EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 55 (Art. 41 de la loi n°83-1179 du 29 décembre 1983 de finances pour 1984, art. 6 de la loi n°49-1098 du 2 août 1949) - Suppression du dispositif de prise en charge par l'État d'une part des majorations de rentes viagères

. Commentaire : le présent article prévoit la suppression du dispositif de prise en charge par l'État d'une part de la majoration légale de certaines rentes viagères.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN DISPOSITIF RÉPONDANT À LA SITUATION INFLATIONNISTE DE L'APRÈS-GUERRE

Dans l'immédiat après-guerre, l'inflation très importante a conduit l'État à instaurer une majoration des rentes viagères indexée sur l'inflation, dans le but de conserver le pouvoir d'achat des rentiers. Afin de ne pas pénaliser les organismes débirentiers devant verser cette majoration, l'État a mis en oeuvre une compensation du coût de la mesure 15 ( * ) , en leur remboursant une part de ces dépenses « par un fonds géré par la Caisse des dépôts et consignations et alimenté par le budget de l'État » 16 ( * ) .

Auparavant inscrites au crédit d'un compte de tiers particulier ouvert dans les écritures de la comptabilité de l'État, intitulé « Fonds commun de majoration de rentes viagères » 17 ( * ) , cette compensation est désormais comptabilisée au sein de la mission « Engagements financiers de l'État », dans le programme 168 « Majoration de rentes », et ce depuis la création de la mission en 2005.

Au total, 39 organismes sont concernés par ce dispositif, dont 29 compagnies d'assurance et 10 mutuelles.

Le coût prévisionnel de la prise en charge d'une partie des majorations de rentes viagères s'élevait pour l'État à 145,6 millions d'euros en 2017.

Les crédits alloués au dispositif sont en diminution constante depuis 2010 : entre 2010 et 2018, ils ont connu une réduction de 30 % environ. En effet, en moyenne, entre 2010 et 2018, le coût de la mesure diminue de 7,8 millions d'euros par an. Ceci s'explique par le fait que les rentes faisant l'objet d'une prise en charge par l'État disparaissent peu à peu de l'actif des organismes débirentiers, dans la mesure où les rentes nouvellement constituées ne sont pas concernées par le mécanisme de majoration et où les rentes existantes disparaissent au décès de leur bénéficiaire.

Évolution du coût prévisionnel du remboursement par l'État des majorations

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Le programme 168 « Majoration de rentes viagères » est généralement doté conformément aux besoins. En effet, sont remboursées en année N les majorations versées par les organismes en années N-1. Il ne s'agit donc pas d'une prévision sur l'avenir, mais d'une constatation des rentes versées l'année précédente.

B. UN REMBOURSEMENT DES MAJORATIONS PROGRESSIVEMENT RÉDUIT ET DIFFÉRENCIÉ SELON LES TITRES DÉTENUS PAR LES ORGANISMES DÉBIRENTIERS

Le montant des majorations versées aux rentiers est précisé dans loi n° 49-1098 du 2 août 1949 portant révision de certaines rentes viagères constituées par les compagnies d'assurances, par la Caisse nationale des retraites pour la vieillesse ou par des particuliers moyennant l'aliénation de capitaux en espèces.

Pour chacune des périodes de contractualisation considérée, la majoration retenue est appliquée également pour « les rentes différées dont la prime unique ou la totalité des primes périodiques a été versées avant » 18 ( * ) la date en question .

Ces majorations sont dues aux rentiers par les organismes débirentiers.

L'État compense aux organismes débirentiers une partie de cette majoration , dans les conditions prévues dans le décret n° 70-104 du 30 janvier 1970.

Part de la majoration remboursée par l'État

Rentes souscrites ou adhésion reçues avant le 1 er janvier 1977

Rentes souscrites ou adhésion reçues après le 1 er janvier 1977

Rentes servies par la caisse nationale de prévoyance

97 %

10 %

Rentes servies par les caisses autonomes mutualistes

97 %

10 %

Rentes servies par les sociétés d'assurances sur la vie

80 %

10 %

Source : commission des finances du Sénat, à partir du décret n° 70-104 du 30 janvier 1970 fixant les modalités d'application des majorations de rentes viagères de la caisse nationale de prévoyance, des caisses autonomes mutualistes et des compagnies d'assurances

Ainsi, l'État remboursait initialement entre 80 % et 97 % du coût de la mesure aux organismes débirentiers. Actuellement, cette part varie entre 10 % et 97 %, en fonction de la date de conclusion du contrat.

Cette diminution s'explique par la progressive diminution du stock de dettes contractées avant le 1 er janvier 1977, qui sont les plus largement majorées et dont la majoration est la plus largement remboursée par l'État.

Ceci explique que le coût de la mesure soit en diminution constante : les rentes les plus majorées et dont les majorations sont les plus largement couvertes par l'État tendent à disparaître en premier.

En outre, différentes mesures ont été progressivement adoptées, dans le sens d'une limitation des majorations, impliquant par conséquent une diminution en valeur des remboursements versés par l'État. Tout d'abord, à partir du 1 er janvier 1979, le droit à la majoration est soumis à une condition de ressources 19 ( * ) . Depuis le 1 er janvier 1987, le dispositif est fermé 20 ( * ) : cela signifie qu'il est restreint aux rentes souscrites avant cette date. Enfin, depuis 1994, les taux de majoration ont été gelés, et ne sont donc plus revalorisés sur l'inflation 21 ( * ) .

Récapitulatif des mesures limitant le montant des remboursements
par l'État

Pour toute nouvelle rente souscrite, remboursement par l'État limité à 10 % de la majoration

Majoration soumise à une condition de ressources

Fermeture du dispositif pour les nouveaux contrats

Gel des taux de majorations des contrats en stock

1977 1979 1987 1994

Source : Commission des finances du Sénat à partir des textes de lois

Ainsi, le dispositif étant désormais fermé aux nouvelles rentes et les remboursements étant en diminution constante, ce poste de dépenses de l'État est amené à disparaître d'ici une vingtaine d'années 22 ( * ) , une fois que le rentes constituées avant le 1 er janvier 1987 auront disparu du stock d'actifs des organismes débirentiers.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA SUPPRESSION DE LA PRISE EN CHARGE PAR L'ÉTAT D'UNE PARTIE DES MAJORATIONS DE RENTES VIAGÈRES

Le Gouvernement propose de supprimer la participation de l'État à la majoration légale des rentes. La majoration versée aux rentiers subsisterait, afin de ne pas les pénaliser.

Cette proposition revient à accélérer la disparition de ce dispositif .

Deux principales justifications sont avancées par le Gouvernement.

D'une part, le contexte économique actuel, caractérisé par une faible inflation, ne fonderait plus un remboursement par l'État des majorations indexées sur l'inflation.

D'autre part, selon le Gouvernement, le dispositif provoque des situations d'inégalités entre les organismes débirentiers, qui bénéficient de niveaux de remboursement hétérogènes.

À cette fin, le Gouvernement propose de supprimer dans la loi n° 49-1098 du 2 août 1949 la mention du « remboursement par un fond géré par la Caisse des dépôts et consignations et alimenté par le budget de l'État ».

Par ailleurs, la loi n° 83-1179 du 29 décembre 1983 de finances pour 1984 traite aussi le cas « des dépenses résultants des majorations éventuelles de l'ensemble des rentes souscrites auprès de la Caisse nationale de prévoyance, des caisses autonomes mutualistes et des compagnies d'assurance »

Certaines rentes ne sont pas concernées par la suppression du dispositif : il s'agit des rentes allouées amiablement ou judiciairement en réparation d'un préjudice et de celles allouées en réparation du préjudice causé par un véhicule terrestre à moteur.

Afin d'éviter que la mesure n'ait un effet rétroactif, le Gouvernement propose que la suppression effective du dispositif n'intervienne que dans le courant de l'année 2018 .

En effet, afin de couvrir les majorations des rentes versées en 2017 par les organismes débirentiers, un dernier versement aurait lieu le 30 juin 2018, pour un total prévisionnel de 142 millions d'euros .

B. LES ÉCONOMIES ATTENDUES DE LA SUPPRESSION DU DISPOSITIF

En raison du décalage entre l'entrée en vigueur du dispositif et la date d'application effective, les économies ne débuteront qu'en 2019 et le coût prévisionnel de la prise en charge par l'État des majorations de rentes s'élève à 142 millions d'euros pour 2018.

En 2019, l'économie réalisée par la suppression de ce dispositif serait, d'après le Gouvernement, de 138 millions d'euros.

Selon le Gouvernement, « le montant de cette économie serait décroissant dans le temps en raison de l'attrition du nombre des bénéficiaires et s'élèverait, au total, à 1,5 milliard d'euros à horizon 2056 ».

Ce calcul est effectué en prenant en compte le stock de remboursement restant entre 2019 et 2056. Ainsi, en moyenne, et selon les prévisions du Gouvernement, l'économie devrait être équivalente à 40,5 millions d'euros par an environ, entre 2019 et 2056.

Récapitulatif des économies prévues par le Gouvernement du fait
de la suppression du dispositif

( en millions d'euros)

Économie à court terme (pour l'année 2019)

138,0

Économie à long terme (à horizon 2056)

1 500,0

Économie moyenne par an la période considérée

40,5

Source : commission des finances du Sénat à partir des évaluations préalables fournies par le Gouvernement

*

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE SUPPRESSION DU DISPOSITIF JUSTIFIÉE PRINCIPALEMENT PAR LA RECHERCHE D'ÉCONOMIES

L'argument du Gouvernement portant sur le faible niveau d'inflation, qui rendrait injustifié le remboursement de la majoration aux organismes débirentiers, semble peu opérant. En effet, depuis 1994 la majoration est déconnectée du taux d'inflation 23 ( * ) . Ainsi, le montant de la majoration versée par les organismes débirentiers ne varie pas avec l'inflation, mais est stable depuis cette date . Le ralentissement de l'inflation ou son maintien à un niveau faible ne diminuent donc pas la charge pesant sur les organismes débirentiers.

Il s'agit donc avant tout d'une mesure de rendement , permettant à l'État de dégager des économies à partir de 2019.

Il convient cependant de noter que les économies attendues au titre de la suppression du dispositif seront partiellement annulées par l'impact de la réforme sur les recettes fiscales . En effet, cette charge pesant désormais sur les organismes débirentiers, ces derniers verront leur résultat diminuer 24 ( * ) . Par conséquent, leur contribution aux recettes d'impôt sur les sociétés diminuera également. Selon la Cour des Comptes, l'impact fiscal de cette suppression serait de 250 millions d'euros 25 ( * ) . Cependant, ce chiffrage n'a pas été confirmé par le Gouvernement, qui ne présente aucune évaluation de l'incidence de cette réforme sur les recettes d'impôt sur les sociétés dans les évaluations préalables, ni dans le projet annuel de performances proposées par le Gouvernement et a indiqué en réponse à votre commission que « l'impact sur la recette d'impôts sur les sociétés ne peut être prévu avec précision ».

B. UN IMPACT INÉGAL SELON LES ORGANISMES DÉBIRENTIERS CONCERNÉS

De plus, le coût des majorations à partir de 2019, prévu à 138 millions d'euros pour cette année, sera entièrement couvert par les organismes débirentiers. En effet, la suppression du dispositif de participation financière de l'État aux majorations de rentes laissera aux 39 organismes débirentiers (29 assurances et 10 mutuelles) la prise en charge intégrale du coût des majorations versées aux crédirentiers.

D'après les réponses du Gouvernement à votre rapporteur spécial, cette somme se répartit entre 8,7 millions d'euros pour les mutuelles, soit 6 % de la dépense totale, et 134,7 millions d'euros pour les assurances.

La charge sera fortement concentrée sur quelques organismes : les quatre principaux bénéficiaires actuels représentent ensemble près de 70 % de la dépense de l'État.

Dans son référé précité, la Cour des Comptes estime que « la situation actuelle des finances publiques ne justifie plus de continuer à accorder à ces entreprises un allègement de charges qu'elles sont en mesure de supporter sans mettre en péril leur équilibre financier ou les droits des crédirentiers ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 55 bis (nouveau)

Rapport d'évaluation de l'impact de la suppression de la prime d'État pour les nouveaux plans d'épargne logement et comptes épargne logement

. Commentaire : le présent article prévoit la remise d'un rapport au Parlement, avant le 1 er septembre 2018, analysant l'impact budgétaire et économique de la suppression de la prime d'État pour les nouveaux plans d'épargne-logement et comptes épargne-logement.

I. LE DROIT EXISTANT

L'épargne logement (comptes épargne logement ou CEL et plans d'épargne logement ou PEL) est exonérée d'impôt sur le revenu sous condition de durée de détention (mais pas de prélèvements sociaux) et peut donner lieu au versement d'une prime par l'État dont le montant est plafonné et calculé en fonction des intérêts acquis pendant la phase d'épargne.

L'épargne logement

Les produits d'épargne-logement sont le compte épargne-logement (CEL) et le plan d'épargne-logement (PEL). Ils donnent à leur détenteur le droit à l'octroi d'un prêt épargne-logement dont les caractéristiques sont déterminées dès l'ouverture du CEL ou du PEL, notamment le taux pour le PEL et le montant du prêt qui varie en fonction des intérêts acquis.

Ces deux produits permettent également d'obtenir, sous certaines conditions (notamment la souscription d'un prêt épargne-logement, à l'exception des plans ouverts avant le 12 décembre 2002), une prime versée par l'État dont le montant est plafonné et calculé en fonction des intérêts acquis pendant la phase d'épargne. La principale différence entre un CEL et un PEL réside dans le degré de liquidité : les dépôts d'un PEL sont bloqués pendant quatre ans minimum et le seul retrait possible est celui de l'intégralité des fonds déposés; s'agissant d'un CEL, qui est sans limitation de durée, les retraits peuvent être partiels.

Ces produits permettent aux ménages de se constituer un apport personnel en vue d'emprunter. Le CEL est plutôt destiné au financement de petites opérations (travaux d'amélioration, achat de matériel), tandis que le PEL cible des investissements plus importants (achat de logement, rénovation de l'habitat ou réhabilitation).

Par ailleurs, les dépôts d'épargne-logement constituent pour les établissements bancaires distributeurs de ces produits, une ressource stable et importante sur laquelle s'appuie notamment leur gestion actif-passif.

La dépense budgétaire est déclenchée par la clôture des PEL et la mobilisation des CEL, sous réserve de la souscription d'un prêt épargne-logement pour les CEL et pour les PEL ouverts après le 12 décembre 2002. La dépense n'est pas directement maîtrisable dans la mesure où elle dépend des droits à prime acquis pendant la phase d'épargne dans les conditions définies à l'ouverture du plan ou du compte, et de la décision de l'épargnant qui peut être influencée par de nombreux facteurs (évolution du marché immobilier et des taux d'intérêt des prêts de droit commun, arbitrage avec d'autres produits d'épargne, évolution de la réglementation...).

Source : projet annuel de performances de la mission « engagements financiers de l'État », programme 145 « Épargne », action 01 « Épargne logement »

Les crédits ouverts pour couvrir les primes sont retracés dans le programme 145 « Épargne » de la mission « Engagements financiers de l'État ». La dépense est évaluée à 148,9 millions d'euros (en AE=CP) pour 2018.

L'article 11 du présent projet de loi de finances prévoit l'abrogation du régime fiscal dérogatoire de l'épargne logement pour les contrats ouverts à compter du 1 er janvier 2018 . La prime de l'État serait supprimée et le taux d'imposition serait celui du prélèvement forfaitaire unique sur les revenus du capital, soit 12,8 % d'impôt sur le revenu (30 % y compris prélèvements sociaux, après hausse de la contribution sociale généralisée de 1,7 point prévue dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018).

La gestion extinctive des primes d'épargne logement devrait, selon le Gouvernement, prendre encore plusieurs années : le montant des charges pour provisions inscrit dans le compte général de l'État au titre du stock des primes PEL pour les contrats avant 2002 ressortait, fin 2016, à 1,5 milliard d'euros - encore ce montant n'inclut-il pas les primes des contrats souscrits entre 2002 et 2018.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté sur avis favorable du Gouvernement à l'initiative de nos collègues rapporteures spéciales Dominique David et Bénédicte Peyrol 26 ( * ) , prévoit que le Gouvernement remet au Parlement un rapport « analysant l'impact budgétaire et économique de la suppression de la prime d'État pour les nouveaux plans d'épargne-logement et comptes épargne-logement » avant le 1 er septembre 2018.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cette mesure d'information du Parlement apparaît utile : la suppression des avantages fiscaux de l'épargne logement est une réforme d'ampleur dont l'incidence doit faire l'objet d'une évaluation par le Gouvernement.

Cependant, le dispositif adopté par l'Assemblée nationale limite le champ du rapport à la question de la suppression de la prime de l'État, alors que ce sont aussi les taux d'imposition qui sont modifiés.

Votre commission propose donc de modifier cet article pour que le rapport porte sur toute la réforme du régime fiscal de l'épargne logement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.


* 15 Loi n° 49-1098 du 2 août 1949 portant révision de certaines rentes viagères constituées par les compagnies d'assurances, par la Caisse nationale des retraites pour la vieillesse ou par des particuliers moyennant l'aliénation de capitaux en espèces.

* 16 Article 6 de la loi n° 49-1098 du 2 août 1949; VIII de la loi n°83-1179 du 29 décembre 1983 de finances pour 1984.

* 17 Décret n°70-104 du 30 janvier 1970 fixant les modalités d'application des majorations de rentes viagères de la caisse nationale de prévoyance, des caisses autonomes mutualises et des compagnies d'assurance.

* 18 Loi n° 49-1098 du 2 août 1949 portant révision de certaines rentes viagères constituées par les compagnies d'assurances, par la Caisse nationale des retraites pour la vieillesse ou par des particuliers moyennant l'aliénation de capitaux en espèces.

* 19 Article 45 de la loi de finances pour 1979.

* 20 Article 43 de la loi de finances pour 1988.

* 21 Article 81 de la loi de finances pour 1995.

* 22 Référé de la Cour des Comptes sur la prise en charge par le budget de l'État (programme 168) d'une partie des majorations de rentes, 21 juillet 2017.

* 23 Article 81 de la loi de finances pour 1995.

* 24 « En application des règles comptables, les assureurs et les mutuelles devraient être amenées à provisionner totalement dans leurs comptes le montant des majorations à verser aux crédirentiers sur les années à venir, alors qu'ils ne provisionnaient que partiellement ces montants jusqu'à présent. Ces dotations aux provisions seront comptabilisées comme des charges, qui réduiront leur résultat financier 2017, avec un impact sur la recette d'impôt sur les sociétés perçue par l'État » (source : réponse du Gouvernement à votre rapporteur spécial).

* 25 Référé de la Cour des Comptes sur la prise en charge par le budget de l'État (programme 168) d'une partie des majorations de rentes, 21 juillet 2017.

* 26 Amendement n° 1867.

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