Projet de loi de finances pour 2018 : Recherche et enseignement supérieur

Rapport général n° 108 (2017-2018) de MM. Philippe ADNOT et Jean-François RAPIN , fait au nom de la commission des finances, déposé le 23 novembre 2017

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N° 108

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 novembre 2017

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2018 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

( seconde partie de la loi de finances )

ANNEXE N° 23

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Rapporteurs spéciaux : MM. Philippe ADNOT et Jean-François RAPIN

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel .

^{Voir les numéros :}

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) : 235 , 264 rect. , 266 rect. , 273 à 278 , 345 et T.A. 33

Sénat : 107 et 109 à 114 (2017-2018)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. L'évolution des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » en 2018

1. La mission « Recherche et enseignement supérieur » voit ses crédits progresser de 557 millions d'euros en autorisations d'engagement (+ 2,06 %) et de 717 millions d'euros en crédits de paiement (+ 2,66 %) par rapport à 2017. Ils atteignent ainsi 27,6 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 27,67 milliards d'euros en crédits de paiement, représentant plus de 6,2 % des crédits du budget général .

2. L'enseignement supérieur (+ 1,29 % en crédits de paiement) comme la recherche (+ 4,64 % des crédits de paiement) bénéficient de cette augmentation des crédits. Six des neufs programmes de la mission voient leurs dotations augmenter, les crédits du programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) » étant reconduits alors que ceux des programmes 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » et 186 « Recherche culturelle et culture scientifique » enregistrent une baisse de leurs crédits.

3. Le montant des quinze dépenses fiscales rattachées à titre principal à la mission demeure stable. Le crédit d'impôt en faveur de la recherche (5,8 milliards d'euros), deuxième dépense fiscale la plus coûteuse, représente 89 % du montant de ces dépenses pour la mission .

4. Le nombre d'emplois de l'État (titre 2) et d'emplois de la mission relevant du titre 3 (opérateurs) est quasiment stable (respectivement 11 934 et 259 376 équivalents temps-plein travaillés).

5. La mission « Investissements d'avenir » qui récapitule les crédits inscrits au titre du troisième programme d'investissements d'avenir (PIA 3) prévoit 339,5 millions d'euros en autorisations d'engagement au bénéfice de l'enseignement supérieur et la recherche.

II. Les programmes « Enseignement supérieur » (Philippe Adnot)

1. Le budget consacré à l'enseignement supérieur (programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et programme 231 « Vie étudiante ») présenté par le Gouvernement issu des élections de 2017 est en progression , avec 16,12 milliards d'euros inscrits en autorisations d'engagement et en crédits de paiement pour 2018 (respectivement + 1,47 % et + 0,42 %).

2. Concernant le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » , 13,42 milliards d'euros sont inscrits, soit 194 millions d'euros supplémentaires qui tiennent compte des décisions prises par l'État en faveur de ses agents et d'une progression des crédits consacrés à l'immobilier.

Les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs, en hausse de 1 %, représentent 12,52 milliards d'euros et 93 % de la dépense. 10,92 milliards d'euros sont prévus pour les seuls universités et établissements assimilés.

3. Un montant de 29,9 millions d'euros est inscrit au titre du schéma d'emplois des établissements d'enseignement supérieur : 28,4 millions d'euros sont prévus pour le financement en année pleine des 950 emplois créés en 2017 dans des établissements ayant accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE) ainsi qu'une provision de 1,5 million d'euros correspondant à 50 équivalents temps-plein travaillés (ETPT) au titre des emplois de titre 2 qui pourraient être attribués à des établissements n'ayant pas encore accédé aux RCE, à l'instar des communautés d'universités et d'établissements (COMUE).

4. Toutefois, la réalité de la création de ces emplois n'est pas assurée dans la mesure où, sur la base d'une enquête déclarative conduite par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche pour la période 2013-2016, seulement 76 % des emplois notifiés aux établissements ont effectivement été mis au recrutement.

5. Compte tenu de la part des dépenses de masse salariale au sein du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » - près de 87 % des crédits de paiement -, les diverses mesures en faveur des personnels influencent fortement l'enveloppe budgétaire allouée à l'enseignement supérieur. À ce titre, les crédits initialement inscrits pour le dispositif « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR), dont les mesures devant intervenir à partir du 1 ^er janvier 2018 ont été finalement reportées d'un an ainsi que l'a annoncé le Gouvernement après le dépôt du projet de loi de finances pour 2018, devraient financer la mesure compensatoire pour les fonctionnaires prévue en parallèle de la hausse de la cotisation sociale généralisée (CSG).

6. Quoique positive, l'inscription de 10 millions d'euros de crédits supplémentaires pour financer les besoins de couverture du glissement-vieillesse-technicité (GVT) des établissements n'ayant pas accédé aux RCE ne constitue pas une réponse suffisante. En effet, compte tenu de la charge non compensée accumulée depuis le 1 ^er janvier 2012 estimée à 222 millions d'euros au 1 ^er janvier 2017, ce sont 60 millions d'euros qui sont nécessaires chaque année pour couvrir cette dépense contrainte .

7. Dans ces conditions, la hausse des crédits du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » de 194 millions d'euros doit être nuancée. Les deux tiers de cette progression sont destinés à couvrir la progression naturelle et contrainte des dépenses de masse salariale . Il convient toutefois de l'apprécier à sa juste mesure dans le contexte budgétaire actuel.

8. Le plafond d'emplois de l'État du programme 150 est fixé à 8 016 ETPT en 2018, en réduction de 7 emplois par rapport à 2017. Le passage à l'autonomie des établissements d'enseignement supérieur se traduit par un transfert des emplois et des dépenses de masse salariale du titre 2 vers le titre 3. Le plafond de ces emplois « opérateurs » reste stable par rapport à 2017, à hauteur de 192 173 emplois (+ 1,1 % par rapport à 2017).

9. L'année 2018 sera marquée par la mise en oeuvre du « Plan étudiant », présenté le 30 octobre dernier par le Premier ministre. Visant à répondre aux défis auxquels notre système d'enseignement supérieur est confronté, au premier rang desquels l'afflux d'étudiants - + 21 % attendus entre 2014 et 2025 - ce plan s'articule autour de trois axes principaux : la définition d' « attendus » pour l'accès à chaque filière, une offre de formation post-baccalauréat rénovée et une amélioration des conditions de vie étudiante, marquée en particulier par le rattachement des nouveaux étudiants au régime général de la Sécurité sociale dès 2018 et un accroissement du nombre de logements étudiants.

10. À cet effet, des moyens financiers importants devraient accompagner la mise en oeuvre du « Plan étudiant ». Un milliard d'euros devrait ainsi être ouvert sur le quinquennat, dont 450 millions d'euros au titre du Grand plan d'investissement et 500 millions d'euros de crédits budgétaires. Il s'agira en particulier d'ouvrir des places et de créer des postes dans les filières en tension. Pour tirer les conséquences de ces annonces, l'Assemblée nationale a, à l'initiative du Gouvernement, adopté un amendement de majoration de 15,5 millions d'euros des crédits du programme 150 pour 2018.

11. Le soutien à l'enseignement privé progresse de 1,26 % par rapport à 2017, après plusieurs années de baisse consécutives. Toutefois, cette stabilisation à la hausse contraste avec la dynamique parallèlement constatée du programme 150 . Entre 2012 et 2018, alors que les crédits de ce dernier ont progressé de plus de 7 %, ceux consacrés à l'enseignement privé ont été réduits de plus de 10 %. Surtout, la part de la dotation aux établissements d'enseignement privé dans les crédits du programme 150 (0,6 %) contraste avec les effectifs des étudiants qu'ils accueillent (3,5 % des effectifs des étudiants de l'enseignement supérieur). De fait, le montant moyen de la subvention de l'État par étudiant a diminué de 37 % entre 2008 et 2017. Cette diminution est d'autant plus préjudiciable que les établissements d'enseignement supérieur privé font face à effet de ciseau dès lors que les aides de certaines collectivités territoriales, elles-mêmes confrontées à une diminution de leurs ressources, reculent.

C'est pourquoi votre rapporteur spécial propose un amendement tendant à augmenter la dotation allouée à ces établissements de 6 millions d'euros en autorisation d'engagements et en crédits de paiement.

12. Les crédits consacrés à la recherche universitaire portés par le programme 150 sont stables en 2018 (+ 0,72 %) ; ils s'élèvent à 3,9 milliards d'euros. Il importe de concentrer l'action sur le transfert des résultats de la recherche pour une meilleure valorisation des efforts en la matière. Dans cette perspective, le rôle des sociétés d'accélération du transfert de technologies (SATT), créées en 2010 dans le cadre du programme d'investissements d'avenir (PIA), afin de répondre à certaines des lacunes du système de valorisation français doit être conforté.

13. À la suite de la réflexion engagée par le précédent Gouvernement, une nouvelle expérimentation de la dévolution du patrimoine immobilier sera conduite en 2018 pour quatre universités candidates - Bordeaux, Aix-Marseille, Tours et Caen. Conformément aux analyses de votre rapporteur spécial, elles ne reproduisent pas le mode de transfert ayant présidé à la première expérimentation et ne prévoient pas de dotation récurrente. De surcroît, aucune dotation financière exceptionnelle n'est prévue. Une vigilance sera donc requise .

14. Les crédits du programme 231 « Vie étudiante » sont stables par rapport à 2017. Si les crédits de l'action 01 « Aides directes » en constituent une part prépondérante (84 %), ils progressent moins fortement en 2018 que ces dernières années (+ 0,32 % contre + 8 % en 2017). Cette évolution s'explique principalement par le montant plus faible des crédits prévus au titre de l'aide à la recherche du premier emploi, en baisse de 15 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2017, soit 25 %. Deux nouvelles aides sont toutefois créées : une aide à la mobilité master, pour laquelle 2,05 millions d'euros sont inscrits, et une aide destinée aux apprenants de la Grande école du numérique, à hauteur de 2 millions d'euros.

15. Toutefois, votre rapporteur spécial insiste sur la stabilité en trompe-l'oeil des crédits de l'action 01 , dans la mesure où elle résulte essentiellement de la surbudgétisation manifeste de l'aide à la recherche du premier emploi (ARPE) à l'occasion de la loi de finances initiale pour 2017 relevée par votre rapporteur spécial. La stabilité intègre en effet la diminution de 15 millions d'euros des crédits au titre de l'ARPE, contribuant à masquer les facteurs de hausse continue de l'enveloppe dévolue aux bourses. Il est donc probable qu'en exécution, les crédits consommés au titre des aides directes aux étudiants soient supérieurs. Votre rapporteur spécial renouvelle à ce titre ses propositions formulées en 2016 pour renforcer le contrôle entourant l'octroi des bourses.

16. À la suite du « Plan 40 000 » initié lors du précédent quinquennat, un plan de construction de 60 000 nouveaux logements a été annoncé par le Gouvernement . Son financement est prévu dans le Grand plan d'investissement ; quelque 20 000 places auraient déjà été identifiées et devraient pouvoir être livrées entre le 1 ^er janvier 2018 et le 31 décembre 2020.

III. Les programmes « Recherche » (Jean-François Rapin)

1. La somme des budgets des sept programmes de la mission « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) consacrés à la recherche devrait atteindre 11,5 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) en 2018, ce qui représente une hausse de 394,4 millions d'euros en AE (+ 3,6 %) et de 512,3 millions d'euros en CP (+ 4,6 %) par rapport à 2017 . Les crédits consacrés à la recherche représenteront ainsi près de 3 % des dépenses du budget général de l'État en 2018.

2. Malgré cette hausse des crédits, l'objectif - fixé par la stratégie « Europe 2020 », et repris par le Gouvernement , de porter à cet horizon les investissements en recherche et développement (R&D) à 3 % du PIB européen et français - ne sera pas atteint en 2018 . En effet, la part de la R&D, mesurée par l'indicateur 4.1 « Effort de recherche de la France » de la mission - ne devrait atteindre que 2,24 % du PIB , en 2018.

3. Les crédits des programmes qui dépendent du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche sont en forte hausse , confirmant ainsi l'augmentation de 2017. Ainsi le montant total des crédits alloués aux programmes 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » et 193 « Recherche spatiale » s'établira, en 2018, à 8 345,9 millions d'euros en AE et 8 391,8 millions d'euros en CP, soit une forte hausse de 365,4 millions d'euros en AE (+ 4,4 %) et de 501,3 millions d'euros en CP par rapport à 2017 (+ 6 %).

4. Le budget alloué aux programmes « recherche » qui relèvent des autres ministères s'élèvera en 2018 à 3 140,1 millions d'euros en AE et 3 153,7 millions d'euros en CP, soit une très légère hausse de 29 millions d'euros en AE (+ 0,9 %) et 11 millions d'euros en CP (+ 0,3 %). Cette augmentation provient d'un effort de rebudgétisation des subventions de la recherche aéronautique, qu'il convient de saluer. Néanmoins, cette plus grande sincérité des crédits aurait pu se traduire par une diminution du taux de mise en réserve des opérateurs des programmes de recherche , ce qui ne semblerait pas être le cas, selon les informations fournies à votre rapporteur. Les nouvelles marges de manoeuvre financières des opérateurs doivent ainsi être confirmées.

5. L'Agence nationale de la recherche (ANR) verra ses moyens augmenter de 32,7 millions d'euros en AE et de 133,9 millions d'euros en CP, conformément aux engagements du nouveau Président de la République de relever le taux de sélection des projets financés par l'agence, comme l'avait préconisé notre ancien collègue Michel Berson ^{1 ( * )} . L'ANR recevra ainsi 736,13 millions d'euros de crédits en AE et 773,2 millions d'euros en CP, soit un niveau jamais atteint depuis 2011 .

6. Les crédits du programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle », destinés notamment aux pôles de compétitivité, vont diminuer de 30 millions d'euros en autorisations d'engagement en 2018. Ainsi l'enveloppe allouée aux pôles de compétitivité va passer de 75 millions d'euros en 2017 à 67 millions d'euros en 2018.

7. Le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique » verra ses crédits diminuer de près de 4 % en 2018 . Cette évolution reflète celle de la subvention à l'opérateur Universcience (Palais de la découverte et Cité de la science et de l'industrie), invité à puiser dans son fonds de roulement afin de boucler son budget. Il serait utile qu'un éclairage soit apporté, en séance publique, sur le niveau de ce fonds de roulement ainsi que sur la soutenabilité d'une telle politique à moyen terme .

8. Alors que les financements européens consacrés à la recherche augmentent , les participations françaises dans les projets sélectionnés poursuivent leur diminution . En effet, la situation relative de la France en matière d'accès aux financements européens ne cesse de se dégrader depuis 1998. Votre rapporteur insiste, ainsi, sur la nécessité de renforcer notre dispositif de pilotage, à l'image de nos voisins espagnols, de la participation aux programmes de recherche de l'Union européenne.

9. La contribution des collectivités territoriales - principalement des régions (à hauteur de 90 %) - à la recherche de 1,19 milliard d'euros , en 2016, est en diminution , traduisant ainsi les moindres ambitions, dans ce domaine, des CPER 2015-2020, dont les crédits sont en nette baisse par rapport aux CPER 2007-2013.

10. Le crédit d'impôt recherche - dont le coût est évalué à 5,8 milliards d'euros pour 2018 - constitue, de très loin, la principale dépense fiscale de la MIRES . Ce dispositif est devenu la première aide à la R&D des entreprises depuis 2008 , toutefois ses effets demeurent encore mal évalués en dépit des nombreuses études dont il fait l'objet.

11. Par ailleurs, la création d'un « fonds pour l'innovation de rupture » - envisagée par le ministre de l'économie et des finances en juillet dernier - suscite les plus vives inquiétudes de votre rapporteur, en raison du risque de débudgétisation préjudiciable aux intérêts patrimoniaux de l'État.

12. Votre rapporteur s'interroge sur la construction de la présente mission dont le découpage apparemment thématique, dans l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances, présente en réalité un caractère administratif très marqué, correspondant à une logique de financement par ministère. Ce cloisonnement et cette multiplicité de canaux de financement conduit à un manque de transparence , et par la même, une limitation regrettable de la capacité d'arbitrage et d'amendement du Parlement

L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 73,77 % des réponses étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux en ce qui concerne la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

PREMIÈRE PARTIE - LES ÉVOLUTIONS BUDGÉTAIRES TRANSVERSES DE LA MISSION « RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR » EN 2018

1. Une nouvelle progression des crédits en faveur de la recherche et de l'enseignement supérieur en 2018

La mission « Recherche et enseignement supérieur » est dotée, dans le projet de loi de finances pour 2018 de 27,606 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 26,667 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) , ces derniers affichant une hausse de 2,66 % par rapport à 2017. Comme cela sera détaillé ci-après, cette progression est nettement plus élevée concernant les crédits de la recherche (+ 4,6 % en CP) que pour ceux affectés à l'enseignement supérieur (+ 1,3 % en CP). Par ailleurs, les fonds de concours et attributions de produits attendus pour 2018 s'élèvent à 66,86 millions d'euros.

L'enveloppe allouée à la recherche et à l'enseignement supérieur représente ainsi près de 6,3 % des crédits du budget général .

Rattachée à six ministères, la mission réunit neuf programmes qui financent des dépenses très diversifiées : financement des universités, subventions à certaines écoles d'enseignement supérieur et aux organismes de recherche, bourses étudiantes, soutien aux entreprises innovantes...

La nomenclature budgétaire n'a pas connu d'évolution dans la présentation du projet de loi de finances pour 2018 et reste identique à la celle utilisée en projet de loi de finances pour 2017.

Les programmes dits « Enseignement supérieur » comprennent le programme 150 « Formation supérieure et recherche universitaire », qui finance les universités et représente plus de 48 % des crédits de la mission (13,4 milliard d'euros) , et le programme 231 « Vie étudiante » qui regroupe les aides directes et indirectes accordées aux étudiants ( 2,7 milliard d'euros, soit 9,8 % des crédits de la mission).

Les sept programmes dits « Recherche » correspondent à près de 42 % des crédits de la mission. Le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » est le plus important en termes de crédits avec 6,77 milliards d'euros en CP demandés pour 2018 (soit plus de 24 % des crédits de la mission). Les six autres programmes sont rattachés chacun à un ministère différent et représentent 17,3 % des crédits de la mission.

Le tableau ci-après retrace la répartition des crédits de la mission par programme.

Évolution des crédits par programme

(avant votes par l'Assemblée nationale)

(en millions d'euros)

		Exécution 2016	LFI 2017	PLF 2018	Évolution 2018/2017 (%)	Évolution 2018/2017 (valeur)
150 - Formations supérieures et recherche universitaire	AE	12 945,54	13 264,42	13 423,69	+ 1,20%	159,27
	CP	12 807,46	13 226,85	13 421,07	+ 1,47%	194,22
231 - Vie étudiante	AE	2 576,98	2 691,37	2 695,17	+ 0,14%	3,80
	CP	2 546,89	2 688,14	2 699,53	+ 0,42%	11,39
Total « Enseignement supérieur »	AE	15 522,52	15 955,79	16 118,85	+ 1,02%	163,07
	CP	15 354,35	15 914,99	16 120,59	+ 1,29%	205,61
172 - Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires	AE	6 274,13	6 513,91	6 723,90	+ 3,22%	209,99
	CP	6 175,96	6 423,92	6 769,82	+ 5,38%	345,91
193 - Recherche spatiale	AE	1 363,02	1 466,58	1 621,97	+ 10,60%	155,39
	CP	1 363,02	1 466,58	1 621,97	+ 10,60%	155,39
190 - Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables	AE	1 689,44	1 706,98	1 763,92	+ 3,34%	56,94
	CP	1 665,32	1 712,98	1 736,62	+ 1,38%	23,64
192 - Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle	AE	848,79	769,29	739,62	- 3,86%	- 29,67
	CP	909,41	794,61	779,74	- 1,87%	- 14,87
191 - Recherche duale (civile et militaire)	AE	172,27	180,07	180,07	-	-
	CP	166,67	180,07	180,07	-	-
186 - Recherche culturelle et culture scientifique	AE	117,70	115,41	112,15	- 2,83%	- 3,26
	CP	117,97	116,57	112,07	- 3,86%	- 4,50
142 - Enseignement supérieur et recherche agricole	AE	324,74	340,51	345,54	+ 1,48%	5,03
	CP	323,96	339,67	346,40	+ 1,98%	6,73
Total « Recherche »	AE	10 790,10	11 092,76	11 487,19	+ 3,56%	394,42
	CP	10 722,30	11 034,41	11 546,71	+ 4,64%	512,30
TOTAL GÉNÉRAL	AE	26 312,62	27 048,56	27 606,04	2,06%	557,48
	CP	26 076,65	26 949,40	27 667,30	2,66%	717,90

On peut toutefois relever que cette répartition entre programmes « Enseignement supérieur » et programmes « Recherche » ne correspond pas complètement à la réalité, dans la mesure où le programme 150 comprend une action 17 « Recherche » dotée de 3,92 milliards d'euros en CP en 2018, alors que les programmes 192 et 142 financent aussi des écoles d'enseignement supérieur (enseignement supérieur agricole, écoles vétérinaires et écoles d'ingénieur). En affinant l'analyse au niveau de l'action, c'est plus de 53 % des crédits de la mission qui sont consacrés à la recherche. En effet, l'ensemble des actions concernant la recherche devraient bénéficier en 2018 de 14,84 milliards d'euros en CP contre 12,82 milliards d'euros en CP .

Évolution des crédits initiaux (CP) de la mission
(hors fonds de concours et attributions de produits)

(en euros)

+ 8,89%

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

La mission « Recherche et enseignement supérieur » est également caractérisée par l'importance de sa contribution au financement des opérateurs de l'État : 23,31 milliards d'euros (CP) leur sont destinés, représentant 84,3 % des crédits de paiement prévus en 2018 pour la mission, et 46 % de l'ensemble des crédits alloués par l'État aux opérateurs ^{2 ( * )} .

La notion d'opérateur, née avec la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ^{3 ( * )} , rassemble des établissements dont le statut juridique, la taille et les missions sont particulièrement hétérogènes. Il s'agit des universités et de leurs regroupements, des écoles d'enseignement supérieur incluses dans le périmètre de la mission et des organismes de recherche. Le pilotage des opérateurs de recherche et d'enseignement supérieur par l'État passe principalement par la conclusion de contrats d'objectifs et de performance permettant de définir les priorités et les objectifs de l'opérateur.

2. La dépense fiscale

Les nombre et la nature des dépenses fiscales rattachées à titre principal à la mission n'ont pas évolué dans le projet de loi de finances pour 2018.

Ces quinze dépenses fiscales représenteraient un coût de 6,505 milliards d'euros en 2018, soit l'équivalent de plus de 23 % des crédits de la mission . La diminution affichée de 551 millions d'euros (- 7,8 %) ne tient pas compte de l'absence d'estimation pour la taxation au taux réduit des plus-values à long terme provenant des produits de cessions et de concessions de brevets en 2018. Compte tenu de cette dépense estimée à 660 millions d'euros en 2017, le coût de la dépense fiscale pour la mission serait quasiment stable.

Le crédit d'impôt en faveur de la recherche (CIR) est la deuxième dépense fiscale la plus coûteuse pour le budget de l'État. Son coût est estimé à 5,802 milliards d'euros pour 2018. En progression de 95 millions d'euros soit 1,66 % par rapport à 2017, elle représente 89 % de la dépense fiscale totale de la mission .

Dépenses fiscales principales sur impôts d'État relevant de la mission

(en millions d'euros)

Programme 231	2016	2017	2018
exonération d'impôt sur le revenu (sur option) des salaires perçus par les jeunes au titre d'une activité exercée pendant leurs études secondaires ou supérieures ou leurs congés scolaires ou universitaires	290	295	300
réduction d'impôt pour frais de scolarité dans l'enseignement supérieur	170	170	175
crédit d'impôt à raison des intérêts des prêts souscrits entre le 1 ^er septembre 2005 et le 31 décembre 2008 en vue du financement de leurs études par les personnes âgées de 25 ans au plus	1	å	å
Programme 172
crédit d'impôt en faveur de la recherche	5 555	5 707	5 802
exonération des établissements publics de recherche, des établissements publics d'enseignement supérieur, des personnes morales créées pour la gestion d'un pôle de recherche et d'enseignement supérieur et des fondations d'utilité publique du secteur de la recherche pour leurs revenus tirés d'activités relevant d'une mission de service public	5	5	5
Programme 192
crédit d'impôt en faveur de l'innovation	173	176	180
réduction d'impôt au titre de la souscription de parts de fonds communs de placement dans l'innovation	32	32	32
exonération totale ou partielle des bénéfices réalisés par les jeunes entreprises innovantes (existantes au 1 ^er janvier 2004 ou créées entre le 1 ^er janvier 2004 et le 31 décembre 2019) et les jeunes entreprises universitaires	9	9	9
exonération des sociétés unipersonnelles d'investissement à risque	å	å	å
exonération totale ou partielle des bénéfices réalisés par les entreprises participant à un projet de recherche et de développement et implantées dans une zone de recherche et de développement	2	2	2
imputation sur le revenu global du déficit provenant des frais de prises de brevet et de maintenance	å	å	å
exonération des dividendes perçus par l'associé unique d'une société unipersonnelle d'investissement à risque	å	å	å
taxation au taux réduit des plus-values à long terme provenant des produits de cessions et de concessions de brevets	186	660	660
exonération des plus-values de cession : - d'actions ou de parts de sociétés agréés pour la recherche scientifique ou technique ; - de titres de sociétés financières d'innovation conventionnées	nc	nc	nc
Programme 142
exonération des revenus patrimoniaux des établissements publics scientifiques, d'enseignement et d'assistance pour leurs revenus fonciers agricoles et mobiliers	nc	nc	nc
total	6 423	7 056	6 505

å : coût inférieur à 0,5 million d'euros ; nc : non communiqué.

Source : commission des finances d'après l'annexe évaluation des voies et moyens pour 2018

Évolution des dépenses fiscales rattachées à la mission
« Recherche et enseignement supérieur » de 2011 à 2018

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses du MESRI au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux

Sept dépenses fiscales sont, par ailleurs, rattachées à la mission à titre subsidiaire et représentent 3,9 milliards d'euros :

- quatre d'entre elles relèvent du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et représentent 2,51 milliards d'euros, dont 1,41 milliard d'euros pour la réduction d'impôt au titre des dons ;

- deux relèvent du programme 231 « Vie étudiante », pour 1,385 milliard d'euros dont l'application des taux réduit de TVA (à 5,5 % ou 10 % selon les cas) ou de l'exonération applicables à la fourniture de repas, qui représentent 930 millions d'euros ;

- et enfin, la réduction d'impôt pour frais de scolarité dans l'enseignement supérieur qui s'applique, pour 175 millions d'euros, au programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricole ».

Au total, les dépenses fiscales retracées dans la mission « Recherche et enseignement supérieur » en font la quatrième mission du budget général.

Montant des dépenses fiscales portées par la mission
« Recherche et enseignement supérieur »

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

3. Des emplois de la mission stables

Les emplois de l'État (titre 2) correspondent à 11 934 équivalents temps-plein travaillés (ETPT) , une donnée quasiment stable par rapport à la prévision pour 2017 (11 923).

Toutefois, l'essentiel des emplois de la mission se trouvent chez les opérateurs et relèvent donc du titre 3. Pour 2018, le nombre d'emplois sous plafond rémunérés par les opérateurs atteint ainsi 259 376 ETPT , en augmentation de 24 emplois.

4. Plus de la moitié du troisième programme d'investissement d'avenir tourné vers l'enseignement supérieur et la recherche et pris en compte dans le grand plan d'investissement

La loi de finances pour 2017 a lancé un troisième programme d'investissements d'avenir (PIA 3) ^{4 ( * )} qui bénéficie d'une enveloppe de 10 milliards d'euros . Il s'inscrit dans le prolongement des deux premiers programmes, respectivement dotés de 35 milliards et 12 milliards d'euros et qui comportent chacun un important volet dédié à l'enseignement supérieur et à la recherche. D'après les réponses au questionnaire budgétaire, « le grand plan d'investissement (GPI) d'un montant de 57 milliards d'euros présenté par le Gouvernement intègre les actions et financements du PIA 3 » .

Évolution des enveloppes des actions des PIA 1 et 2 relevant de la mission

(en millions d'euros)

PIA 1 - programmes	LFR 2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Programme 327 « Pôles d'excellence »	15 350	15 350	15 834	15 797	15 895	15 895	15 998	15 998
Programme 326 « Projets thématiques d'excellence »	3 050	3 050	2 893	2 893	2 906	2 906	2 906	2 906
Programme 325 « Instituts d'excellence en matière d'énergies décarbonées »	1 000	1 000	1 000	1 000	889	889	889	889
Programme 328 « Recherche dans le domaine de l'aéronautique »	1 500	1 500	1 500	1 500	1 685	1 685	1 685	1 685
Programme 329 « Nucléaire de demain »	1 000	1 000	1 000	1 000	1 000	1 000	1 000	1 000
Total PIA 1	21 900	21 900	22 227	22 190	22 375	22 375	22 478	22 478
PIA 2 - programmes	LFR 2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Programme 409 « Écosystèmes d'excellence »	-	-	-	-	3 975	4 176	4 241	4 241
Programme 410 « Recherche dans le domaine de l'aéronautique »	-	-	-	-	1 009	1 009	1 009	1 009
Total PIA 2	-	-	-	-	4 984	5 184	5 249	5 249
Total PIA 1 + 2	-	-	-	-	27 359	27 559	27 727	27 727

Source : extraits du tableau figurant dans le rapport relative à la mise en oeuvre et au suivi des investissements d'avenir, annexé au projet de loi de finances pour 2018

Ce troisième programme d'investissements d'avenir , qui consacrera 4 milliards d'euros aux investissements en fonds propres, est largement tourné vers l'enseignement, la recherche et la valorisation de la recherche, avec un total de crédits de 5,4 milliards d'euros, et l'utilisation pour l'enseignement supérieur de dotations décennales en remplacement des dotations non consommables.

Le PIA 3 fait l'objet d'une mission propre « Investissements d'avenir » dans le projet de loi de finances pour 2018, qui comporte trois programmes :

- Programme 421 « Soutien des progrès de l'enseignement supérieur et de la recherche » ;

- Programme 422 « Valorisation de la recherche » ;

- Programme 423 « Accélération de la modernisation des entreprises ».

Au total, ce sont donc plus de la moitié des crédits du PIA 3, qui seraient plus directement destinés à soutenir l'enseignement supérieur et la recherche , à savoir les actions 01 à 06 du programme 421 (seule l'action 07 « Territoires d'innovation pédagogique » ayant vocation à soutenir les projets dans l'enseignement primaire et secondaire) et l'ensemble des actions du programme 422.

La programmation pluriannuelle décrite dans le projet annuel de performances de la mission « Investissements d'avenir » annexé au projet de loi de finances pour 2017 prévoyait l'ouverture des crédits de paiement à compter de 2018 , à raison de 2 milliards d'euros par an. Le projet de loi de finances pour 2018 prévoit au total l'ouverture de 1,08 milliard d'euros en crédits de paiement , dont la répartition est décrite dans le tableau suivant.

Répartition prévisionnelle par programme
des autorisations d'engagement (AE) et crédits de paiement (CP) du PIA 3

(en millions d'euros)

Mission « Investissements d'avenir »	AE 2017	CP 2018	CP 2019	CP 2020	CP 2021 et au delà
Programme 421 « Soutiens des progrès de l'enseignement supérieur et de la recherche »	2 900	142,5	212,5	355	2 190
Programme 422 « Valorisation de la recherche »	3 000	227	433	355	1 685
Programme 423 « Accélération de la modernisation des entreprises »	4 100	710	404	870	2 116
TOTAL	10 000	1 079,5	1 049,5	1 880	5 991

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances de la mission « Investissements d'avenir » annexé au projet de loi de finances pour 2018

Le programme 421 a pour opérateurs l'Agence nationale de la recherche (ANR) ou la Caisse des dépôts et consignations (CDC). L'ANR et la CDC sont également opérateurs du programme 422 avec l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Adème).

Le tableau suivant récapitule les actions des programmes 421 et 422 du PIA 3 par type de dépenses.

Actions du PIA 3 relevant de l'enseignement supérieur et de la recherche

(en millions d'euros)

	ACTIONS	Subventions/ Avances remboursables	Dotations décennales	Fonds propres	TOTAL	CP inscrits en PLF 2018
PROGRAMME 421 SOUTIEN DES PROGRÈS DE L'ENSEIGNEMENT ET DE LA RECHERCHE*	01 - Nouveaux cursus à l'université	0	250	-	250	12,5
	02 - Programmes prioritaires de recherche	50	350	-	400	20
	03 - Équipements structurants pour la recherche	200	150	-	350	-
	04 - Soutien des grandes universités de recherche	0	700	-	700	10
	05 - Constitution d'écoles universitaires de recherche	0	300	-	300	20
	06 - Création expérimentale de « sociétés universitaires et de recherche »	-	-	400	400	50
PROGRAMME 422 VALORISATION DE LA RECHERCHE	01 - Intégration des SATT, incubateurs et accélérateurs	50	-	100	150	10
	02 - Fonds national post-maturation « Frontier venture »	0	0	500	500	100
	03 - Démonstrateurs et territoires d'innovation de grande ambition	800	-	700	1 500	70
	04 - Nouveaux écosystèmes d'innovation	80	150	-	230	10
	05 - Accélération du développement des écosystèmes d'innovation performants	620	-	-	620	37
Total		1 800	1 900	1 700	5 400	339,5

* Le programme 421 « Soutien des progrès de l'enseignement et de la recherche contient également l'action 07 « Territoires d'innovation technologique » (500 millions d'euros) qui n'entre pas dans le champ de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances de la mission « Investissements d'avenir » annexé au projet de loi de finances pour 2018

5. Un niveau de charges à payer qui demeure élevé

La présente mission a connu ces dernières années une forte croissance des charges à payer ^{5 ( * )} dont rendent compte les deux graphiques ci-après.

Évolution des charges à payer depuis 2010

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Évolution des charges à payer dans le total des crédits de la mission hors titre 2

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Le MESRI, dans ses réponses au questionnaire budgétaire de votre commission, met en exergue le fort impact d'opérations immobilières centrales (dont des partenariats public-privé) et locales (en tout, 798,7 millions d'euros) pour ce qui concerne le programme 150, ainsi que le niveau de la dette de l'ANR (582,8 millions d'euros) et locales concernant le programme 172.

Vos rapporteurs spéciaux prennent acte de ces explications, tout en relevant que des sous-budgétisations récurrentes de dépenses obligatoires, comme des participations de la France au programme de certaines organisations internationales (notamment à ceux de l'Agence spatiale européenne au travers du programme 193) auraient fini par creuser une dette peu saine d'un point de vue structurel.

Comme cela sera détaillé infra , dans le cas des principales observations de votre rapporteur spécial des crédits de la recherche, le présent projet de loi de finances apparaît plus sincère que par le passé et devrait permettre d'éviter cet écueil si cet effort est poursuivi dans le futur.

6. Le budget 2018 dans la programmation des finances publiques

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 est actuellement en cours d'examen par le Parlement. Il prévoit une baisse de plus de trois points de produit intérieur brut de la dépense publique à l'horizon 2022.

Le budget triennal pour chacune des missions du budget général de l'État pour les années 2018, 2019 et 2020 figure à l'article 12 de ce projet.

Évolution des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » d'après le projet de budget triennal 2018-2020

(en milliards d'euros et en %)

						2018 Vs. 2017		2020 Vs. 2018
Missions		LFI 2017*	2018	2019	2020	En Md€	En %	En Md€	En %
Recherche et enseignement supérieur	Valeur	26,69	27,4	27,87	28	0,71	2,7%	0,6	2,2%
	Volume	26,69	27,13	27,29	27,04	0,44	1,6%	-0,09	-0,3%

Note de lecture : les montants indiqués pour 2017 correspondent à la LFI 2017 retraitée au format 2018. Les montants en volume sont exprimés en euros constants de 2017 à partir des hypothèses d'inflation (IPCHT) du Gouvernement.

Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022)

De fait, ainsi que le montre le graphique ci-après, l'évolution des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » est inférieure à la moyenne du budget général.

Évolution des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur »
par rapport au budget général pour le triennal 2018-2020

Source : commission des finances du Sénat, à partir du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

DEUXIÈME PARTIE - L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR (RAPPORTEUR SPÉCIAL : PHILIPPE ADNOT)

Les programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et 231 « Vie étudiante » qui relèvent du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche bénéficient globalement d'un budget préservé en 2018.

Le projet de loi de finances retient, en effet, une prévision de 16,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, soit une hausse de 1,02 % par rapport à 2017 pour les AE, et de 1,29 % pour les CP.

En proportion, cette hausse bénéficie davantage au programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » du fait d'un ajustement réalisé sur les crédits du programme 231 « Vie étudiante » relatifs à l'aide à la recherche du premier emploi (ARPE) ^{6 ( * )} dont la prévision avait été surestimée en 2017.

Évolution des crédits consacrés à l'enseignement supérieur (programmes 150 et 231)

(en millions d'euros)

		Exécution 2016	LFI 2017	PLF 2018	Évolution 2018/2017
Programme 150 - Formations supérieures et recherche universitaire	AE	12 945,54	13 264,42	13 423,69	+ 1,20 %
	CP	12 807,46	13 226,85	13 421,07	+ 1,47 %
Programme 231 - Vie étudiante	AE	2 576,98	2 691,37	2 695,17	+ 0,14 %
	CP	2 546,89	2 688,14	2 699,53	+ 0,42 %
Total enseignement supérieur	AE	15 522,52	15 955,79	16 118,85	+ 1,02 %
	CP	15 354,35	15 914,99	16 120,59	+ 1,29 %

Nb : hors fonds de concours. En outre, les chiffres pour 2018 ne tiennent pas compte des amendements adoptés par l'Assemblée nationale.

Source : commission des finances d'après le rapport annuel de performances pour 2016 et le projet annuel de performances pour 2018

L'enseignement supérieur agricole , dont les crédits sont inscrits au sein du programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles », bénéficie de 309,75 millions d'euros en autorisations d'engagement et 310,61 millions d'euros en crédits de paiement .

Rattachés au programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle », les organismes de formation supérieure et de recherche en matière économique et industrielle disposent quant à eux de 317,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement .

Ainsi, hors recherche universitaire et en prenant en compte les crédits relevant de ces autres programmes, l'enseignement supérieur disposerait pour 2018 de 12,82 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement , correspondant respectivement à une hausse de 1,16 % et 1,42 % par rapport à 2017.

I. LE PROGRAMME 150 « FORMATIONS SUPÉRIEURES ET RECHERCHE UNIVERSITAIRE »

A. UNE PROGRESSION DES CRÉDITS DE PAIEMENT DE PRÈS DE 1,5 %

1. Les principaux chiffres

Le présent programme regroupe 13,4 milliards d'euros de crédits de paiement répartis sur 9 actions de la façon suivante :

Présentation par action de l'évolution des crédits

demandés entre 2016 et 2018

(en euros)

		Exécution 2016	LFI 2017	PLF 2018	Évolution 2018/2017 (en %)	Évolution 2018/2017 (en valeur)
01 - Formation initiale et continue du baccalauréat à la licence	AE	2 977 698 447	3 127 997 204	3 174 551 974	+ 1,49%	46 554 770
	CP	2 977 687 130	3 127 997 204	3 174 551 974	+ 1,49%	46 554 770
02 - Formation initiale et continue de niveau master	AE	2 368 923 917	2 507 190 044	2 526 079 920	+ 0,75%	18 889 876
	CP	2 368 906 596	2 507 190 044	2 526 079 920	+ 0,75%	18 889 876
03 - Formation initiale et continue de niveau doctorat	AE	360 408 304	366 070 727	373 890 840	+ 2,14%	7 820 113
	CP	360 408 304	366 070 727	373 890 840	+ 2,14%	7 820 113
04 - Établissements d'enseignement privés	AE	76 391 750	78 897 852	79 895 852	+ 1,26%	998 000
	CP	76 391 750	78 897 852	79 895 852	+ 1,26%	998 000
05 Bibliothèques et documentation	AE	449 230 744	445 648 048	447 670 831	+ 0,45%	2 022 783
	CP	449 225 296	445 648 048	447 670 831	+ 0,45%	2 022 783
13 - Diffusion des savoirs et musées	AE	113 947 432	115 780 204	116 921 136	+ 0,99%	1 140 932
	CP	113 947 432	115 780 204	116 921 136	+ 0,99%	1 140 932
14 - Immobilier	AE	1 269 193 683	1 191 095 316	1 218 691 456	+ 2,32%	27 596 140
	CP	1 131 528 744	1 153 525 156	1 216 071 627	+ 5,42%	62 546 471
15 - Pilotage et support du programme	AE	1 539 844 487	1 534 966 563	1 561 206 753	+ 1,71%	26 240 190
	CP	1 539 449 353	1 534 966 563	1 561 206 753	+ 1,71%	26 240 190
17 - Recherche	AE	3 789 901 926	3 896 774 728	3 924 777 425	+ 0,72%	28 002 697
	CP	3 789 916 407	3 896 774 728	3 924 777 425	+ 0,72%	28 002 697
TOTAL	AE	12 945 540 690	13 264 420 686	13 423 686 187	+ 1,20%	159 265 501
	CP	12 807 461 012	13 226 850 526	13 421 066 358	+ 1,47%	194 215 832

Source : projet annuel de performances pour 2018

Le projet de loi de finances pour 2018 prévoit une hausse de 159 millions d'euros des autorisations d'engagement (+ 1,2 %) , et de 194 millions d'euros des crédits de paiement (+ 1,47 %) par rapport à 2017.

Évolution des crédits du programme 150 (2012-2018)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Plus de 70 % des crédits supplémentaires se concentrent sur trois actions, avec un total de 137 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2017 : l'action 14 - Immobilier (+ 62,5 millions d'euros), l'action 01 - Formation initiale et continue du baccalauréat à la licence (+ 46,5 millions d'euros), et l'action 17 - Recherche universitaire (+ 28 millions d'euros).

Les crédits inscrits au titre des dépenses de fonctionnement représentent plus de 93 % des crédits du programme 150 et près de 78 % des crédits consacrés à l'enseignement supérieur . Ils ont en hausse de 1 % en 2018 par rapport à 2017 , en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.

Les subventions pour charges de service public (SCSP) versées aux opérateurs de la mission représentent en 2018 12,52 milliards d'euros soit la quasi-totalité de ces dépenses de fonctionnement. 204 établissements (dont 121 universités, chancelleries et COMUE et 71 grands établissements et écoles) reçoivent ainsi directement près de 99 % des crédits de fonctionnement du programme . Les universités et les établissements assimilés bénéficient à eux seuls de 10,92 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement au titre de leurs SCSP.

La répartition de ces crédits par nature est retracée dans le tableau suivant.

Répartition des crédits du programme 150 par titre

(en millions d'euros)

	Autorisations d'engagement				Crédits de paiement
Titre et catégorie	LFI 2017	PLF 2018	Évolution 2017/2018 (volume)	Évolution 2017/2018 %	LFI 2017	PLF 2018	Évolution 2017/2018 (volume)	Évolution 2017/2018 %
Titre 2 - Dépenses de personnel	506,36	513,29	6,93	1,37%	506,36	513,29	6,93	1,37%
Titre 3 - Dépenses de fonctionne-ment	12 408,87	12 533,56	124,69	1,00%	12 408,87	12 533,56	124,69	1,00%
dont Subventions pour charges de service public	12 397,46	12 522,16	124,70	1,01%	12 397,46	12 522,16	124,70	1,01%
Titre 5 - Dépenses d'investis-sement	63,43	49,99	-13,44	-21,19%	50,47	60,88	10,41	20,63%
Titre 6 - Dépenses d'interven-tion	102,08	105,17	3,09	3,03%	102,08	105,17	3,09	3,03%
Titre 7 - Dépenses d'opérations financières	183,68	221,68	38,00	20,69%	159,08	208,17	49,09	30,86%
Total hors fonds de concours et attributions de produit Prévus	13 264,42	13 423,69	159,27	1,20%	13 226,85	13 421,07	194,22	1,47%

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

2. 194 millions d'euros de crédits de paiement supplémentaires qui tiennent compte des mesure prises par l'État en faveur des personnels

Le projet de loi de finances pour 2018 prévoit au total l'inscription de 29,9 millions d'euros au titre du schéma d'emplois tendant à créer 5 000 emplois dans l'enseignement supérieur entre 2013 et 2017, au rythme de 1 000 emplois annuels. 28,4 millions d'euros sont prévus pour le financement en année pleine des 950 emplois créés en 2017 dans des établissements ayant accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE) dans ce cadre. Une provision de 1,5 million d'euros correspondant à 50 équivalents temps-plein travaillés (ETPT) est reconduite au titre des emplois de titre 2 qui pourraient être attribués à des établissements n'ayant pas encore accédé aux RCE, notamment des communautés d'universités et d'établissements (COMUE).

La réalité de la création de ces emplois n'est cependant pas assurée. Le ministère a procédé, sur la période 2013-2016, à une enquête déclarative auprès des établissements de laquelle il ressort que seuls 76 % des emplois notifiés aux établissements ont été mis au recrutement sur la période d'étude ^{7 ( * )} . La même enquête fait ressortir que 52 % des recrutements s'inscrivent directement dans l'objectif prioritaire d'amélioration de la réussite étudiante en premier cycle .

La masse salariale représentant plus de 11,6 milliards d'euros au sein du programme 150, les diverses mesures en faveur des personnels impactent fortement l'enveloppe budgétaire allouée à l'enseignement supérieur. Le projet de loi de finances prend notamment en compte la participation de l'État pour le financement de :

- la revalorisation du point d'indice : la hausse de 0,6 % prévue par le décret du 25 mai 2016 ^{8 ( * )} appliquée au 1 ^er février 2017 entraîne l'inscription de 5,6 millions d'euros supplémentaires par rapport à la loi de finances initiale pour 2017. Le Gouvernement a annoncé que le point d'indice ne connaîtrait pas d'augmentation en 2018 ;

- la poursuite de la mise en place du dispositif « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR), qui conduit à une révision échelonnée d es grilles indiciaires applicables aux fonctionnaires, a conduit à prévoir 63,5 millions d'euros supplémentaires. Cependant le Gouvernement a annoncé le 17 octobre 2017 le report d'un an des mesures devant intervenir dans ce cadre à partir du 1 ^er janvier 2018. Lors de son audition par la commission de la culture, de l'éducation et de la communication dans le cadre de la préparation du présent projet de loi de finances ^{9 ( * )} , la ministre de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation a indiqué que les marges financières dégagées devraient permettre de financer la mesure compensatoire pour les fonctionnaires mise en oeuvre dans le cadre de la hausse de 1,7 % de la contribution sociale généralisée (CSG) ;

- le développement de l'apprentissage, dans le cadre du « plan de relance de l'apprentissage », l'État compensant partiellement les coûts rattachés aux recrutements d'apprentis : 2,7 millions d'euros supplémentaires sont prévus à ce titre ;

- la compensation de décharge attribuée aux maîtres de conférences stagiaires au titre de l'obligation de formation instaurée par le décret du 9 mai 2017 ^{10 ( * )} qui conduit à prévoir 2 millions d'euros à ce titre ;

- l'application du décret du 29 août 2016 ^{11 ( * )} réformant le contrat doctoral qui justifie l'inscription de 7 millions d'euros supplémentaires.

Enfin, 10 millions d'euros de crédits supplémentaires ont été prévus pour financer les besoins de couverture du glissement-vieillesse-technicité (GVT) des établissements n'ayant pas accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE). Votre rapporteur spécial évoquait cette question dans son rapport de l'an passé, et il convient de noter que la Conférence des présidents d'universités, entendue dans le cadre de la préparation du présent rapport, a exprimé sa satisfaction sur ce point. Toutefois il convient de souligner qu'au regard de la charge non compensée accumulée depuis le 1 ^er janvier 2012 pour les établissements, estimée à 222 millions d'euros au 1 ^er janvier 2017 dans les réponses au questionnaire budgétaire, et du montant annuel nécessaire à la couverture de cette dépense contrainte, de l'ordre de 60 millions d'euros , cette réponse paraît notoirement insuffisante. Dans les faits le Gouvernement indique un montant de 50 millions d'euros prévus à ce titre en intégrant une diminution de la mise en réserve à hauteur de 40 millions d'euros .

Le présent projet de loi de finances ne prévoit pas de moyens supplémentaires dans le cadre de la prolongation des dispositions de la loi « Sauvadet » jusqu'au 12 mars 2018 par la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires ^{12 ( * )} .

C'est au total pour l'année 2018 un montant total de 124,2 millions d'euros qui est prévu pour couvrir ces dépenses nouvelles, à rapporter à l'augmentation de 194 millions d'euros des crédits de du programme 150.

Les crédits du programme 150 prévoient un montant de 7,6 millions d'euros supplémentaires pour financer la compensation de l'exonération des droits d'inscription des étudiants boursiers dans les universités et les écoles d'ingénieurs . La réforme vise à compenser à l'euro près l'exonération, et non plus à compenser un montant théorique. Les flux de nouveaux boursiers ont été intégralement pris en charge depuis 2014. En 2017, conformément au calendrier de la réforme, la totalité des exonérations de droit constatés a été remboursée aux universités et écoles d'ingénieurs. Les crédits prévus pour 2018 prennent en compte le flux d'étudiants boursiers entre les rentrées 2017 et 2018, l'augmentation des effectifs, et un rattrapage budgétaire en raison de l'écart de budgétisation constaté en 2017 (511 014 boursiers ont été constatés en 2017 contre 494 094 prévus).

Diverses mesures de transferts de personnels sont opérées, avec un impact négatif de 2,1 millions d'euros pour les subventions pour charges de service public, tandis qu'une mesure de périmètre prise dans le cadre du plan Santé transfère 1,9 million d'euros du budget de la sécurité sociale vers celui de l'État.

Consolidation de différents transferts prévus par le projet de loi de finances
pour 2018 au titre des subventions pour charges de service public

Mesures de transferts ou de périmètre	Nombre d'ETPT
Établissements ayant accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE) au 1 ^er janvier 2017	+ 127
Répartition effective des créations réalisées par les opérateurs non RCE des catégories suivantes :	- 120
dont universités et assimilés	- 22
dont écoles et formations d'ingénieurs	- 9
dont autres opérateurs	- 24
dont opérateurs de soutien	- 5
dont COMUE	- 60
Vers le ministère de la Culture programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture »	- 15
Vers le programme 231 « Vie étudiante » au profit du réseau des oeuvres universitaires et scolaires	- 1
Vers le ministère des Armées programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense »	- 1
Mesure de périmètre Plan Santé prise en charge des emplois de chefs de clinique médecins généralistes créés dans le cadre de la grande conférence de la santé	+ 80
Solde	+ 70

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2018

Enfin, le montant consacré à l'enseignement supérieur privé (action 04 du programme) est en progression de 998 000 euros (+ 1,26 % par rapport à 2017). Il atteint ainsi 79,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement . Si votre rapporteur spécial prend acte de cette augmentation, il la considère comme tout à fait insuffisante et y reviendra dans la suite du présent rapport.

3. La stabilité de l'évolution des plafonds d'emplois du programme à l'issue de la création des 5 000 emplois 2013-2017

Compte tenu du passage à l'autonomie des établissements d'enseignement supérieur, les emplois et les dépenses de masse salariale afférentes ont, pour la plupart d'entre eux, été transférés du titre 2 au titre 3 au cours des dernières années. Les dépenses sont dorénavant couvertes par les subventions pour charges de service public qui sont versées aux opérateurs. En effet, toutes les universités ont désormais accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE), au plus tard le 1 ^er janvier 2013 conformément aux dispositions de la loi du 10 août 2007 ^{13 ( * )} . Par ailleurs, quelques autres établissements disposent également de ce statut et des COMUE qui commencent, à leur tour, à passer aux RCE.

Les opérateurs autonomes sont libres de procéder, sous réserve du respect de leur plafond d'emplois et de masse salariale, aux créations, transformations et suppressions qu'ils estiment nécessaires . Le contrôle budgétaire est par ailleurs assuré au premier niveau par les rectorats, et piloté par le ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation.

Les lois de finances initiales sur la période 2013-2017 ont intégré des créations d'emplois à raison de 1 000 emplois annuels, soit 5 000 postes sur le dernier quinquennat.

Répartition par catégories d'établissement des notifications des 5 000 emplois
du plan 2013-2017

Catégories d'établissements	Emplois notifiés (en ETPT)	Pourcentage des emplois
Universités et assimilés	3 778	75,56 %
Communautés d'universités et d'établissements (COMUE)	573	11,46 %
écoles d'ingénieurs	233	4,66 %
Autres établissements	138	2,76 %
Instituts d'études politiques (IEP)	67	1,34 %
emplois autres programmes (142 - 186 - 231)	145	2,90 %
Dispositifs spécifiques	66	1,32 %
TOTAL	5 000	100 %

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire pour 2018

Le cadre de répartition de ces emplois a été arrêté en concertation entre la Conférence des présidents d'université (CPU) et la Conférence des directeurs des écoles françaises d'ingénieurs (CDEFI) en 2013 :

- 65 % des emplois créés ont été répartis au titre du rééquilibrage des dotations entre établissements (convergence en faveur des établissements les moins bien dotés eu égard aux résultats des modèles d'allocation des moyens) ;

- 35 % des emplois créés ont été attribués au titre de la politique de site.

La mise en oeuvre des créations d'emplois notifiées pour les établissements non autonomes est effectuée par le ministère sur demande des établissements, dans le respect des crédits prévus en loi de finances (60 000 euros par création en 2017). Sur la période 2013-2017, sur 778 autorisations d'emplois notifiées aux établissements non RCE au 1 ^er janvier 2017, 713 emplois ont effectivement été créés . La sous-consommation constatée s'explique l'absence dans ce chiffre d'une partie des créations d'emplois pour 2017, et par des recrutements dans des corps au coût budgétaire élevé, la création de deux emplois de cette nature pouvant mobiliser l'équivalent de trois créations d'emplois notifiées afin de respecter les crédits budgétaires alloués.

Concernant les établissements RCE , la décision de mettre en oeuvre les créations d'emplois s'inscrit dans le contexte de la construction générale de leur budget et des impératifs de soutenabilité. Sur la période 2013-2017 , 4 009 créations d'emplois ont été notifiées aux opérateurs RCE relevant du programme 150, dont 3 660 à destination des universités. D'après l'enquête réalisée par la direction générale de l'enseignement supérieur et de la recherche auprès des établissements (cf infra) , 76 % des emplois notifiés auraient été effectivement créés entre 2013 et 2016.

Le plafond des emplois « opérateurs » du programme 150 reste quasiment stable par rapport à 2017 : il s'établit pour 2018 à 164 776 ETPT (+ 70 par rapport à 2017) . S'y ajoutent 27 397 ETPT (+ 94 par rapport à 2017) décomptés hors plafond (dont 551 contrats aidés), compte tenu de l'augmentation d'emplois contractuels financés sur ressources propres. Au total, les opérateurs bénéficient ainsi de 192 173 emplois , en quasi-stabilité par rapport à 2017 (190 009).

Par ailleurs, le plafond d'emplois de l'État du programme 150, inscrit au titre 2, est fixé pour 2018 à 8 016 équivalents temps-plein travaillés (ETPT) , en baisse de 7 emplois par rapport à 2017. Cette évolution est due à deux transferts :

- 127 ETPT au titre de l'accession aux RCE de 3 établissements en 2017 (les COMUE « Lille Nord de France » et « Université de Lyon » et l'École nationale de céramique industrielle de Limoges qui fusionne avec l'École nationale supérieure d'ingénieurs de Limoges) ;

+ 120 ETPT qui traduisent la répartition effective du schéma d'emploi à des opérateurs non RCE au titre des 1 000 créations d'emplois de 2017. Les dépenses de personnel (y compris CAS pensions) restant inscrites sur le titre 2 au projet de loi de finances pour 2018 ne sont donc plus que de 513 millions d'euros soit 3,8 % des crédits de paiement du programme 150.

Les dépenses de personnel associées aux emplois relevant du titre 2 s'élèvent à 513,29 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement (dont 164,63 millions d'euros au titre du CAS « Pensions »), soit une hausse de 1,37 % par rapport à 2017.

4. Des dépenses immobilières en baisse sous l'effet du Plan Campus

Les crédits prévus en 2018 au titre de l'action 14 « Immobilier » atteignent 1,22 milliard d'euros en autorisations d'engagement (27,6 millions d'euros supplémentaires soit + 2,32 %) et 1,21 milliard d'euros en crédits de paiement (62,5 millions d'euros supplémentaires soit + 5,42 %).

Au sein de l'action 14 « Immobilier », les autorisations d'engagement diminuent de 8,2 % par rapport à 2016, pour atteindre 1,19 milliard d'euros. Cette évolution s'explique principalement par « la baisse des financements consacrés à la réhabilitation du campus de Jussieu et aux moyens destinés aux opérations Campus » (- 171,3 millions d'euros). En effet, en 2017, aucun nouveau contrat de partenariat public-privé (PPP) n'est prévu, contrairement à l'année 2016 au cours de laquelle trois PPP financés sur des crédits budgétaires devaient être signés.

Les crédits de paiement connaissent parallèlement une baisse plus limitée de 2,5 %, avec 1,15 milliard d'euros.

Le plan Campus bénéficie de 23,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et 54,5 millions d'euros en crédits de paiement, hors éventuels reports, dans le programme 150. Selon les réponses aux questionnaires budgétaires, ils seront essentiellement consacrés « aux redevances dues pour les partenariats publics-privés signés et dont les locaux ont été mis à disposition (Toulouse le Mirail, Dijon, Bretagne, LMV Clermont, Lille "formation-innovation") ainsi qu'au financement d'opérations réalisées en maîtrise d'ouvrage publique (Nantes, Valenciennes, Lorraine Gestion Management) ».

Les CPER 2007-2014 étaient initialement dotés, du côté de l'État, de 1,952 milliard d'euros sur l'immobilier. Au 31 décembre 2017, 1,512 milliard d'euros d'AE devraient avoir été engagées et 1,465 milliard d'euros de CP réalisés. Au présent projet de loi de finances est donc inscrit le reliquat nécessaire pour solder les AE engagées soit 46,48 millions d'euros .

Deux objectifs étaient assignés aux opérations financées par ces CPER :

- mettre au standard international l'immobilier universitaire ;

- développer l'offre de logements en faveur des étudiants.

À la clôture de ces CPER, leur taux d'exécution en AE était de 78 %. Ces CPER ont financé 900 opérations immobilières, dont près de 30 % pour la seule région Île-de-France, qui se répartissent à part presque égale entre constructions nouvelles et réhabilitations.

Les CPER 2015-2020 étaient initialement dotés par l'État de 933,73 millions d'euros sur l'immobilier. Au 31 décembre 2017, 417,95 millions d'euros d'AE devraient avoir été engagées et 90 millions d'euros de CP réalisées. Dans le présent projet de loi de finances, 156 millions d'euros sont inscrits en AE et 120 millions d'euros en CP .

Les priorités de cette deuxième génération de CPER sont les suivantes :

- des campus fonctionnels et attractifs (logement étudiant, aménagement des campus, performance énergétique, numérique) ;

- une « politique de sites dynamique, cohérente et économiquement soutenable ».

Fin 2017, le taux d'exécution de ces CPER en AE devrait être de 45 % . Les opérations de réhabilitation sans création de surfaces supplémentaires sont majoritaires sur les 520 projets et représentent 80 % des financements.

B. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Un budget globalement satisfaisant dans le contexte budgétaire actuel

Il convient tout d'abord d'apprécier la hausse des crédits du présent programme, de 1,5 % en AE et de 1,2 % en CP pour 2018, à sa juste mesure dans le contexte budgétaire actuel :

- en premier lieu parce qu'une telle augmentation de crédits ne va pas de soi au sein d'une programmation des finances publiques exigeante en termes de dépenses ;

- en second lieu parce que si, de manière optique, l'évolution est moindre qu'en 2017 (+ 2 % en AE et + 2,6 % en CP), elle ne sera pas grevée par des contraintes telles que l'augmentation du point d'indice des fonctionnaires. Votre rapporteur spécial sera néanmoins vigilant quant aux effets de la compensation de la hausse de la CSG et à son financement, qui devra être éclairci par le Gouvernement en séance publique ;

- en troisième lieu parce qu'à cette évolution, il convient d' ajouter les effets du « Grand plan d'investissement » annoncé en juillet par le Premier ministre et détaillé en septembre dernier. Concrètement, les crédits (non pérennes) en faveur de l'enseignement supérieur inscrits au sein du programme 421 « Soutien des progrès de l'enseignement et de la recherche » de la mission « Investissement d'avenir » (rapportée par notre collègue Christine Lavarde) s'élèvent à 142,5 millions d'euros et permettront de financer des actions inscrites dans la troisième vagues des plans d'investissements d'avenir (PIA 3).

Le financement du PIA 3 en matière d'enseignement supérieur
dans le présent budget

Les différentes lignes budgétaires inscrites dans le projet de loi de finances pour 2018 en matière de soutien à l'enseignement supérieur, au sein du programme 421 de la mission « Investissements d'avenir », sont les suivantes :

- action 01 « Nouveaux cursus à l'université » (NCU), dotée de 12,5 millions d'euros ; cette action vise une meilleure réussite des étudiants en licence, le soutien aux projets de formation tout au long de la vie et la prise en compte de la révolution numérique ; un appel à projets a été lancé au début de l'année 2017 et 29 projets ont été sélectionnés à la mi-octobre ;

- action 02 « Programmes prioritaires de recherche » , dotée de 20 millions d'euros ;

- action 04 « Soutien des grandes universités de recherche » , dotée de 10 millions d'euros en 2018 ; il s'agit de conforter le développement des IDEX et I-SITE et les inciter à poursuivre l'intégration de leur démarche ;

- action 05 « Constitution d'écoles universitaires de recherche » , dotée de 20 millions d'euros ; il s'agit de créer des écoles qui rassemblent des formations de niveau master et doctorat, appuyées sur des laboratoires de recherche de haut niveau, sur le modèle désormais reconnu internationalement des Graduate Schools ; un appel à projets a été lancé au premier trimestre 2017 ;

- action 06 « Créations expérimentales de sociétés universitaires et scientifiques », dotée de 50 millions d'euros ; les champs d'activités de ces sociétés peuvent être divers : formation continue, exploitation de plateformes et d'équipements dont l'utilisation est partagée avec des entreprises, création d'incubateurs d'entreprises, etc. ; il s'agit ici de prises de participation au capital de ces entreprises par l'État pour accompagner leur création et leur développement ;

- action 07 « Territoires d'innovation pédagogique » , dotée de 30 millions d'euros ; plusieurs problématiques sont concernées par cette action : le numérique, l'orientation, le soutien aux Campus des métiers et des qualifications, la formation initiale et continue des enseignants.

Il y a lieu de se féliciter que le financement du PIA 3 soit ainsi assuré au sein du présent projet de loi de finances, alors seules les AE avaient été précédemment budgétées.

Les actions du PIA 3 concernant l'enseignement supérieur et la recherche

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

2. Un « Plan étudiants » ambitieux qui reste à concrétiser

À la suite de déboires liés à la procédure Admission Post-Bac (APB) au début de l'été ^{14 ( * )} , puis d'une concertation menée pendant trois mois sous l'égide du MESRI, le Premier ministre a présenté, le 30 octobre dernier, le « Plan étudiants », une réforme ambitieuse et peut-être majeure dans la politique relative à l'enseignement supérieur.

Ce plan vise à répondre à plusieurs défis auxquels est confronté notre système d'enseignement supérieur et que votre rapporteur spécial a soulignés à plusieurs reprises par le passé :

- l'afflux massif d'étudiants dans l'enseignement supérieur constaté depuis plusieurs années et qui devrait se poursuivre jusqu'en 2025 (de 2,4 millions d'étudiants en 2014, nous devrions passer à plus de 2,9 millions en 2025) ;

- l'utilisation contestée du tirage au sort dans certaines filières dites « en tension » (cette année, 169 licences publiques ont été concernées) ;

- l'échec massif des étudiants en licence (seulement 27 % des étudiants ont leur licence en 3 ans et moins de 40 % en 4 ans).

Les principaux axes et mesures annoncés à ce stade par le Gouvernement sont les suivants :

- la mise en place d'un deuxième professeur principal en classe de terminale et l'examen par le conseil de classe du projet d'orientation de chaque élève afin de mieux accompagner l'orientation au lycée ;

- afin de garantir un accès plus juste et plus transparent dans le supérieur, sont prévus la suppression du tirage au sort, la définition d' « attendus » pour l'accès à chaque filière ainsi que l'octroi de la possibilité, pour les établissements d'enseignement supérieur, de n'inscrire un candidat qu'à condition qu'il accepte de bénéficier de dispositifs d'accompagnement ;

- une offre de formation post-baccalauréat sur mesure et rénovée avec notamment la personnalisation du 1 ^er cycle, le renforcement du tutorat, la mise en place de dispositifs d'accompagnement pédagogiques, etc. ;

- « des conditions de vie étudiante au service de la réussite » selon les termes du Gouvernement, avec notamment le rattachement des nouveaux étudiants au régime général de la Sécurité sociale dès 2018 et un Plan « 60 000 logements » sur le quinquennat , évoqué infra dans le cadre de l'analyse du programme 231.

Votre rapporteur spécial salue l'ambition de cette réforme et la rapidité avec laquelle elle a été préparée ; la nouvelle plateforme devrait ainsi ouvrir dès le 15 janvier 2018 pour recueillir les voeux des élèves de terminale.

Il relève en outre que des moyens financiers conséquents devraient accompagner la mise en place de plan , le Premier ministre ayant annoncé l'affectation d'environ un milliard d'euros dont :

- 450 millions d'euros au titre du Grand plan d'investissement (pour la mise en place de nouveaux cursus ^{15 ( * )} , la modularisation, l'accompagnement personnalisé, etc.) ;

- et 500 millions d'euros de crédits budgétaires sur le quinquennat , portés pour l'essentiel par la présente mission, à raison de 20 millions d'euros en 2018, 69 millions d'euros en 2019, 124 millions d'euros en 2020, 141 millions d'euros en 2021 et 146 millions d'euros en 2022. Ces crédits devraient notamment permettre d'ouvrir des places et de créer des postes dans les filières en tension. De fait, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le Gouvernement de majoration de 15,5 millions

d'euros (en AE et en CP) des crédits du présent programme afin de s'inscrire dans ce plan ^{16 ( * )} . En défendant cet amendement, le Gouvernement a indiqué que les créations d'emplois correspondantes s'élèveraient à 446 ETPT.

Votre rapporteur soutient donc la démarche initiée par le Gouvernement susceptible de remettre en cause un modèle qui a fait la preuve, jusqu'à l'absurde l'été dernier, de son inefficacité, mais restera particulièrement vigilant quant à sa mise en oeuvre effective .

3. Un soutien toujours insuffisant pour l'enseignement privé

La dotation consacrée à l'enseignement supérieur privé connaît une progression de 1 million d'euros (+ 1,26 %) et s'établit à 79,9 millions d'euros (AE = CP). Votre rapporteur ne peut que souligner positivement cette évolution alors que les établissements avaient connu plusieurs années de baisse consécutives (- 13 % en 2013, - 7,6 % en 2014 et - 1 % en 2015 en exécution). Néanmoins, alors que les crédits du programme 150 ont augmenté de plus de 7 % entre 2012 et 2018 , ceux consacrés à l'enseignement privé auront perdu plus de 10 % du montant total de leur dotation durant la même période.

Évolution des crédits du programme 150
et de l'action 04 « Établissements d'enseignement privé »

(en millions d'euros)

NB : il s'agit des crédits inscrits en loi de finances initiale ou en projet de loi de finances pour 2018.

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Le ministère de l'enseignement supérieur indique que les subventions de l'État ne représentent en moyenne que 6,7 % du total de leurs ressources. Toutefois, comme l'ont confirmé les représentants de l'enseignement privé à votre rapporteur spécial, pour certains établissements qui sont souvent les plus fragiles financièrement, cette part peut dépasser 15 %.

La part de 0,6 % des crédits du programme 150 que représente l'action 04 est à mettre en rapport avec les 91 127 étudiants accueillis par les établissements d'enseignement privé à la rentrée 2017 , qui représentent environ 3,5 % des effectifs des étudiants de l'enseignement supérieur.

Sur la période 2008-2017, l'effet de la hausse de 73 % du nombre d'étudiants conjugué à la diminution des crédits de l'État a fait passer le montant moyen de la subvention de l'État par étudiant de 1 130 euros par étudiant en 2008 à 707 euros en 2017, soit une baisse de de 37 % .

Par ailleurs, cette situation entre en contradiction avec la logique contractuelle qui réserve les crédits prévus aux établissements ayant obtenu la qualification d'établissement d'enseignement supérieur privé d'intérêt général (EESPIG). Cette qualification prévue par l'article L. 732-1 du code de l'éducation créé par la loi du 22 juillet 2013 ^{17 ( * )} qui réserve l'aide de l'État aux établissements qui répondent aux missions de service public de l'enseignement supérieur et obéissent à la fois aux règles de « non lucrativité » et d'indépendance de gestion. Les relations entre l'État et ces établissements sont encadrées par des contrats pluriannuels. À défaut de se voir attribuer la qualité d'EESPIG, le soutien financier de l'État diminue progressivement de 25 % chaque année. Au 1 ^er août 2017, 56 établissements d'enseignement supérieur privé se sont vus accorder par arrêté la qualification d'EESPIG (dont 8 en 2017). Le ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation indique que cinq établissements se sont vus refuser cette qualification, ne répondant pas aux critères requis.

Une fois obtenue la qualification d'EESPIG, les établissements justifient pleinement leur concours aux missions de service public de l'enseignement supérieur. Votre rapporteur spécial déplore donc le manque de soutien financier du Gouvernement à ces établissements .

Les représentants des fédérations de l'enseignement privé ont alerté votre rapporteur spécial sur le contexte financier difficile que connaissent par ailleurs les établissements, qui connaissent une diminution des aides de certaines collectivités territoriales qui rencontrent elles-mêmes des difficultés budgétaires compte tenu de la baisse de leurs dotations, mais aussi une réduction de la source de financement que représente la taxe d'apprentissage dont la réforme entraîne une baisse estimée à plus de 30 % des recettes antérieures par les fédérations représentant ces établissements.

Votre rapporteur spécial a déjà évoqué la baisse des moyens d'intervention des chambres de commerce et d'industrie qui financent des établissements consulaires. Il s'agit d'un grave sujet d'inquiétude pour ces établissements.

En conséquence, les budgets s'avèrent parfois très difficiles à boucler pour des établissements qui assurent une formation de qualité et un taux d'insertion professionnelle élevé à leurs étudiants (jusqu'à 80 % dès l'obtention du diplôme), avec un montant de subvention de l'État très limité. Selon les chiffres des fédérations représentant ces établissements, en 2014 la formation de 70 000 étudiants a ainsi globalement couté 822 millions d'euros, dont seulement 65 millions d'euros issus du soutien de l'État.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le Gouvernement prévoirait de faire bénéficier les établissements d'enseignement supérieur privé d'un million d'euros supplémentaire sur les 100 millions d'euros prévus en compensation de la hausse du nombre d'étudiants sur l'ensemble du programme 150. C'est bien insuffisant pour pallier le manque de crédits inscrits chaque année depuis 2012 et, en tout état de cause, ce million d'euros n'est, pour le moment, pas inscrit sur cette action.

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments et comme l'an dernier, votre rapporteur spécial souhaite que l'enseignement supérieur privé ne soit pas sacrifié et propose, en conséquence, un amendement tendant à augmenter la dotation allouée à ces établissements de 6 millions d'euros en autorisation d'engagements et en crédits de paiement. Avec le million d'euro supplémentaire prévu par le Gouvernement, cela permettrait de maintenir un montant moyen par étudiant à plus de 870 euros, en progression de 9 % par rapport à la prévision initiale.

4. Une nouvelle expérimentation de dévolution du patrimoine immobilier

Les universités représentent plus de 20 millions de mètres carrés , soit près des deux tiers du patrimoine immobilier des opérateurs.

À la suite de la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) ^{18 ( * )} , trois universités ont bénéficié à titre expérimental de la dévolution de leur patrimoine en 2011 et 2012 ^{19 ( * )} .

Elles se sont engagées par une convention de dévolution à entretenir et renouveler leur patrimoine en programmant sur vingt-cinq à trente ans les opérations de gros entretien et renouvellement nécessaires. En contrepartie, un accompagnement budgétaire durable a été mis en place , conjuguant une dotation initiale de 26,9 millions d'euros et une dotation annuelle récurrente de 21,9 millions d'euros sur vingt-cinq ans.

Votre rapporteur spécial soutient le transfert de la propriété du patrimoine immobilier aux universités , considérant qu'il participe de l'acquisition de l'autonomie des universités.

Toutefois, en 2015, votre rapporteur spécial avait souligné l'impossible généralisation de ce mode de transfert de propriété ^{20 ( * )} . Selon une étude de 2011, la généralisation à l'ensemble des universités, dans les mêmes conditions que pour l'expérimentation dans les trois universités précitées, coûterait pour l'État 850 millions d'euros par an , soit 6 % des crédits de paiement proposés en 2018 pour le programme 150 « Formations supérieure et recherche universitaire » et 70 % des crédits de l'action 15 « Immobilier » (voir graphique ci-après).

Comparaison du coût estimé de la généralisation de la dévolution immobilière sur le modèle de la première expérimentation et des crédits de paiement proposés pour l'action 15 « Immobilier » du programme 150

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat.

C'est dans ce cadre qu'en mars 2016, l'ancien secrétaire d'État de l'enseignement supérieur a commandé aux inspections générales des finances et de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche un rapport sur la dévolution du patrimoine immobilier aux universités.

Dans le rapport rendu en septembre 2016 ^{21 ( * )} , la mission dresse un bilan globalement positif de l'expérimentation de la dévolution conduite en 2011-2012 en matière d'entretien et de gestion du parc, et plaide pour une relance du processus de dévolution , tout en soulignant qu'elle doit s'accompagner d'une sécurisation des financements immobiliers de l'État à moyen terme et d'une plus grande ouverture aux universités des conditions de valorisation de leur patrimoine immobilier.

À l'appui de ces recommandations, le précédent secrétaire d'État de l'enseignement supérieur avait annoncé vouloir engager une nouvelle expérimentation de dévolution .

Toutefois, il convient de souligner les limites évoquées par le rapport des inspections. Il est en particulier indiqué que la première dévolution n'a pas permis de réduire les dépenses de fluides ni d'améliorer le taux d'utilisation des locaux et le produit de cessions et de valorisation des biens, alors que la dévolution vise notamment à contribuer à une meilleure gestion et à une rationalisation des surfaces.

La nouvelle phase de dévolution ne prévoit pas de dotation financière exceptionnelle. La direction de l'immobilier de l'État accompagnera les universités dans ce processus.

Votre rapporteur spécial soulignait déjà dans son rapport spécial annexé au projet de loi de finances pour 2017 que « si l'objectif de relance la dévolution du patrimoine ne peut qu'être partagé et soutenu, il est permis de douter de l'aboutissement du processus pour un nombre important d'universités, compte tenu de l'absence concrète de financement supplémentaire par l'État » ^{22 ( * )} .

De fait, le 15 décembre 2016, quatre universités candidates - Bordeaux, Aix-Marseille, Tours et Caen - ont été retenues.

Le plan d'action devant conduire à la signature des actes de transfert de patrimoine en 2018 a été engagé dès le début de l'année 2017. Les protocoles d'impulsion entre le précédent ministre du domaine, le précédent ministre de l'enseignement supérieur et les présidents des universités ont été signés le 24 mars 2017.

Selon les informations transmises, l'objectif est de parvenir, pour les universités techniquement et financièrement prêtes, à une dévolution totale du patrimoine avant la fin de l'année 2018.

Tout en soutenant le lancement d'une nouvelle expérimentation, votre rapporteur spécial souligne que les conditions proposées ne s'adressent pas à toutes les universités , compte tenu des différences de patrimoine valorisable.

Surtout, l'absence de dotation initiale constitue un risque dès lors que les universités ayant participé à la première expérimentation avaient été sélectionnées pour leur bonne santé financière et ont bénéficié d'un accompagnement budgétaire initial et récurrent. À ce titre, le graphique ci-après montre que leur niveau de fonds de roulement est supérieur à la moyenne constatée pour l'ensemble des universités, contrairement à celles retenues pour la nouvelle expérimentation.

Comparaison du fonds de roulement des universités ayant participé à la
première expérimentation de la dévolution immobilière
et des universités retenues pour la seconde expérimentation

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données du projet annuel de performances.

Une vigilance est donc requise , d'autant plus que la nouvelle étape interviendrait dans un contexte de baisse générale des dotations aux collectivités territoriales, alors que l'investissement immobilier dans l'enseignement supérieur est lié aux capacités des collectivités territoriales à y participer .

5. La nécessité de mieux valoriser les résultats de la recherche universitaire, en particulier par les SATT

Les crédits de l'action 17-Recherche s'élèvent à 3,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement pour 2018 (+ 0,72 % par rapport à 2017).

Cette action recouvre en particulier les subventions pour charges de service public allouées aux opérateurs afin de contribuer au développement de la recherche universitaire.

Au-delà du nécessaire soutien à la recherche universitaire, il importe de favoriser le transfert des résultats de la recherche . Dans ce cadre, les PIA 1 et 2 ont créé des outils de valorisation de la recherche publique, que le PIA 3 prolonge.

Tel est le cas des sociétés d'accélération du transfert de technologies ( SATT ), créées en 2010 dans le cadre du programme d'investissements d'avenir (PIA), afin de répondre à certaines des lacunes du système de valorisation français : le manque de financement de la maturation et de la « preuve de concept », d'une part, des services de valorisation insuffisamment développés voire inexistants au sein des différents établissements de recherche, en particulier au sein des universités, d'autre part.

C'est pourquoi votre rapporteur spécial a entendu conduire un rapport de contrôle sur ces sociétés, dont l'encadré ci-après reproduit les principales recommandations ^{23 ( * )} .

Les principales recommandations du rapport d'information sur
les sociétés d'accélération du transfert de technologie (SATT)

Des évolutions possibles et souhaitables pour rendre les structures plus efficaces

Recommandation n° 1 : Garantir une plus grande proximité avec les chercheurs, afin d'améliorer la détection, de sensibiliser les chercheurs à la valorisation des résultats de leur travaux et de renforcer le suivi des projets. En particulier, développer les dispositifs de relais au sein des établissements de recherche, dans les unités de recherche, en désignant par exemple un référent pour les SATT parmi les chercheurs.

Recommandation n° 2 : Développer la détection et ensuite le transfert de technologies dans certains domaines de recherche apparaissant davantage sous-exploités, par exemple les sciences humaines et sociales.

Recommandation n° 3 : Pour augmenter les chances de réussite et renforcer les liens entre les SATT, les chercheurs et le secteur économique :

- garantir la présence des chercheurs à chaque étape du transfert, en particulier lors de la sélection du projet par le comité d'investissement ou encore pour rencontrer les entreprises intéressées par la technologie transférée ;

- dans la mesure du possible, prévoir qu'un chargé de transfert de technologies assure le suivi du projet du début à la fin du processus.

Recommandation n° 4 : Sans omettre le fait que les SATT doivent se doter d'un modèle financier pérenne et de ressources complémentaires, conserver le principe d'une activité principale de maturation et de transfert des projets soutenus, en veillant à ce que les SATT ne multiplient pas trop les activités annexes, au risque de « se disperser » et de « diluer » l'objectif premier qui leur était fixé.

À ce titre, envisager avec prudence le développement des compétences nouvelles, en particulier l'intégration éventuelle de l'activité des incubateurs de la recherche publique.

Recommandation n° 5 : Renforcer le pilotage national, notamment par une fiabilisation et une stabilisation des données disponibles sur l'activité et les résultats de l'ensemble des SATT.

Recommandation n° 6 : Prévoir la représentation des SATT au sein du comité national de gestion, en s'appuyant par exemple sur le réseau des SATT pour désigner la personne idoine.

Recommandation n° 7 : Progresser dans le développement du réseau des SATT, en particulier pour :

- permettre un plus grand partage entre elles des « bonnes pratiques », tant en termes d'organisation que de fonctionnement et de méthodes de travail, sans remettre en cause la liberté de chacune ni empiéter sur le secret des affaires ;

- favoriser la mutualisation des compétences et des moyens développés par les SATT, notamment pour s'appuyer sur l'expertise technique ou juridique développée par l'un ou l'autre des employés d'une SATT (par exemple dans le domaine de la propriété intellectuelle).

Recommandation n° 8 : Poursuivre les efforts de coordination avec les organismes de recherche et leurs filiales de transfert et trouver des moyens de travailler avec efficacité et souplesse, y compris dans les procédures mises en place.

Recommandation n° 9 : Favoriser les interactions entre les SATT et l'ensemble des acteurs de la valorisation, notamment les structures également financées par le PIA.

Recommandation n° 10 : Encourager la co-maturation afin d'associer au plus tôt les entreprises intéressées par les résultats d'une recherche et de garantir une « preuve de concept » optimale.

Recommandation n° 11 : Afin d'améliorer la stratégie développée par les SATT pour le transfert de technologies ainsi que le fonctionnement de ces sociétés privées, nommer rapidement un ou des membres experts du secteur économique au sein des conseils d'administration des SATT.

Recommandation n° 12 : Pour faciliter le transfert de technologies, inciter les SATT à identifier les demandes du marché (« market pull ») auprès des entreprises présentes sur leur territoire en complément de la recherche de commercialisation des projets issus de laboratoires.

Recommandation n° 13 : À défaut de transfert à la SATT de la gestion des contrats de recherche, celle-ci doit a minima être informée des accords existants entre les entreprises implantées sur son territoire et ses actionnaires. Plus globalement, afin d'optimiser la connaissance par les acteurs du tissu économique local et des besoins identifiés au sein des entreprises, les relations entre les SATT et les unités de valorisation restées dans les universités devraient être plus fluides.

Envisager l'avenir pour lever les incertitudes pesant sur les SATT

Recommandation n° 14 : S'agissant de l'avenir des SATT à plus long terme, mener une réflexion, au niveau du comité de pilotage et du Commissariat général à l'investissement, sur l'avenir des SATT d'ici à la fin du financement par le PIA et envisager les solutions possibles dans le cas où elles ne pourraient poursuivre leur activité sans enveloppe supplémentaire.

Recommandation n° 15 : S'interroger sur la possibilité offerte aux SATT de bénéficier du crédit d'impôt recherche (CIR) en leur qualité de sociétés privées, même si leurs financements sont très largement publics.

Recommandation n° 16 : En remplacement des SATT qui ne fonctionneraient pas et ne parviendraient pas à développer efficacement leur activité, notamment en raison de la couverture d'un territoire trop important, créer des structures plus légères reposant directement sur les établissements universitaires - par exemple, au niveau d'une COMUE, d'un regroupement d'établissements - et faire appel à d'autres SATT en tant que de besoin, par exemple pour des questions de propriété intellectuelle spécifiques à un domaine.

Au-delà des SATT, lever certains obstacles pour favoriser la valorisation

Recommandation n° 17 : Déployer des actions de sensibilisation auprès des laboratoires et des entreprises, notamment en organisant des rencontres au sein des laboratoires et en présentant des « success stories », afin d'encourager la valorisation des résultats de la recherche publique et de lutter contre la méconnaissance voire les réticences de certains chercheurs.

Recommandation n° 18 : Simplifier et rationaliser le paysage de la valorisation et de l'innovation.

Recommandation n° 19 : Faciliter le partage de copropriété entre les établissements et les organismes de recherche dans le cadre des projets issus des unités mixtes de recherche.

Recommandation n° 20 : Afin que les efforts fournis en termes de valorisation portent leurs fruits et se concrétisent par le développement d'une réelle activité économique :

- maintenir le principe selon lequel la création de start-up ne doit pas constituer une solution systématiquement privilégiée et déterminer pour chaque projet le moyen le plus adapté pour le valoriser ;

- s'appuyer sur le tissu économique existant, en particulier les PME en quête d'innovation pour leur développement ;

- sécuriser le financement des jeunes entreprises nouvellement créées, en particulier dans leurs premières phases de développement.

II. LE PROGRAMME 231 « VIE ÉTUDIANTE »

A. DES CRÉDITS EN PROGRESSION AVEC UN AJUSTEMENT SUR L'ACTION « AIDES DIRECTES »

Le programme 231 « Vie étudiante » est doté dans le projet de loi de finances pour 2018 de 2,7 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) , en progression respectivement de 0,14 % et 0,42 % par rapport à 2017.

Par ailleurs, le programme bénéficie de 5 millions d'euros en AE et de 7,85 millions d'euros en CP au titre de fonds de concours et attributions de produits.

Évolution des crédits du programme 231 entre 2017 et 2018
(avant examen par l'Assemblée nationale du projet de loi de finances pour 2018)

(en euros et en %)

Intitulé	Autorisations d'engagement		Évolution des AE 2018/2017	Crédits de paiement		Évolution des CP 2018/2017
	LFI 2017	PLF 2018		LFI 2017	PLF 2018
Action 01 - Aides directes	2 259 658 321	2 266 881 981	0,32%	2 259 658 321	2 266 881 981	0,32 %
Action 02 - Aides indirectes	273 663 747	270 522 470	-1,15%	270 433 872	274 881 670	1,64 %
Action 03 - Santé des étudiants et activités associatives, culturelles et sportives	60 817 862	60 636 862	-0,30%	60 817 862	60 636 862	- 0,30 %
Action 04 - Pilotage et animation du programme	97 233 066	97 125 554	-0,11%	97 233 066	97 125 554	- 0,11 %
Total	2 691 372 996	2 695 166 867	0,14%	2 688 143 121	2 699 526 067	0,42 %

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du projet annuel de performances pour 2018

L'action 01 comporte l'ensemble des crédits relatifs aux aides directes aux étudiants. Après avoir progressé de plus de 8 % en 2017 , le budget consacré à cette action est en hausse de 7,2 millions d'euros (+ 0,32 %) pour 2018 . Elle représente près de 84 % des crédits du programme 231.

Ventilation des crédits du programme 231 par action

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances pour 2018

Les règles d'attribution des bourses sur critères sociaux sont inchangées pour la prévision de l'année 2018. Les échelons « 0 » et « 0 bis » sont fusionnés depuis la rentrée universitaire 2016-2017. Le nombre de bénéficiaires continue à progresser (+ 2,07 % à la rentrée 2017, + 2,48 % à la rentrée 2018). La dépense prévisionnelle pour 2018 est basée sur un effectif d'étudiants boursiers de 707 643 au second semestre 2017, et de 725 193 au premier semestre 2018. Les taux annuels des bourses sur critères sociaux, revalorisés de 0,1 % pour la rentrée 2016, demeurent inchangés à la rentrée 2017. Compte tenu de l'augmentation du nombre d'étudiants concernés , les crédits consacrés aux bourses sur critères sociaux progressent de 18,1 millions d'euros .

Le dispositif d'aide au mérite consiste en un versement, durant trois ans, d'une aide annuelle de 900 euros aux étudiants ayant obtenu une mention « très bien » au baccalauréat et bénéficiant d'une bourse sur critères sociaux. La dotation est maintenue à 44 millions d'euros en 2018, permettant d'attribuer environ 42 000 aides.

Les aides à la mobilité internationale et les aides spécifiques correspondent à des compléments aux bourses sur critères sociaux versées aux étudiants dans le cadre d'un programme d'échange à l'étranger, et à des aides d'urgence ponctuelles ou accordées à des étudiants en difficulté financière ne remplissant pas les conditions nécessaires pour être boursiers. 25,7 millions d'euros et 48,78 millions d'euros sont respectivement prévus pour financer ces aides.

L'aide à la recherche du premier emploi (ARPE) a été créée par la loi du 8 août 2016 ^{24 ( * )} à compter de la rentrée universitaire 2016. Ses conditions et modalités d'attribution ont été définies par décret ^{25 ( * )} . Non cumulable avec le RSA ou la « garantie jeunes », elle est réservée aux jeunes de moins de 28 ans. Elle a pour objet l'accompagnement financier de la période d'insertion professionnelle entre la sortie des études et l'accès au premier emploi. Il s'agit d'une aide financière, demandée dans un délai de quatre mois après l'obtention du diplôme, et versée mensuellement pendant quatre mois maximum.

Elle est réservée :

- aux jeunes diplômés issus de l'enseignement supérieur à visée professionnelle par la voie de la formation initiale qui bénéficiaient d'une bourse, ou d'une allocation annuelle de l'enseignement supérieur au cours de leur dernière année de préparation du diplôme ; le montant est équivalent à la bourse sur critères sociaux ou à l'allocation annuelle perçue au cours de la dernière année d'étude (de 100 à 550 euros par mois) ;

- aux jeunes diplômés issus de l'enseignement supérieur à visée professionnelle par la voie de l'apprentissage, sous conditions de ressources équivalentes à celles des boursiers. Dans ce cas, l'aide s'élève à 300 euros par mois ;

- aux diplômés de l'enseignement scolaire à finalité professionnelle (CAP, baccalauréat professionnel, baccalauréat technologique, brevet des métiers d'art, brevet professionnel, brevet de technicien), qu'ils soient boursiers ou apprentis disposant de peu de ressources ; l'aide s'élève à 200 euros par mois.

La demande d'aide s'effectue, pour les diplômés de l'enseignement scolaire à finalité professionnelle, par l'envoi en ligne d'un formulaire à la délégation régionale de l'Agence de services et de paiement, et pour les diplômés de l'enseignement supérieur, au directeur général du Crous dont relève l'établissement ou le centre de formation d'apprentis. Elle doit être accompagnée de pièces justificatives (relevés de note, attestation de bourses sur critères sociaux, attestation d'obtention du diplôme, copie de l'avis d'imposition) ainsi que d'une attestation sur l'honneur du demandeur, assurant qu'il n'est plus en formation et qu'il est à la recherche d'un premier emploi.

Les modalités de contrôle par l'autorité académique et les Crous compétents pour accorder l'aide sont prévues par le décret. L'exactitude des informations fournies peut être vérifiée auprès des établissements d'enseignement, de l'administration fiscale et des organismes octroyant des aides à l'insertion ou à la formation professionnelle.

Dans le projet de loi de finances pour 2017, le Gouvernement avait prévu un montant de crédits s'élevant à 92 millions d'euros pour une nombre de bénéficiaires estimés de 77 000. À l'issue de l'examen de la loi de finances pour 2017, 58 millions d'euros ont été inscrits au titre de ce dispositif.

D'après les réponses au questionnaire budgétaire, « au titre de la campagne 2016, environ 28 600 diplômés de l'enseignement supérieur ont bénéficié de cette aide » . Le montant inscrit dans le projet de loi de finances pour 2018 au titre de l'ARPE s'élève à 43 millions d'euros , en baisse de 15 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2017.

Cet écart correspond à la surbudgétisation manifeste relevée par votre rapporteur spécial lors de l'examen des crédits proposés par le projet de loi de finances pour 2017.

Deux nouvelles aides ont été créées au sein de l'action 01 du programme 231 :

- l'aide à la mobilité master , d'un montant de 1 000 euros, est attribuée à l'étudiant bénéficiaire d'une bourse sur critères sociaux ou d'une allocation annuelle dans le cadre du dispositif des aides spécifiques. Elle est accordée à compter de la rentrée 2017 ^{26 ( * )} aux étudiants titulaires du diplôme national de licence et primo-entrants en première année de formation conduisant au diplôme national de master qui changent de région académique entre la troisième année de licence et la première année de master. Le montant inscrit dans le projet de loi de finances 2018 pour ce dispositif s'élève à 2,05 millions d'euros . Le réseau des oeuvres universitaires s'est vu confier l'instruction des demandes et le paiement de cette aide.

- l'aide destinée aux apprenants de la Grande École du numérique (GEN) ne disposant pas par ailleurs d'aides au titre de la formation et de l'insertion professionnelles, selon les mêmes modalités d'attribution que pour les bourses sur critères sociaux. La GEN, constituée sous la forme d'un groupement d'intérêt public (GIP), labellise sur le territoire national des formations courtes et qualifiantes en vue de favoriser l'insertion des jeunes en décrochage scolaire dans une filière d'avenir. 2 millions d'euros ont été inscrits pour financer ce dispositif.

Le fonds de garantie géré par BpiFrance bénéficie d'un financement de 2 millions d'euros pour assurer la mise en oeuvre d'un système de prêts bancaires garantis par l'État aux étudiants ^{27 ( * )} . Selon le projet annuel de performances, 54 119 prêts ont été accordés à la fin décembre 2016, pour un montant moyen de 8 500 euros correspondant à un montant total de prêts de 457 millions d'euros.

Répartition des dépenses d'intervention relatives
aux aides sociales directes versées aux étudiants

(en millions d'euros)

Intitulé	Montants prévus (AE=CP)		Évolution PLF 2018 / LFI 2017 (%)
	LFI 2017	PLF 2018
Bourses sur critères sociaux	2 051,90	2 070,00	+ 0,88 %
Aides au mérite	44,11	44,18	+ 0,16 %
Aides à la mobilité	25,70	25,70	-
Aides spécifiques (ex Fonds national d'aide d'urgence)	48,78	48,78	-
Aide à la recherche du premier emploi (ARPE)	58,00	43,00	- 25,86 %
Aide à la mobilité en Master		2,05	NS
Grande école du numérique		2,00	NS
Total	2 228,49	2 235,71	+ 3,32 %

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances pour 2018

Ventilation des effectifs d'étudiants boursiers par échelon en 2013 et en 2017

Intitulé	Étudiants boursiers (constaté en juin 2013)		Étudiants boursiers (constaté en avril 2017)
	En nombre	En % du total	En nombre	En % du total
Échelon 0 bis	142 932 ^28 ( * )	22 %	214 739	30 %
Échelon 1	107 269	17 %	105 182	15 %
Échelon 2	56 513	9 %	55 036	8 %
Échelon 3	63 844	10 %	54 950	8 %
Échelon 4	55 405	9 %	51 822	7 %
Échelon 5	96 847	15 %	94 743	13 %
Échelon 6	89 603	14 %	84 751	12 %
Échelon 7	31 900	5 %	46 420	7 %
Total	644 313	100%	707 643	100%

Source : commission des finances du Sénat d'après les projets annuels de performance pour 2014 et pour 2018

B. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Des aides directes : une stabilité en trompe-l'oeil...

Les crédits de l'action 01 consacrée aux aides directes paraissent globalement stables (+ 0,3 %) dans le présent projet de loi de finances. Néanmoins, il s'agit d'une stabilité en trompe-l'oeil, masquant les facteurs de hausse continue de l'enveloppe dévolue aux bourses.

En effet, cette stabilité intègre la diminution de 15 millions d'euros des crédits consacrés à l'ARPE , décrite précédemment, et dont votre rapporteur spécial avait critiqué la création et la surbudgétisation manifeste l'année dernière ^{29 ( * )} .

Il est donc plus que probable qu'en exécution, le présent programme consomme bien davantage de crédits sur les aides directes aux étudiants en 2018 qu'en 2017.

2. ...dont les procédures de contrôle laissent toujours à désirer

Dès lors, les observations que votre rapporteur spécial a formulées dans un récent rapport d'information ^{30 ( * )} au sujet du désolant manque de contrôle entourant l'octroi des bourses restent, hélas, pleinement d'actualité .

Ce rapport montrait à quel point les modalités très variables en vertu desquelles le contrôle était réalisé ne garantissaient ni une égalité de traitement entre les étudiants, ni l'attestation du « service fait ». La procédure est par ailleurs trop longue et segmentée, ce qui crée une dilution des responsabilités et des délais de retour des informations bien trop importants. Ses principales recommandations sont rappelées dans l'encadré suivant.

Les principales recommandations du rapporteur spécial
issues du rapport d'information

Pour garantir une plus grande équité entre les étudiants et attester du « service fait » :

1. Définir plus précisément les modalités du contrôle d'assiduité attendues des établissements d'enseignement supérieur au niveau national.

2. Développer un véritable contrôle d'assiduité des étudiants, y compris dans les universités, en :

- concentrant le contrôle d'assiduité aux cours sur les travaux dirigés et les travaux pratiques (par opposition aux cours magistraux) et en faire un critère obligatoire pour poursuivre le versement de la bourse sur critères sociaux. Le recours aux nouvelles technologies (cartes multiservices avec système de badge, système d'information permettant aux enseignants d'informer directement le service administratif des étudiants absents) pourrait être envisagé ;

- exigeant que la condition de présence aux examens implique l'émargement par l'étudiant à toutes les épreuves de fin de semestre.

3. En l'absence de contrôle régulier d'assiduité aux cours, coupler l'obligation de présence à tous les examens à celle de résultat, en obtenant, par exemple, une moyenne minimale ou un certain nombre de crédits ECTS à chaque semestre.

Il pourrait également être envisagé que, dans certains cas, l'assiduité de l'étudiant comme condition de maintien des droits à bourse soit remplacée par une simple obligation de résultat minimal.

Pour raccourcir les délais de la procédure actuelle et suspendre au plus vite les bourses d'étudiants non assidus (la récupération des sommes indûment versées s'avérant très difficile) :

4. Rendre effectif le contrôle de l'inscription pédagogique des étudiants boursiers au-delà d'une date préalablement définie et qui pourrait se situer vers la fin du mois de novembre pour le premier semestre.

Le cas échéant, lorsque le calendrier universitaire le permet, subordonner le premier versement de la bourse à l'inscription pédagogique de l'étudiant.

5. Développer l'interfaçage et la synchronisation entre les logiciels APOGEE et AGLAE afin notamment que l'inscription pédagogique de l'étudiant boursier dans son université soit automatiquement remontée vers les Crous.

Plus globalement, améliorer les systèmes d'information afin d'automatiser davantage les contrôles et limiter les interventions humaines répétées (listes à remplir et à pointer notamment).

6. Permettre une gestion plus fluide et continue, en prévoyant notamment la possibilité pour les universités de suspendre elles-mêmes le versement des bourses (comme c'est déjà le cas pour les lycées et certaines écoles).

7. Étudier la possibilité de transférer des rectorats vers les Crous la gestion des bourses sur critères sociaux et autres aides sociales directes relevant du programme 231 « Vie étudiante ».

Pour inciter les différents acteurs au développement d'un contrôle d'assiduité effectif :

8. Faire du contrôle d'assiduité des étudiants boursiers un réel critère d'évaluation de la performance des différents acteurs.

9. Créer un indicateur de performance au sein du programme 231 « Vie étudiante », par exemple en mesurant le temps nécessaire pour le retour des informations par les établissements d'enseignement supérieur ou en calculant le taux de retours obtenus par les Crous à une certaine date.

Pour mettre un terme aux abus prolongés :

10. Interdire l'attribution d'une nouvelle bourse à l'étudiant non assidu qui ferait l'objet d'un ordre de reversement et n'aurait pas remboursé les sommes indûment versées.

11. Ne pas permettre à un étudiant déclaré non assidu de bénéficier d'un nouveau droit à bourse pour suivre la même formation.

Pour éviter les étudiants inscrits par défaut et « décrocheurs » dans certaines formations :

12. Faire de l'orientation des étudiants un axe réellement prioritaire de l'action du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.

En réponse, le ministère chargé de l'enseignement supérieur avait simplement indiqué ministère partager « pleinement le souci affiché d'un contrôle des conditions de maintien des droits des étudiants boursiers », sans pour autant s'engager sur la voie de la mise en oeuvre des préconisations du rapport ou, simplement, de la moindre mesure concrète. Cette inaction coupable n'est ni un facteur de maîtrise budgétaire ni un facteur d'équité.

3. Le logement étudiant, une priorité

Enfin, en complément des crédits du présent programme et à la suite du « Plan 40 000 » qui visait à créer 40 000 nouveaux logements étudiants pendant le quinquennat précédent ^{31 ( * )} , le Gouvernement a annoncé un plan de construction de 60 000 nouveaux logements ^{32 ( * )} pour les étudiants.

Le financement de ce nouveau plan est prévu dans le Grand Plan d'Investissement de 57 milliards d'euros détaillé par le Premier ministre le 25 septembre dernier. D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, 20 000 places ont déjà été identifiées et devraient pouvoir être livrées entre le 1 ^er janvier 2018 et le 31 décembre 2020.

Votre rapporteur spécial soutient cette démarche, qui sera accompagnée de deux innovations pratiques qui devraient faciliter l'obtention d'un logement par les étudiants :

- d'une part, la création d'un « bail mobilité », contrat de location d'une durée d'un à dix mois qui ne nécessitera pas de dépôt de garantie et qui favorisera la colocation étudiante par une clause de non-solidarité entre locataires ;

- d'autre part, la généralisation du dispositif Visale , système de caution locative gratuite et dématérialisée, garantie par l'État et accessible à tout étudiant quelles que soient ses ressources et le type de logement qu'il occupe.

TROISIÈME PARTIE : LA RECHERCHE
(RAPPORTEUR SPÉCIAL : JEAN-FRANÇOIS RAPIN)

Le budget « Recherche » comprend sept programmes qui se différencient par les thématiques de recherche qu'ils financent et leur ministère de rattachement.

La somme des montants prévus au titre de ces programmes atteint 11,49 milliards d'euros en AE et 11,55 milliards d'euros en CP en 2018 , ce qui représente une hausse de 394,4 millions d'euros en AE (+ 3,6 %) et de 512,3 millions d'euros en CP (+ 4,6 %) par rapport aux crédits votés par le Parlement en loi de finances pour 2017.

Les crédits consacrés à la recherche représenteront ainsi près de 3 % des dépenses du budget général de l'État en 2018.

Répartition des crédits entre programmes « Recherche » en 2018

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Trois programmes de la MIRES concentrent l'essentiel des crédits consacrés au financement de la recherche publique .

Le programme 172 « Recherches scientifiques et technologique pluridisciplinaires » rassemble la majorité des organismes de recherche et 58 % des crédits des programmes « Recherche » , avec un financement prévu pour 2018 de 6,7 milliards d'euros en AE et de 6,8 milliards d'euros en CP .

Le programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durable » et le programme 193 « Recherche spatiale » bénéficient respectivement d'environ 1,7 milliard d'euros et 1,6 milliard d'euros .

Les quatre programmes restants bénéficient d'un financement inférieur à un milliard d'euros en 2018, avec 779 millions d'euros pour le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » , 180 millions d'euros pour le programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) » , 112 millions d'euros pour le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique » et 345 millions d'euros pour le programme 142 « Enseignement supérieur et recherches agricoles » .

Évolution des crédits des programmes « Recherche » entre 2017 et 2018

(en euros)

		Exécution 2016	LFI 2017	PLF 2018	Évolution 2018/2017 (en %)	Évolution 2018/2017 (en valeur)
172 - Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires	AE	6 274 129 963	6 513 909 973	6 723 904 235	+ 3,2%	209 994 262
	CP	6 175 960 612	6 423 915 122	6 769 823 853	+ 5,4%	345 908 731
193 - Recherche spatiale	AE	1 363 016 903	1 466 584 352	1 621 974 119	+ 10,6%	155 389 767
	CP	1 363 016 903	1 466 584 352	1 621 974 119	+ 10,6%	155 389 767
190 - Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables	AE	1 689 438 345	1 706 980 867	1 763 920 387	+ 3,3%	56 939 520
	CP	1 665 318 406	1 712 980 867	1 736 622 455	+ 1,4%	23 641 588
192 - Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle	AE	848 793 210	769 294 301	739 621 697	- 3,9%	-29 672 604
	CP	909 407 47	794 609 301	779 742 241	- 1,9%	-14 867 060
191 - Recherche duale (civile et militaire)	AE	172 274 745	180 074 745	180 074 745	-	-
	CP	166 665 873	180 074 745	180 074 745	-	-
186 - Recherche culturelle et culture scientifique	AE	117 703 161	115 412 438	112 151 586	- 2,8%	-3 260 852
	CP	117 970 114	116 570 698	112 070 698	- 3,9%	-4 500 000
142 - Enseignement supérieur et recherche agricole	AE	324 742 694	340 507 400	345 538 768	+ 1,5%	5 031 368
	CP	323 962 741	339 670 121	346 401 489	+ 2%	6 731 368
TOTAL	AE	10 790 099 021	11 092 764 076	11 487 185 537	+ 3,6%	394 421 461
	CP	10 722 302 396	11 034 405 206	11 546 709 600	+ 4,6%	512 304 394

Source : projet annuel de performances pour 2018

I. APRÈS CELLE SURVENUE EN 2017, LES DOTATIONS DES PROGRAMMES QUI DÉPENDENT DU MINISTÈRE DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE LA RECHERCHE CONNAÎTRONT UNE NOUVELLE FORTE HAUSSE EN 2018

Le montant total des crédits alloués aux programmes 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » et 193 « Recherche spatiale » s'établira en 2018 à 8 345,9 millions d'euros en AE et 8 391,8 millions d'euros en CP , soit une forte hausse de 365,4 millions d'euros en AE (+ 4,4 %) et de 501,3 millions d'euros en CP par rapport à 2017 (+ 6 %).

1. Le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », principal programme consacré à la recherche en France, verra ses crédits de paiement augmenter de près de 6 % en 2018, soit 346 millions d'euros supplémentaires

Avec 6,8 milliards d'euros prévus pour 2018 en CP, le programme 172, placé sous la responsabilité du directeur général de la recherche et de l'innovation, est de très loin le plus important de la mission MIRES consacré à la recherche en termes de crédits et d'opérateurs rattachés (17 opérateurs ou catégories d'opérateurs sur 29 au total pour les programmes « Recherche »).

Le programme 172 regroupe onze actions très diverses mais qui dépendent toutes du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche . C'est également lui qui finance les infrastructures de recherche ainsi que les contributions de la France aux organisations internationales en matière de recherche . Enfin, le crédit d'impôt recherche , qui constitue la plus importante dépense fiscale de la mission, est rattaché à ce programme 172.

Évolution des crédits du programme 172 entre 2017 et 2018

(en euros)

Exécution 2016

LFI 2017