Projet de loi de finances pour 2018 : Solidarité, insertion et égalité des chances

N° 108

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 novembre 2017

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2018 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

( seconde partie de la loi de finances )

ANNEXE N° 29

SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES

Rapporteurs spéciaux : MM. Arnaud BAZIN et Éric BOCQUET

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel .

^{Voir les numéros :}

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) : 235 , 264 rect. , 266 rect. , 273 à 278 , 345 et T.A. 33

Sénat : 107 et 109 à 114 (2017-2018)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. À périmètre courant , les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » - qui s'élèvent à 19,4 milliards d'euros de crédits de paiement - progressent de 8,7 % entre 2017 et 2018 , soit une augmentation de plus de 1,5 milliard d'euros en crédits de paiement. Cette augmentation est principalement due au dynamisme des dépenses d'intervention - qui représentent 92 % des crédits de la mission . Cette hausse s'explique également par les revalorisations « exceptionnelles » de la prime d'activité (+ 240 millions d'euros correspondant à l'augmentation de 20 euros par mois du montant forfaitaire de la prime à partir d'octobre 2018) et de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) (+ 40 millions d'euros correspondant à une hausse 50 euros par mois de l'allocation à partir du 1 ^er novembre 2018). La hausse des crédits de la mission est également liée à des mesures positives de transferts et de périmètre.

2. Cette hausse des crédits est néanmoins une augmentation en trompe-l'oeil masquant des mesures d'économie visant directement les populations les plus fragiles , dont la grande majorité se situe déjà en dessous du seuil de pauvreté. Ne pouvant revenir sur les revalorisations promises de la prime d'activité et de l'AAH, le Gouvernement a ainsi trouvé dans des réformes paramétriques des moyens discrets d'économies budgétaires . Ces mesures d'économie sont d'autant plus regrettables qu'elles n'ont fait l'objet d'aucune concertation avec les acteurs concernés.

3. Ces mesures d'économies concernent les trois plus importantes dépenses sociales de la mission (prime d'activité, AAH, protection juridique des majeurs) qui représentent 80 % des crédits. Les effets des revalorisations de la prime d'activité et de l'AAH seront ainsi neutralisés pour certains bénéficiaires, par des réformes paramétriques, qui conduiront même à l'exclusion de certains bénéficiaires :

- est ainsi envisagé concernant la prime d'activité, d'exclure , au 1 ^er janvier 2018, de son calcul l es rentes AT-MP et les pensions d'invalidité et de modifier les conditions de prise en compte de l'AAH comme revenu professionnel ;

- s'agissant de l'AAH, le Gouvernement propose le rapprochement des règles de prise en compte des revenus d'un couple à l'AAH sur celles d'un couple au RSA dès 2018 et à compter de 2019, la disparition du complément de ressources de l'AAH d'un montant de 179 euros par mois. Le Gouvernement fait ainsi le choix d'un alignement par le bas de l'AAH au nom de l'équité , ignorant les particularités d'une vie en situation de handicap. Vos rapporteurs spéciaux tiennent à souligner que l'AAH n'est pas un minimum social comme les autres ;

- une réforme du barème de participation des personnes protégées , augmentant la part financée par les personnes protégées, sera également mise en oeuvre au 1 ^er avril 2018. Cette réforme met encore à contribution une population déjà fragile , dont près de la moitié se situe en dessous du seuil de pauvreté. Préalablement à toute réforme du barème, vos rapporteurs spéciaux considèrent qu'il y a déjà un travail de définition du juste coût de la mesure de protection à mener.

4. Les crédits prévus pour 2018 ne semblent pas à la hauteur des enjeux de la mission . Il y a ainsi une volonté louable de « sincérisation » des crédits après des années de sous-budgétisation, identifiées par vos rapporteurs spéciaux et la Cour des comptes, mais cet effort de rebasage, notamment pour la prime d'activité et l'AAH, risque d'être insuffisant au vu de l'effet volume de ces prestations.

5. Par ailleurs, la mission ne prévoit aucune dotation permettant de compenser la perte des crédits issus de la réserve parlementaire , alors que 6,6 millions d'euros avaient été ouverts en 2017 à ce titre permettant de financer les associations de mise en oeuvre de politiques de solidarité ou de promotion de l'égalité entre les femmes et les hommes. Le secteur de l'aide alimentaire est celui qui sera le plus touché ; 1,7 million d'euros de crédits lui avaient été reversés en 2017.

6. En outre, alors que l'égalité entre les femmes et les hommes a été érigée au rang de grande cause nationale du quinquennat, la légère augmentation du programme masque cependant des situations contrastées , et notamment la baisse regrettable des crédits liés à la lutte contre la prostitution, portée par la loi du 13 avril 2016, qui n'est toujours pas mise en application. Par ailleurs, si le Gouvernement veut faire de ce programme une priorité politique - ce que vos rapporteurs spéciaux approuvent - il faut qu'elle se traduise dans l'exécution budgétaire, puisque ce programme fait l'objet d'une sous-consommation récurrente depuis plusieurs années.

7. Par ailleurs, bien que des enveloppes « exceptionnelles » aient été prévues , elles paraissent insuffisantes à couvrir les dépenses engagées . Il en est ainsi du fonds d'appui aux politiques d'insertion (FAPI) doté de 50 millions d'euros et surtout du financement exceptionnel de 66,8 millions d'euros alloué aux départements au titre des dépenses d'ASE pour les mineurs non accompagnés en raison de l'afflux de jeunes migrants. Les départements n'arrivent plus à faire face à l'accueil et les dépenses exceptionnelles induites par cette prise en charge. Vos rapporteurs spéciaux estiment que l'État doit prendre ses responsabilités et assumer ces dépenses qui relèvent pleinement de la politique nationale d'immigration.

8. Les crédits du programme 124 - qui porte l'ensemble des crédits de soutien des politiques des ministères sociaux et la contribution de l'État au fonctionnement des agences régionales de santé (ARS) - augmentent, à périmètre courant, de 0,67 % en raison notamment du transfert en base de 24,2 millions d'euros en provenance du programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail », l'autre programme soutien des ministères sociaux, rattaché à la mission « Travail et emploi ». Ce transfert, salué par vos rapporteurs spéciaux, parachève le mouvement de mutualisation des fonctions soutien des administrations centrales des ministères sociaux. Toutefois, cette hausse à périmètre courant ne saurait masquer la diminution des crédits du programme, à périmètre constant, de près de 2 %, les ministères sociaux étant touchés de façon significative par les mesures de restriction budgétaire liées au respect de la trajectoire financière fixée par le Gouvernement.

Au 10 octobre 2017, date limite, en application de l'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, 45 % des réponses (32 sur 71) portant sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux.