Projet de loi de finances pour 2019 : Régimes sociaux et de retraite

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2018

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel .

Régimes sociaux et de retraite

Observation n° 1 : La mission « Régime sociaux et de retraite » couvre tout ou partie des besoins de financement de régimes spéciaux de retraite qui diffèrent chacun par leurs spécificités. Certains régimes sont propres à une entreprise (SNCF, RATP), la plupart englobent un à secteur économique (mines, marins). Certains régimes sont « fermés », leurs équilibres étant alors déterminés par le rythme d'extinction des droits, la plupart sont des régimes ouverts, mais, du fait de l'étroitesse de leur champ, ils subissent une dégradation de leurs conditions démographiques, le déséquilibre entre les cotisants et les prestataires tendant à s'accentuer. Il existe un régime complémentaire dans les régimes soutenus par la mission, le régime des non-salariés agricoles, qui a pour singularité d'être un régime en points, à cotisations définies, comme devrait l'être le futur régime universel de retraite, les autres régimes étant des régimes complets. Les règles des régimes ne suivent pas un modèle commun. Cependant, elles tendent à réserver des dispositions dérogatoires aux affiliés des régimes spéciaux par rapport à celles des autres régimes de retraite, même si une banalisation est intervenue ces dernières années. Toutefois, les charges supportées par les régimes spéciaux portent encore la trace des engagements pris sous l'empire du droit préexistant à l'alignement encore partiel des règles des régimes spéciaux sur le droit commun. Enfin, la diversité des régimes spéciaux concerne également leur généalogie. Certains d'entre eux ont répondu à des volontés identitaires fortes, reflétant une forme d'héritage culturel (SNCF, RATP, agriculteurs...), d'autres tout en n'étant pas exempts de ce substrat, ont été par ailleurs marqués par les crises économiques des secteurs concernés : marins, mines, routiers. Tous peuvent se réclamer de singularités accusées des conditions de travail d'une part plus ou moins importante des affiliés, qui justifient dans d'autres régimes l'application de dispositifs correcteurs, rompant avec un principe d'uniformité des rendements contributifs qui représenterait un bouleversement de l'économie du système de retraite et un défi pour les régimes spéciaux.

Observation n° 2 : La tendance à la réduction des subventions aux régimes spéciaux, interrompue l'an dernier à la suite de la revalorisation des pensions de 0,8 % en octobre 2017, reprendrait avec une ampleur, difficile à estimer avec une totale précision à partir des informations budgétaires du fait d'une incertitude ponctuelle sur le dénouement d'un contentieux entre l'État et la SNCF, qui resterait modérée, malgré un contexte plutôt favorable à la réduction des besoins de financement des régimes. Les subventions d'équilibre versées par l'État baisseraient de 0,7 %. Les besoins de couverture des déficits des régimes de la SNCF et de la RATP (près des deux tiers des crédits) augmenteraient mais cette dégradation, particulièrement forte pour le régime de la RATP, serait neutralisée par la baisse des déficits du régime des marins des régimes fermés. Les évolutions constatées peuvent être considérées comme assez décevantes, compte tenu du contexte d'entrée en vigueur d'un nouveau train de mesures des réformes des régimes spéciaux, d'une hausse des taux de contribution des affiliés et de la politique de sous-indexation des pensions adoptée par le Gouvernement. Celle-ci (gel des pensions en 2018 et revalorisation de 0,3 % au 1 ^er janvier 2019) dégage environ 100 millions d'euros d'économies nettes par rapport à une indexation sur l'inflation, la revalorisation de début d'année 2019 impliquant toutefois une charge supplémentaire de l'ordre de 27 millions d'euros l'an prochain.

Observation n° 3 : Les prévisions à court terme sur lesquelles repose la programmation budgétaire des crédits de la mission sont soumises à des aléas. Les conditions économiques et sociales qui déterminent l'assiette de cotisations mais surtout les comportements de départ en retraite peuvent induire une certaine instabilité. La conjonction de l'entrée en vigueur du relèvement de l'âge de départ en retraite (2017), de l'augmentation de la durée d'assurance conditionnant le taux plein (2019) et des perspectives d'instauration d'un régime universel de retraite crée une zone de flexibilité des comportements de départ en retraite, qui réduit la visibilité des gestionnaires. Dans ces conditions, l'hypothèse d'une réduction des flux de nouveaux pensionnés qui a des effets en dépenses mais aussi en recettes doit être considérée comme fragile. Une accélération des nouvelles liquidations conduirait à une progression des charges d'autant plus marquée que les pensions nouvellement liquidées sont significativement supérieures aux pensions en stock.

Observation n° 4 : Ces incertitudes annuelles demeurent dans le contexte triennal de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques. Les plafonds de crédits qu'elle a fixés ne sont pas tout à fait respectés par le budget pour 2019, malgré la sous-revalorisation des pensions. Des facteurs accidentels peuvent avoir joué et l'essentiel est ailleurs. Les hypothèses de croissance économique et d'inflation associées à la nouvelle programmation pluriannuelle dessinent un contexte favorable à une baisse significative des besoins de financement des régimes spéciaux. Or, il n'est pas sûr qu'elles soient tout à fait cohérentes, le couple prix-croissance en volume supposant une modération de l'inflation, et donc des revalorisations des pensions, qui peut sembler optimiste. Par ailleurs, la confirmation de la reprise économique est une variable importante de l'équilibre des régimes spéciaux. Toute déconvenue sur ce point exercerait sans doute, malgré les spécificités des entreprises concernées, des effets défavorables à l'équilibre des régimes. Ils seraient amplifiés si les flux de liquidation des pensions devaient, malgré l'application progressive des réformes des régimes, s'accélérer.

Observation n° 5 : Comme les autres organismes de sécurité sociale, les caisses de retraite des régimes spéciaux sont incitées à participer à l'effort de maîtrise de la dépense publique. Dans le cadre des conventions d'objectifs et de gestion, elles s'étaient vues assigner des objectifs de réduction de l'ordre de 15 % de leurs dépenses de fonctionnement sur la période 2014-2017 et de leurs effectifs de 2 % à 2,5 % par an qu'elles ont eu du mal à atteindre. La superposition de centres de gestion n'est sans doute pas optimale et les économies correspondant à une rationalisation, compatible avec l'autonomie des régimes devraient être prises en considération dans les projets de réorganisation en cours d'étude. Les résultats obtenus dans la lutte contre la fraude ressortent comme encourageants et à soutenir.

Observation n° 6 : Les subventions versées par l'État représentent 67 % des ressources des régimes spéciaux financés par la présente mission, une part qui demeure stable depuis 2015. Même si le ratio démographique des régimes spéciaux est nettement plus faible que dans les autres régimes (0,65 à la SNCF, 0,85 à la RATP contre près de 1,3 dans le régime général), les règles spécifiques aux régimes spéciaux, qui ont largement contribué à cette situation, jouent encore un rôle important dans les déséquilibres financiers que l'État est appelé à combler.

Observation n° 7 : L'âge de départ à la retraite dans les régimes spéciaux (57 ans et 5 mois à la SNCF et 55 ans et 5 mois à la RATP en moyenne en 2017) demeure significativement inférieur à celui observé dans le régime général (62,5 ans) et dans la fonction publique de l'État (62,5 ans pour les personnels sédentaires), les mesures de convergence, en particulier l'application à compter de 2019 de de la plupart des mesures d'âge des réformes des retraites, devraient aboutir à réduire un écart qui s'est déjà, plus ou moins, atténué ces dernières années, constituant à terme un puissant facteur de rééquilibrage financier des régimes spéciaux financés par la mission.

Observation n° 8 : Soutenant la perspective d'une diminution tendancielle du montant des subventions nécessaires pour équilibrer les régimes spéciaux, le besoin de financement des régimes financés par la mission est estimé à 164 milliards d'euros à l'horizon 2050 avec un taux d'actualisation négatif (- 0,55 %) mais descend à 121 milliards d'euros avec un taux d'actualisation de 1,5 %. Ces projections, qui reposent sur de nombreuses hypothèses, parmi lesquelles la capacité de la SNCF-Mobilités à relever le défi de la concurrence en passe d'être ouverte en Europe, devront être amplement révisées à la suite de l'adoption du « pacte ferroviaire ». Celle-ci entraîne la création d'un nouveau régime fermé correspondant aux salariés de l'entreprise demeurant au statut dont l'équilibre financier connaîtra à terme une forte dégradation. À l'horizon de 2050, le besoin de financement du régime devrait réclamer autour de 1,5 milliard d'euros de subventions supplémentaires par rapport à une situation au fil de l'eau en raison de la chute des recettes liée à celle des cotisants.

Compte d'affectation spéciale « Pensions »

Observation n° 1 : Après une augmentation entre 1990 et 2012 résultant d'une combinaison de facteurs, en particulier des gains salariaux des agents publics et l'augmentation du volume des pensionnés, les dépenses de pensions de retraite des fonctionnaires civils et militaires de l'État tendent à ralentir sous l'effet d'une diminution des flux de pensionnés et du freinage de l'augmentation de la valeur unitaire des nouvelles pensions. Celui-ci est tel que la base de liquidation moyenne des pensions subit un décrochage par rapport à l'inflation observée ces dernières années.

Observation n° 2 : En 2019, les dépenses de pensions progresseraient sur un rythme nettement ralenti par rapport à la tendance longue des pensions (1 % contre 4,1 % en moyenne au cours de la période 1990-2017), l'impact des dispositions prises par le Gouvernement en matière de revalorisation des pensions en 2018 et 2019 se soldant par des économies substantielles par rapport à une situation de revalorisation au fil de l'eau. La revalorisation de 0,3 % au 1 ^er janvier 2019 implique un supplément de charges de 147 millions d'euros, mais une revalorisation de 1,3 % au 1 ^er octobre 2018, conforme aux dispositions antérieures, auraient grevé le seul programme 741 de 629 millions d'euros en 2019, dont 472 millions au titre de l'extension en année pleine de la mesure (157 millions d'effet-base). La perte de valeur moyenne par pension s'élève autour de 250 euros en 2019.

Observation n° 3 : Ces économies sont renforcées par la politique salariale de l'État. L'absence de revalorisation du point d'indice induit un décrochage entre la base de liquidation des pensions et l'inflation qui sans être équivalente à une absence de revalorisation des bases liquidatives concourt à en freiner l'ampleur. Celle-ci est déterminée à court terme par le glissement-vieillesse technicité (GVT) qui renchérit la dépense de pensions. À plus long terme, la revalorisation des carrières joue aussi et par effet de noria détermine une augmentation de la valeur de la pension en stock. Ces dynamiques varient selon les affiliés. En ce qui concerne le GVT, il ne profite pas à l'ensemble des nouveaux liquidants, contrairement à des évolutions générales, de sorte que les avantages correspondants sont concentrés sur les bénéficiaires des promotions. Par ailleurs, les pentes de rémunérations sont diverses dans la fonction publique, comme ailleurs, mais avec des effets discriminants plus forts puisque les pensions sont liquidées sur le salaire moyen des six derniers mois.

Observation n° 4 : Une dépense nette des prélèvements opérés par l'État sur les pensions versées et leur consommation devrait être calculée pour mieux rendre compte des transferts entre l'État et ses retraités. La hausse du taux de la CSG s'est traduite par un supplément de prélèvement de 376 millions l`an dernier au titre du seul premier semestre de sorte que la progression des dépenses de pensions brutes programmée pour 2018 aura été plus que compensée par l'alourdissement de la CSG sur les retraités pris en charge par le CAS. Au taux d'imposition moyen à l'impôt sur le revenu, le produit fiscal provenant de l'imposition des pensions serait de l'ordre de 2,8 milliards d'euros. La mise en oeuvre du prélèvement à la source permettra de disposer d'une vision plus claire sur ce point.

Observation n° 5 : Les contributions totales de l'État et de ses opérateurs au CAS « Pensions » s'élèvent à 49,4 milliards d'euros en 2019 (+ 0,3 % par rapport à 2018). Cette langueur s'explique par l'absence de revalorisation indiciaire et par un léger effet de composition qui voit la part des primes s'accroître. La déformation de la structure d'emplois mobilisée par l'État joue davantage. Le poids des contractuels hors champ des régimes de retraite des fonctionnaires s'est renforcé de plus de 4 points en quelques années, passant à plus de 16 % en 2017. Finalement, les seuls soutiens aux recettes du CAS résulteraient de l'effet du GVT (317 millions d'euros), de la reprise de l'application du protocole PPCR et de l'augmentation du taux des cotisations salariales. Celles-ci progresseraient de 1,4 % prolongeant une tendance au renforcement des cotisations salariales dans la structure de financement du CAS.

Observation n° 6 : Le CAS dégagerait un excédent de 1,6 milliard d'euros en 2019. Le solde cumulé du CAS « Pensions » s'élèverait fin 2019 à 8,4 milliards d'euros, contre 3,2 milliards d'euros fin 2016. Les produits des cotisations retenues sur les salaires des fonctionnaires ont permis au cours des dernières années de couvrir les suppléments de charges du compte si bien que l'augmentation des contributions employeurs au demeurant contenue par la politique d'emploi de l'État n'a pas dégradé le solde du budget de l'État. La gestion financière du CAS reflète le choix du Gouvernement de privilégier la stabilisation des taux des contributions employeurs à moyen terme et de constituer un fonds de réserve utile dans une perspective très longue, qui est celle de tout régime de retraites, mais qui se traduit par l'application d'un mécanisme d'épargne forcée au terme duquel la logique du financement par répartition s'efface au profit d'une logique de fonds de réserve. Cette orientation n'est pas nécessairement à condamner dans la mesure où elle peut permettre un pilotage plus souple du système si les hypothèses sur lesquelles repose la projection de ses équilibres devaient se trouver déjouées par les évolutions réelles. Par ailleurs, il faut tenir compte de la préoccupation d'accompagner les suppléments de cotisations perçus auprès des agents, d'assurer le financement des avantages non contributifs qui est l'un des objets de la contribution de l'État et de ne pas desserrer excessivement la contrainte que cette contribution exerce sur les recrutements.

Observation n° 7 : Les engagements financiers portés par l'État au titre des retraites de ses agents, sont estimés dans une fourchette large comprise entre 1 410 milliards d'euros (taux d'actualisation de 1,50 %) et 2 212 milliards d'euros (taux d'actualisation négatif, de - 0,55 %). Sous ce dernier taux, les conditions monétaires et financières exceptionnelles du moment conduisent à extérioriser une dette hors bilan d'un poids qui tendrait à se réduire considérablement en cas de retour à des conditions plus usuelles. Dans ces conditions, il serait aventureux de considérer que ces estimations puissent rendre compte des actifs patrimoniaux actualisés détenus par les affiliés du régime de retraite. En toute hypothèse, elles ne recouvrent pas les conditions prévisibles d'équilibre du système de retraite qui ressortent, en revanche, de la projection des besoins de financement (voir infra ).

Observation n° 8 : L'équilibre du régime de pensions des fonctionnaires civils et militaires paraît acquis à terme malgré la forte révision à la baisse de son excédent cumulé et un profil temporel évolutif. Dans trois des quatre scenarios de croissance proposés par le comité d'orientation des retraites le poids des dépenses totales de retraite dans le PIB baisse conduisant dans deux de ces scenarios à un excédent du système de retraite à l'horizon de 2070. Pour le CAS « Pensions », le poids de ses dépenses dans le PIB baisserait dans tous les cas. Le résultat cumulé serait plus ou moins bénéficiaire. Ces estimations sont réalisées à législation constante. Celle-ci implique notamment un maintien du taux de contribution de l'État à son niveau de départ et un recul de l'âge effectif de liquidation des droits des fonctionnaires sous l'effet du durcissement des conditions posées pour l'acquisition d'une pension à taux plein.

Observation n° 9 : Les équilibres du système des retraites passent par une réduction de la valeur de la pension moyenne relativement aux revenus d'activité, qui, de 67 % se replierait vers un niveau compris entre 40 % et 50 % du revenu moyen d'activité, conduisant à une baisse prononcée des taux de remplacement assurés par les pensions. Pour le régime de la fonction publique, le taux de remplacement déjà comparativement faible perdrait entre 5 et 8 points pour n'être plus que de l'ordre de 55 % en moyenne. La décroissance du taux de remplacement est moins forte que dans le régime général où celui-ci est aujourd'hui plus élevé de près de 15 points. Ces différences sont largement dues à l'exclusion des primes des fonctionnaires de leur régime de retraite et aux différences dans les conditions de calcul des pensions. L'effet équilibrant de la règle d'une liquidation sur les 25 meilleures années de la carrière revalorisées à l'inflation qui entraîne une réduction forte du taux de remplacement en projection joue beaucoup moins pour les fonctionnaires, dont la base liquidative (les six derniers mois de salaires) bénéficie des revalorisations liées à la croissance économique, du moins en régime sans austérité salariale. Malgré une configuration déprimant les revenus de remplacement offert par les régimes de retraite, la valeur réelle des retraites serait croissante, du fait d'un effet de base de liquidation, les pensions n'étant revalorisées que comme l'inflation. Mais, le niveau de vie relatif des retraités qui comprend aujourd'hui plus de 30 % de revenus autres que les retraites en moyenne chuterait par rapport à celui du reste de la population. Les retraités perdraient entre 10 et 20 points de niveau de vie relatif.

Observation n° 10 : Ni les niveaux très disparates des taux prélèvements nécessaires apparemment nécessaires à la couverture des dépenses des différents régimes, ni l'hétérogénéité des avantages non contributifs au sein d'un même régime, ni les durées relatives de cotisations et de service de la pension, ces deux derniers éléments pouvant aboutir à des rendements contributifs très différents ne peuvent à eux seuls établir le constat d'une rupture d'équité par les régimes de retraite. Au demeurant, la réforme en cours d'élaboration semble quelque peu en retrait de l'application d'un principe d'uniformité des rendements contributifs. Si demain un euro de cotisation pourrait avoir la même valeur pour tous, le maintien d'un étage de solidarité devrait aboutir à un système de retraite présentant une certaine hétérogénéité des droits, comme c'est aujourd'hui le cas. Trois différences peuvent cependant être d'ores et déjà anticipées : la détermination de l'étage de solidarité devra être réenvisagée, perspective de nature à diviser les opinions, le financement des avantages correspondants ne pourra plus recourir à des péréquations internes aux régimes, si bien, notamment que des modifications devront être apportées à la structure de financement de la solidarité, au sein de laquelle l'appel à l'impôt devrait être renforcé, la totalité des revenus du travail devrait être intégrée au régime. L'annonce d'un régime prenant en compte ces revenus jusqu'à trois plafonds de la sécurité sociale paraît exclure, pour l'essentiel, la constitution d'un étage fourni de capitalisation. Cependant, la détermination des revenus entrant dans les salaires peut conduire à des débats. L'inclusion des primes des fonctionnaires parallèle à l'exclusion d'un certain nombre d'éléments de rémunération du travail salarié (les primes d'intéressement et de participation par exemple) peut illustrer les problèmes à venir. L'inclusion des primes des fonctionnaires aura en tout cas des incidences fortes sur le pouvoir d'achat des agents compensées, mais à terme et selon un régime peu prévisible, par la conversion des droits acquis en revenus différés.

Au 10 octobre 2018, date limite fixée par la LOLF, 97 % des réponses au questionnaire budgétaire étaient parvenues à votre rapporteur spécial .

Projet de loi de finances pour 2019 : Régimes sociaux et de retraite

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

Les thèmes associés à ce dossier