationaux de la France qui l'obligent à assurer dans ces espaces une liberté de circulation des capitaux et des services difficilement compatible avec une distinction fondée sur l'établissement du siège social en dehors ou à l'intérieur du territoire français.
Votre commission a adopté un amendement COM-63 de son rapporteur tendant à éviter la remise en cause des contrats de prêt consentis par des personnes physiques et des personnes morales avant l'entrée en vigueur de ces nouvelles règles .
4. Les obligations d'information de la CNCCFP (b du 5° du I)
Le don d'une personne physique à un parti ou groupement politique donne lieu à la délivrance par le bénéficiaire d'un reçu au donataire. Ce reçu permet au donataire d'obtenir le crédit d'impôt que lui ouvre l'article 200 du code général des impôts, à hauteur des deux tiers du montant du don.
Votre commission a adopté un amendement COM-60 de son rapporteur afin d' étendre cette délivrance de reçu aux cotisations dès lors qu'elles seraient désormais également perçues par le mandataire financier.
En application de l'article 11-4 de la loi du 11 mars 1988, seuls les dons supérieurs à 3 000 euros mentionnent actuellement l'identité du bénéficiaire du don. Cette règle serait étendue à tous les dons, quel que soit leur montant.
Parallèlement, depuis 2013, la CNCCFP est informée annuellement par les partis et groupements politiques des dons et cotisations qu'ils reçoivent. Le projet de loi prévoit d'ajouter à la liste des donataires et cotisants la mention des montants versés, qui est déjà prévue par voie réglementaire 169 ( * ) .
5. L'établissement et la publication des comptes annuels des partis et groupements politiques (7° du I)
Tout parti ou groupement politique doit tenir une comptabilité, s'il bénéficie d'un mode de financement prévu aux articles 8 à 11-4 de la loi du 11 mars 1988 (don, cotisation, aide publique, etc.), ce qui inclut désormais les emprunts (prévus à l'article 11-3-1 créé par l'article 8 du projet de loi).
L'article 8 du projet de loi dispose que cette comptabilité serait tenue selon un règlement établi par l'Autorité des normes comptables . Cette précision est destinée à assurer une uniformisation bienvenue des comptes déposés par les partis et groupements politiques. Certes, il existe actuellement un avis n° 95-02 du Conseil national de la comptabilité relatif à la comptabilité des partis et groupements politiques qui fixe des principes à respecter par les commissaires aux comptes dans leur mission de certification. Toutefois, le Haut-Commissariat au commissariat aux comptes a rappelé, dans un avis de 2011, que « ce référentiel comptable n'intègre pas le principe d'image fidèle » et que le rapport de gestion n'est pas obligatoire (avis 2011-21 du 28 novembre 2011).
Pour exposer les particularités de la mission des commissaires aux comptes sur les comptes des partis et groupements politiques liées notamment à leur régime juridique propre et à leur référentiel comptable, la compagnie nationale des commissaires aux comptes a publié un avis technique du 19 avril 2012.
Dans son avis budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2014, notre collègue Gaëtan Gorce appelait de ses voeux une homogénéisation de la présentation comptable des partis et groupements politiques, estimant - exemples à l'appui - que « l'absence de cadre précis et contraignant rend le contrôle imparfait » 170 ( * ) . Votre commission se félicite donc que cette préconisation trouve une traduction législative qui faciliterait et renforcerait le contrôle des commissaires aux comptes.
En outre, le périmètre de consolidation des comptes des partis et groupements politiques serait étendu . Actuellement, cette comptabilité comprend, outre les comptes du parti ou groupement, ceux des organismes, sociétés ou entreprises « satellites ». Ces derniers sont intégrés si le parti ou groupement en question :
- détient la moitié du capital social ou des sièges de l'organe d'administration ;
- exerce un « pouvoir prépondérant de décision ou de gestion ».
Dorénavant, les comptes du parti ou du groupement s'étendraient à ceux des « organisations territoriales du parti ou du groupement politique » de manière à disposer d'une comptabilité exhaustive.
Ces comptes continueraient à être arrêtés chaque année et certifiés par un ou deux commissaires aux comptes 171 ( * ) avant d'être transmis avant le 1 er juillet de l'année suivante à la CNCCFP.
À l'initiative du Sénat, en vertu de la loi du 6 mars 2017, les comptes des partis et groupements politiques devront comporter, à compter des comptes de l'année 2018, des annexes relatives aux prêts souscrits et aux flux financiers avec les candidats.
Les comptes et leurs annexes sont publiés par la CNCCFP chaque année, sous réserve des mentions protégées par la loi. En l'état actuel de la rédaction de l'article 11-4 de la loi du 11 mars 1988, cette publication au Journal officiel est « sommaire ». Il est proposé qu'elle soit désormais intégrale .
En adoptant un amendement COM-61 de son rapporteur , votre commission a souhaité rendre possible cette publication par d'autres moyens que la publication au Journal officiel et obligatoire le recours à l'« open data » afin de permettre la réutilisation de ces informations selon les règles de droit commun prévues au livre III du code des relations entre le public et l'administration .
6. La création, l'extension et le renforcement de sanctions pénales relatives au financement de la vie politique (6° et 9° du I)
L'article 11-5 de la loi du 11 mars 1988 punit actuellement d'un an d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende la violation des règles relatives aux dons aux partis et groupements politiques.
L'article 8 du projet de loi tend à prévoir une extension du champ des infractions et une aggravation du quantum des peines encourues :
- les peines encourues seraient portées à 3 ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende ;
- elles seraient applicables en cas de manquement aux nouvelles règles relatives aux prêts consentis par les personnes physiques (article 11-3-1 de la loi du 11 mars 1988) ou les personnes morales (article 11-4 de la même loi).
L'absence de communication à la CNCCFP par les partis et groupements politiques des informations qui devraient l'être en vertu des articles 11-4 et 11-7 de la loi du 11 mars 1988 (liste des donateurs et cotisants ainsi que les montants de ces derniers, informations relatives aux emprunts souscrits ou consentis, pièces comptables ou justificatifs, etc.) serait également punie de 3 ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende. Par exception, il est prévu de punir l'absence de transmission à la CNCCFP des informations relatives aux prêts consentis par une personne physique (copie du contrat de prêt avec des personnes physiques et état de remboursement de ces prêts) d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende.
Il est apparu à votre commission que cette différence de sanctions pénales n'était pas cohérente au regard d'une gravité équivalente des faits incriminés. Aussi, a-t-elle adopté un amendement COM-62 de son rapporteur pour prévoir un quantum de peines identique - 3 ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende - pour l'ensemble des infractions résultant du défaut de transmission à la CNCCFP.
En outre, votre commission a souhaité sanctionner réellement l'omission de tenue d'une comptabilité et son défaut de transmission à la CNCCFP par un parti ou groupement politique. Actuellement, la seule sanction encourue en cas de violation de cette obligation est la suspension pour une durée maximale de trois ans du versement de l'aide publique pour le parti ou groupement politique et de la déduction fiscale pour les donateurs à ce parti ou groupement. Ces sanctions ne s'appliquent cependant qu'à compter de l'année suivante.
Ce dispositif présente plusieurs limites puisque le parti ou groupement politique peut en effet recevoir des dons ouvrant droit à déduction fiscale pendant encore six mois après l'absence de dépôt. Pour certains partis ou groupements, ces sanctions sont même sans effet pratique puisque le parti, créé à l'occasion d'une campagne électorale ou d'un autre évènement politique, est « mis en sommeil ». Les sanctions qui le frappent sont ainsi sans incidence puisque les fonds ont pu être déjà reversés à un autre parti ou groupement politique.
Votre commission a donc adopté un amendement COM-35 de notre collègue Hugues Portelli instituant une sanction pénale à l'encontre du dirigeant de fait ou de droit du parti ou groupement qui n'aurait pas rempli ces obligations. En outre, pour lever toute ambiguïté, cet amendement rend obligatoire la tenue d'une comptabilité pour tous les partis et groupements politiques, y compris donc les éventuels « micro-partis » qui ne bénéficient ni de l'aide publique, ni de dons ou cotisations de personnes physiques.
Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié .
* 168 Conseil constitutionnel, décision n° 89-271 DC du 11 janvier 1990.
* 169 III de l'article 11-2 du décret n° 90-606 du 9 juillet 1990.
* 170 Avis n° 162 (2013-2014) de M. Gaëtan Gorce, au nom de la commission des lois, 21 novembre 2013 : http://www.senat.fr/rap/a13-162-21/a13-162-21.html .
* 171 À l'initiative du Sénat, à compter des comptes arrêtés pour l'année 2018, la certification d'un seul commissaire aux comptes est possible si les ressources du parti ou groupement politique concerné sont inférieures à 230 000 euros par an.