Section 3 - Dispositions relatives au transfert du contrôle de la recherche d'emploi et aux sanctions253 ( * )
Article 36 (art. L. 5312-1, L. 5412-1, L. 5421-3, L. 5426-2, L. 5426-5, L. 5426-7, L. 5426-6, L. 5426-9 du code du travail) - Compétence de Pôle emploi pour sanctionner les manquements des demandeurs d'emploi à leurs obligations
Objet : Cet article actualise la liste des manquements des demandeurs d'emploi pouvant entraîner une radiation de la liste des demandeurs d'emploi ; il transfère également du préfet à Pôle emploi la compétence pour supprimer le revenu du demandeur d'emploi en cas de manquement et le cas échéant lui infliger une pénalité administrative en cas de fausse déclaration.
I - Le dispositif proposé
A. L'aménagement des motifs de radiation de la liste des demandeurs d'emploi
En contrepartie de l'allocation ou de l'indemnité que le demandeur d'emploi perçoit pendant sa période d'inactivité, il s'engage à respecter les obligations légales , définies aux articles L. 5412-1 et L. 5412-2 .
Ces obligations, transcrites dans le projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE), peuvent être regroupées en trois catégories .
La première catégorie comprend les manquements considérés comme les moins graves .
Sont concernés, sauf motif légitime :
- l'impossibilité de justifier des actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi, de créer ou de reprendre une entreprise (dans ce cas, aucun motif légitime n'est cependant prévu par la loi) ;
- le refus de suivre une action de formation ou d' aide à la recherche d'emploi prévue dans le PPAE ;
- le refus d'une proposition de contrat en alternance (contrat d'apprentissage ou contrat de professionnalisation) ;
- le refus d'une action d'insertion ou d'un contrat aidé .
La deuxième catégorie regroupe les manquements considérés comme plus sérieux que ceux de la première catégorie .
Sont visés, sauf motif légitime :
- le refus à deux reprises d'une ORE ;
- le refus d'élaborer ou d'actualiser le PPAE ;
- le refus de répondre à une convocation de Pôle emploi , ou des organismes mandatés par ce dernier ;
- le refus de se soumettre à une visite médicale d'aptitude .
La dernière catégorie concerne uniquement les fausses déclarations 254 ( * ) .
Il incombe en revanche au pouvoir réglementaire de fixer les durées de la radiation prononcée par Pôle emploi et le montant des réductions de revenu de remplacement décidées par le préfet.
La durée de la radiation prononcée par Pôle emploi, fixée par voie réglementaire, varie selon la nature et le nombre de manquements constatés.
La radiation est le plus souvent prononcée par le directeur d'agence , sur délégation du directeur régional. Elle s'applique à tous les demandeurs d'emploi, indemnisés ou non . Si le demandeur d'emploi est indemnisé, son indemnité est suspendue pendant la durée de la radiation, puis est à nouveau versée à son issue, sans réduction des droits ouverts 255 ( * ) .
La durée de la radiation varie selon la nature et le nombre de manquements du demandeur d'emploi en application de l'article R. 5412-5 du code du travail, comme le montre le tableau suivant.
Durée de la radiation de la liste des demandeurs
d'emploi
selon la nature et la répétition du
manquement
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Nature du manquement |
Durée de la radiation en cas de premier manquement |
Durée de radiation en cas
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1 ère catégorie |
15 jours |
entre 1 et 6 mois |
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2 ème catégorie |
2 mois |
entre 2 et 6 mois |
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3 ème catégorie |
entre 6 et 12 mois |
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Source : Commission des affaires sociales du Sénat
Le présent article assouplit voire supprime plusieurs sanctions en cas de manquement.
En effet, le simple refus de répondre à une convocation de Pôle emploi ne sera plus considéré comme un manquement du demandeur d'emploi. Ce sera son absence à un rendez-vous avec les conseillers de l'opérateur public qui pourra entraîner une radiation, que ce rendez-vous ait été sollicité par le conseiller référent ou le demandeur d'emploi. De même, ce ne sera plus le refus de suivre une action de formation qui pourra entraîner une radiation, mais l'absence à une action de formation ou son abandon. Le refus d'une proposition de contrat d'apprentissage, de contrat de professionnalisation, d'une action d'insertion ou d'un contrat aidé ne pourra plus conduire à une radiation.
A l'inverse, il renforce les sanctions pour deux manquements : l'absence d'actes positifs et répétés en vue de « développer » une entreprise pourra désormais entraîner une radiation 256 ( * ) , ainsi que l'abandon d'une action d'aide à la recherche d'une activité professionnelle.
Par ailleurs, il supprime la référence surannée aux services médicaux de main d'oeuvre.
Le présent article ne fixe pas la durée de la radiation selon la nature et la répétition des manquements : le Gouvernement envisage de la fixer comme aujourd'hui par voie réglementaire.
B. Substitution de Pôle emploi à la Direccte pour supprimer le revenu de remplacement en cas de manquement du demandeur d'emploi à ses obligations
L'article L. 5312-1 présente les missions de Pôle emploi, qui peuvent schématiquement être regroupées en quatre axes .
Le premier axe vise à accompagner les demandeurs d'emploi et les entreprises afin de faciliter l'adéquation entre l'offre et la demande de travail . S'agissant des besoins des entreprises, Pôle emploi prospecte le marché du travail, développe une expertise sur l'évolution des emplois et des qualifications, procède à la collecte des offres d'emploi, aide et conseille les entreprises dans leur recrutement, assure la mise en relation entre les offres et les demandes d'emploi et doit participer à la lutte contre les discriminations à l'embauche et pour l'égalité professionnelle. L'opérateur public doit également accueillir, informer, orienter et accompagner les demandeurs d'emploi, prescrire toutes actions utiles pour développer leurs compétences professionnelles et améliorer leur employabilité, favoriser leur reclassement et leur promotion professionnelle, faciliter leur mobilité géographique et professionnelle et participer aux parcours d'insertion sociale et professionnelle. Pôle emploi doit par ailleurs tenir à jour la liste des demandeurs d'emploi et vérifier la recherche d'emploi des personnes qui y sont inscrites.
Le deuxième axe concerne le versement du revenu de remplacement aux personnes privées d'emploi. Il peut s'agir de l'allocation d'assurance chômage, d'une allocation de solidarité pour les demandeurs en fin de droits par exemple, d'une allocation spécifique (par exemple pour les agents publics privés d'emploi) ou d'une allocation atypique (comme la prime pour l'emploi, avant la création de la prime d'activité en 2015).
Le troisième axe regroupe les missions relatives au recueil, au traitement, à la diffusion et à la mise à disposition de l'État des données portant sur le marché du travail et l'indemnisation des demandeurs d'emploi.
Enfin, Pôle emploi peut se voir confier par l'État, les collectivités territoriales et l'Unédic diverses missions en lien avec les trois premières.
S'agissant plus particulièrement du contrôle des obligations des demandeurs d'emploi, si Pôle emploi est compétent pour radier des listes des demandeurs d'emploi les personnes qui ne respectent pas leurs obligations 257 ( * ) , il revient aux services des Direccte , sous l'autorité des préfets, de réduire voire supprimer temporairement ou définitivement leur revenu de remplacement 258 ( * ) .
Les sanctions prononcées par les services de la Direccte, sous l'autorité du préfet, reprennent la même typologie des manquements que celle applicable pour les radiations .
Il s'agit en droit d'une compétence liée de la Direccte : tout manquement entraînant une radiation doit s'accompagner d'une sanction sur le revenu de remplacement. Dans la pratique toutefois, compte tenu des effectifs très limités d'agents dans les Direccte en charge du contrôle des demandeurs d'emploi, les sanctions administratives prononcées sont très peu nombreuses.
Pour mémoire, c'est l'article R. 5426-3 qui fixe actuellement les conséquences d'un manquement sur le revenu de remplacement.
Conséquence sur le revenu de remplacement du
demandeur d'emploi
selon la nature et la répétition du
manquement
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Nature du manquement |
Conséquence sur le revenu
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Conséquence sur le revenu
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1 ère catégorie |
Réduction de 20 % |
Réduction de 50 % pendant une durée de 2 à 6 mois, voire suppression définitive |
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2 ème catégorie |
Suppression pendant une durée de deux mois |
Suppression pendant une durée de 2 à 6 mois, voire suppression définitive |
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3 ème catégorie |
Suppression définitive
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Source : Commission des affaires sociales du Sénat
Le présent article complète les missions de Pôle emploi en prévoyant qu'il pourra désormais, à la place du préfet :
- supprimer le revenu de remplacement en cas de manquement du demandeur d'emploi à ses obligations ;
- prononcer une pénalité administrative à son encontre en cas d'inexactitude de ses déclarations.
S'agissant de la suppression de la réduction de remplacement, elle pourra être décidée dès lors qu'un manquement du demandeur d'emploi justifiant une radiation est constaté. Comme le prévoit le droit actuel, tout manquement mentionné aux articles L. 5412-1 et L. 5412-2 pourra entraîner une radiation et une modification du revenu de remplacement. Dorénavant, le revenu de remplacement ne pourra plus qu'être supprimé par Pôle emploi , et non plus réduit temporairement ou définitivement par la Direccte.
En outre, le présent article prévoit un nouveau cas de suppression du revenu de remplacement : lorsqu'une personne a démissionné et perçoit une allocation d'assurance mais n'entreprend pas les démarches pour mettre en oeuvre son projet de reconversion professionnelle . Cet ajout est cohérent avec la radiation qu'encourt cette personne en application du II du nouvel article L. 5426-1-2.
Comme pour la durée des radiations, il reviendra au Gouvernement de prendre le décret en Conseil d'État prévu à l'article L. 5426-9 pour fixer la durée de la suppression du revenu de remplacement décidée par Pôle emploi en cas de manquement du demandeur d'emploi à ses obligations.
S'agissant de la pénalité administrative en cas de manquement du demandeur d'emploi, son régime reste inchangé par rapport au droit actuel 259 ( * ) , comme le rappelle le tableau suivant, à une exception près : le directeur général de Pôle emploi, ou toute personne qu'il désigne en son sein pourra, dans les délais et selon les conditions fixés par voie réglementaire, et après mise en demeure, délivrer une contrainte qui, à défaut d'opposition du débiteur devant la juridiction compétente, comportera tous les effets d'un jugement 260 ( * ) .
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La pénalité administrative en cas de
déclaration
En application des articles L. 5426-5 à L. 5426-8, les services de Pôle emploi prononcent une sanction administrative plafonnée à 3 000 euros à l'encontre d'un demandeur d'emploi qui a procédé délibérément à une déclaration inexacte ou incomplète pour obtenir indûment une allocation, ou qui n'a pas déclaré de changement dans sa situation dans les délais réglementaires. Cette pénalité vient s'ajouter aux actions en récupération des allocations indûment versées que peut mettre en place Pôle emploi et aux poursuites pénales qui peuvent être engagées. La pénalité sera recouvrée par Pôle emploi, tandis que son produit sera reversé à la personne morale ou au fonds à la charge duquel ont été les versements indus. Aucune pénalité ne pourra être prononcée pour des faits remontant à plus de deux ans . En vertu du principe du contradictoire , la personne à l'égard de laquelle est susceptible d'être prononcée la pénalité doit être informée préalablement des faits qui lui sont reprochés et de la pénalité envisagée, afin qu'elle puisse présenter ses observations écrites et orales, le cas échéant assistée d'une personne de son choix, dans un délai qui ne peut être inférieur à un mois. En application du principe « non bis in idem » , Pôle emploi ne pourra pas prononcer d'amende administrative quand le demandeur d'emploi a déjà été définitivement condamné pour les mêmes faits par le juge pénal ou a bénéficié d'une décision définitive de non-lieu ou de relaxe déclarant que la réalité de l'infraction n'est pas établie ou que cette infraction ne lui est pas imputable. Si une telle décision de non-lieu ou de relaxe intervient postérieurement au prononcé d'une pénalité par l'autorité administrative, la révision de cette pénalité est de droit. A la suite du prononcé d'une pénalité par Pôle emploi, si une amende pénale est infligée pour les mêmes faits, la pénalité doit s'imputer sur cette amende. |
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Seuls deux amendements rédactionnels du rapporteur ont été adoptés en commission .
Aucun amendement n'a été adopté en séance publique à cet article.
III - La position de votre commission
Sur proposition de vos rapporteurs , la commission a adopté six amendements à cet article.
La commission, en adoptant l'amendement COM-339 , a énoncé les droits des demandeurs d'emploi en cas de radiation , dans la logique des droits et des devoirs qui sous-tend la réflexion de vos rapporteurs . Ils considèrent en effet qu'il revient à la loi , et non au pouvoir réglementaire, de définir ces garanties procédurales qui relèvent des principes fondamentaux du droit du travail.
Tout d'abord, le principe du contradictoire doit être garanti : tout demandeur d'emploi à l'égard duquel une radiation est susceptible d'être prononcée devra être informé préalablement des faits qui lui sont reprochés, afin qu'il puisse présenter ses observations écrites et orales, le cas échéant assisté d'une personne de son choix, dans un délai d'un mois.
Ensuite, en cas de premier manquement du demandeur d'emploi, la durée de la radiation ne pourra pas être supérieure à un mois , afin de permettre une gradation des sanctions en cas de manquement répété.
En outre, pour fixer cette durée, Pôle emploi devra prendre en compte les circonstances et la gravité du manquement, le comportement du demandeur d'emploi ainsi que ses ressources , en particulier s'il bénéficie d'une allocation de solidarité, et ses charges . Ces critères sont repris de ceux en vigueur pour les sanctions administratives prononcées par les Direccte.
Enfin, l'amendement incite Pôle emploi à renforcer son accompagnement d'une partie des personnes radiées, après examen de leurs dossiers, lorsqu'il apparaît que leur manquement résulte d'une démobilisation. Ainsi, les conseillers référents pourraient décider qu'un demandeur d'emploi sanctionné pour un premier manquement bénéficie d'un accompagnement guidé au lieu d'un suivi simple.
La commission a également adopté l' amendement COM-373 , pour préciser les règles relatives à la suppression du revenu de remplacement . Ainsi, en cas de manquement répété du demandeur d'emploi, il risquera une suppression de son revenu de remplacement pendant une période comprise entre un et six mois, comme la réglementation en vigueur le prévoit 261 ( * ) . En cas de fraude du demandeur d'emploi, qui implique une action délibérée de sa part, une suppression définitive du revenu de remplacement doit être prononcée. Toutefois, en cas de d'activité non déclarée d'une durée très brève, la suppression du revenu de remplacement ne sera pas définitive.
A travers l'adoption de l' amendement COM-380 , la commission a relevé de 3 000 à 10 000 euros le plafond de la pénalité administrative que pourra prononcer Pôle emploi en cas de fraude à l'allocation.
En adoptant l' amendement COM-337 , la commission a rétabli le manquement lié au refus du demandeur d'emploi d'une proposition de contrat d'apprentissage ou de contrat de professionnalisation , qui avait été supprimé par le présent article 36 du présent projet de loi. Vos rapporteurs estiment en effet que cette suppression est paradoxale au moment où le Gouvernement entreprend de relancer l'alternance. L'amendement précise que les propositions de contrat en alternance doivent être en lien avec le projet d'accès personnalisé à l'emploi.
L' amendement COM-336 instaure une règle unique pour les actions de formation et de recherche d'activité professionnelle . Le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoyait en effet, sans justification, un manquement en cas d'absence ou d'abandon à une action de formation, et un autre manquement en cas de refus ou d'abandon d'une action d'aide à la recherche d'une activité.
La commission a enfin adopté l' amendement de coordination COM-338 . Ainsi, l'article L. 5412-1, qui définit tous les manquements des demandeurs d'emploi pouvant donner lieu à radiation, indiquera le cas particulier des démissionnaires qui ne peuvent pas justifier de démarches pour mettre en oeuvre leurs projets de reconversion.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 36 bis (art. L. 5422-4 du code du travail) - Obligation pour Pôle emploi d'indiquer les délais et voies de recours dans ses décisions d'attribution d'allocation
Objet : Cet article, issu de l'adoption en commission à l'Assemblée nationale de deux amendements identiques présentés par Boris Vallaud, député, et plusieurs de ses collègues du groupe Nouvelle Gauche et par Pierre Dharéville, député, et plusieurs de ses collègues du groupe la Gauche démocrate et républicaine, oblige Pôle emploi à indiquer, sous peine de nullité, les délais et voies de recours dans les notifications de décisions relatives aux demandes d'allocation.
I - Le dispositif proposé
L'article L. 5422-4 prévoit actuellement que la demande en paiement de l'allocation d'assurance est déposée auprès de Pôle emploi par le travailleur involontairement privé d'emploi dans un délai de deux ans à compter de sa date d'inscription comme demandeur d'emploi.
L'action en paiement, qui doit être précédée du dépôt de la demande en paiement, se prescrit par deux ans à compter de la date de notification de la décision prise par Pôle emploi.
Le présent article complète ces dispositions en prévoyant que la notification par Pôle emploi de la décision relative à la demande en paiement de l'allocation d'assurance doit mentionner, à peine de nullité, les délais et voies de recours .
Seul un amendement rédactionnel des rapporteurs a été adopté à cet article en séance publique .
II - La position de votre commission
Vos rapporteurs rappellent que la jurisprudence du Conseil d'État prévoit que l'absence de mention des délais et voies de recours dans une décision administrative a pour effet de ne pas rendre irrecevable un recours formé plus de deux mois après la notification de la décision attaquée.
Le Conseil d'État considère en règle générale qu'un délai d'un an est toléré pour introduire un tel recours.
Malgré la rigueur de la sanction prévue à cet article en cas d'irrégularité formelle des décisions de Pôle emploi (la nullité de la décision), vos rapporteurs considèrent qu'elle n'est pas disproportionnée eu égard aux conséquences qu'un refus d'allocation chômage entraîne pour un demandeur d'emploi.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 36 ter (art. L. 5524-2 du code du travail) - Rapport sur le non-recours aux droits en matière d'assurance chômage
Objet : Cet article, issu de l'adoption en commission à l'Assemblée nationale d'un amendement de Pierre Dharéville, député, et plusieurs de ses collègues du groupe la Gauche démocrate et républicaine, oblige le Gouvernement à remettre au Parlement, dans un délai de deux ans après la promulgation de la présente loi, un rapport sur le non-recours aux droits en matière d'assurance chômage.
I - Le dispositif proposé
Les auteurs de l'amendement à l'origine de cet article additionnel considèrent que le Parlement n'est pas suffisamment éclairé sur les cas de non-recours aux droits en matière d'assurance chômage .
Ce non recours peut aussi bien concerner le défaut d'inscription sur les listes des demandeurs d'emploi empêchant les personnes de prétendre à certains droits (indemnisation, aides à la recherche d'emploi, aides à la mobilité), que le défaut de recours aux droits pour les demandeurs d'emploi régulièrement inscrits (droit d'option sur les droits rechargeables à l'assurance chômage par exemple).
C'est pourquoi cet article invite le Gouvernement à remettre au Parlement, dans un délai de deux ans après la promulgation de la présente loi, un rapport sur le non-recours aux droits en matière d'assurance chômage.
Aucun amendement n'a été adopté en séance publique sur cet article.
II - La position de votre commission
Sans se prononcer sur le bienfondé de l'objet du rapport, votre commission, dans le prolongement de sa position générale sur les demandes de rapport au Gouvernement, a supprimé cet article à la suite de l'adoption de l'amendement COM-419 de vos rapporteurs .
Votre commission a supprimé cet article.
* 253 La rédaction de cet intitulé résulte d'un amendement de Monique Iborra et plusieurs de ses collègues de La République En Marche, et adopté en commission.
* 254 Art. L. 5413-1.
* 255 Ainsi, si le demandeur d'emploi dispose d'un reliquat de 10 mois d'allocation de retour à l'emploi (ARE), il retrouve le bénéfice de ses droits à la fin de sa radiation, à condition de se réinscrire sur la liste de Pôle emploi.
* 256 Cette modification, également effectuée à l'article L. 5421-3 relatif à l'obligation de recherche d'emploi, découle de l'extension de l'assurance chômage aux démissionnaires dotés d'un projet professionnel.
* 257 Art. R. 5412-5.
* 258 Art. R. 5426-3.
* 259 Le projet de loi se borne à remplacer l'expression « autorité administrative » par celle de « Pôle emploi ».
* 260 Art. L. 5426-8-2.
* 261 Art. R. 5426-3.