Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019

Rapport n° 164 (2018-2019) de M. Jean-Marie VANLERENBERGHE , fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 29 novembre 2018

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N° 164

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 29 novembre 2018

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE , pour 2019 ,

Par M. Jean-Marie VANLERENBERGHE,

Rapporteur général,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Alain Milon , président ; M. Jean-Marie Vanlerenberghe , rapporteur général ; MM. René-Paul Savary, Gérard Dériot, Mme Colette Giudicelli, M. Yves Daudigny, Mmes Michelle Meunier, Élisabeth Doineau, MM. Michel Amiel, Guillaume Arnell, Mme Laurence Cohen, M. Daniel Chasseing , vice-présidents ; M. Michel Forissier, Mmes Pascale Gruny, Corinne Imbert, Corinne Féret, M. Olivier Henno , secrétaires ; Mme Cathy Apourceau-Poly, M. Stéphane Artano, Mmes Martine Berthet, Christine Bonfanti-Dossat, MM. Bernard Bonne, Jean-Noël Cardoux, Mmes Annie Delmont-Koropoulis, Catherine Deroche, Chantal Deseyne, Nassimah Dindar, Catherine Fournier, Frédérique Gerbaud, M. Bruno Gilles, Mmes Nadine Grelet-Certenais, Jocelyne Guidez, Véronique Guillotin, Victoire Jasmin, M. Bernard Jomier, Mme Florence Lassarade, M. Martin Lévrier, Mmes Marie-Noëlle Lienemann, Monique Lubin, Viviane Malet, Brigitte Micouleau, MM. Jean-Marie Morisset, Philippe Mouiller, Mmes Frédérique Puissat, Laurence Rossignol, Patricia Schillinger, MM. Jean Sol, Dominique Théophile, Mme Claudine Thomas, M. Jean-Louis Tourenne, Mme Sabine Van Heghe .

Voir les numéros :

Première lecture : 1297 , 1309 , 1336 et T.A. 187

Commission mixte paritaire : 1411

Nouvelle lecture : 1408 , 1440 et T.A. 196

Première lecture : 106 , 108 , 111 et T.A. 25 (2018-2019)

Commission mixte paritaire : 143 et 144 (2018-2019)

Nouvelle lecture : 163 (2018-2019)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2019 comptait à l'origine 58 articles.

Le texte transmis au Sénat, à l'issue du vote de l'Assemblée nationale en première lecture, le 30 octobre 2018, en comptait 87.

Sur ce total, le Sénat a adopté conformes 49 articles, parmi lesquels l'ensemble des tableaux récapitulatifs, en a modifié 30 et en a supprimé 8. Il a, par ailleurs, inséré 25 articles additionnels. Ces proportions illustrent bien le caractère constructif de l'esprit avec lequel notre assemblée a abordé ce projet de loi.

Au-delà de la statistique, le Sénat a salué la présentation de comptes de la sécurité sociale en léger excédent, pour la première fois depuis 2001. Il a également approuvé, sur le fond, plusieurs dispositions essentielles de ce PLFSS, qu'il s'agisse, par exemple :

- de l'exonération des cotisations sociales des salariés au titre de leurs heures supplémentaires (article 7) ;

- de la réforme des prélèvements sociaux applicables aux revenus du capital afin, notamment, de mettre le droit français en conformité avec la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (article 19) ;

- de la reprise par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) d'une fraction de 15 milliards d'euros des déficits cumulés des différentes branches et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) actuellement portés par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) (article 20) ;

- de l'extension du dispositif de paiement à la qualité des établissements de santé (article 27) ;

- du financement forfaitaire de pathologies chroniques (article 28) ;

- ou encore de la mise en place du « reste à charge zéro » en optique, pour les aides auditives et pour les prothèses dentaires (article 33).

Néanmoins, pour ne concerner qu'un nombre limité d'articles, la persistance de plusieurs désaccords de fond entre l'Assemblée nationale et le Sénat n'a pas rendu possible l'élaboration d'un texte commun sur les dispositions restant en discussion par la commission mixte paritaire, réunie à cet effet le 20 novembre 2018.

Ces fortes divergences portent, pour l'essentiel :

- d'une part, sur le quasi-gel, en 2019 et 2020, d'un très grand nombre de prestations sociales, dont les pensions de retraite et les allocations familiales, qui auront, une nouvelle fois, de fortes conséquences sur le pouvoir d'achat des pensionnés et des familles (article 44) ;

- d'autre part, sur la trajectoire financière de la sécurité sociale proposée par le Gouvernement, dès l'exercice 2019 puis pour les années à venir, soi-disant dans le cadre de la « rénovation » de ses relations financières avec l'État (articles 19 et 26).

Or, à l'occasion de la nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a confirmé, sur ces points essentiels, la position qu'elle avait retenue lors de sa première lecture.

Dans ces conditions, malgré la reprise par les députés en nouvelle lecture de plusieurs apports du Sénat, détaillés ci-après et qu'il convient de saluer, il est désormais temps de constater la fin de la « navette utile » de ce PLFSS. C'est pourquoi votre commission vous propose, pour cette nouvelle lecture, d'adopter une motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Le présent rapport contient, à la fin du présent exposé général, un tableau récapitulatif de l'ensemble des amendements adoptés par le Sénat lors de son examen, en première lecture, de ce PLFSS. Ce tableau indique, pour chacun de ces amendements, s'il a été ou non repris par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture. Le lecteur pourra donc s'y référer afin d'avoir une vision exhaustive du sort de chacune des initiatives sénatoriales.

Les développements qui suivent visent simplement à livrer une analyse plus « qualitative » relatives aux principales dispositions qui restaient en discussion à l'issue de la première lecture.

I. LE RETOUR DISCRET DU DÉFICIT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

À rebours de la forte communication qui avait entouré l'annonce, au début de l'automne, du retour à l'équilibre des comptes sociaux pour la première fois depuis le début du siècle, c'est dans la plus grande discrétion que le Gouvernement a fait adopter par l'Assemblée nationale un amendement à l'article 22 de ce PLFSS révisant le solde consolidé des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), qui est ainsi passé de + 0,4 milliard d'euros à
- 0,2 milliard d'euros .

De fait, c'est donc bien un nouveau budget en déficit, certes léger mais réel, que le Parlement est invité à adopter .

Au-delà des non-compensations de mesures nouvelles de baisse des recettes de ces régimes, déjà largement débattues dans le cadre de la première lecture, ce sont principalement deux mesures prises à l'initiative du Gouvernement à l'article 19 qui expliquent cette dégradation :

- d'une part, l'exemption de CSG et de CRDS des revenus du capital des personnes non affiliées à la sécurité sociale française et relevant d'un régime obligatoire de sécurité sociale d'un autre État membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de Suisse (coût de 180 millions d'euros non compensé) ;

- d'autre part, et c'est une nouveauté issue de la nouvelle lecture, la nouvelle répartition de la CSG qui minore de 194 millions d'euros la part affectée à la sécurité sociale pour augmenter d'autant celle de l'Unedic , du fait d'un mauvais calibrage initial des sommes à compenser au titre de la fin des contributions des salariés à l'assurance chômage.

Cette dernière mesure est tout particulièrement significative. Elle illustre bien qu' in fine , il revient à la sécurité sociale d'assumer la charge de la disparition des contributions salariales à l'assurance chômage et il est craindre que, dans l'esprit du Gouvernement, il puisse en aller de même, à l'avenir, avec les contributions patronales à l'Unedic et aux régimes complémentaires de retraite. En outre, couplée avec les coupes programmées de TVA à la sécurité sociale ( cf. infra ), elle augure particulièrement mal de la « rénovation » des relations financières entre l'État et la sécurité sociale. Loin de répondre à un quelconque principe, celle-ci ne semble, en l'état, répondre qu'à une logique à courte vue de siphonage des excédents supposés (ou espérés) de la sécurité sociale, jusqu'à conduire, au bout du compte, à la création de nouveaux déficits .

Votre commission refuse de s'inscrire dans cette logique , en parfaite cohérence avec les votes intervenus lors de la première lecture. Toute rénovation des relations financières entre l'État et la sécurité sociale ne peut s'inscrire que dans un cadre clair et préalablement débattu entre le Gouvernement et le Parlement. De plus, elle ne saurait se faire aux dépens de la capacité de la sécurité sociale de rembourser rapidement ses dettes et d'éviter d'en creuser de nouvelles dans le futur .

Il est tout à fait regrettable que l'Assemblée nationale ne se soit pas emparée de cette problématique à l'occasion de la nouvelle lecture, de même qu'elle n'a pas réagi à l'affichage d'un nouveau déficit pour l'année 2019.

II. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT REPRISES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Comme cela a été souligné dans l'avant-propos, le Sénat a adopté sans modification 49 des 87 articles du projet de loi que lui a transmis l'Assemblée nationale, soit un peu plus de 56 % d'entre eux.

En outre, un certain nombre de dispositions d'origine sénatoriale ont, à leur tour, été reprises par l'Assemblée nationale. Il en est ainsi de la quasi-totalité des améliorations rédactionnelles et autres amendements de précision et de coordination introduits à l'initiative de votre commission. Mais cela s'est aussi vérifié pour plusieurs dispositions plus substantielles. Votre commission se félicite de l'enrichissement de ce texte qu'a ainsi permis, une nouvelle fois, le dialogue bicaméral.

Selon le cas, la reprise des amendements du Sénat a été totale ou partielle. Plus rarement, il s'est davantage agi d'un aménagement des dispositions adoptées en première lecture par les députés, ne répondant qu'en partie aux préoccupations exprimées par le Sénat.

A. LA SUPPRESSION DE LA DÉFINITION DU RÉGIME SOCIAL DES « CHÈQUES VACANCES » AU NIVEAU DE LA LOI

L'Assemblée nationale a confirmé la suppression de l'article 7 bis , qu'elle avait introduit en première lecture et qui visait à encadrer le régime social de certains avantages consentis par les employeurs ou les comités sociaux d'entreprises, tels que les « chèques cadeaux » ou les « chèques vacances ».

La position du Sénat, qui avait considéré que l'adoption de telles dispositions était a minima prématurée en l'absence de concertation avec l'ensemble des parties prenantes (organisations syndicales et professionnelles, secteur du tourisme, etc.) pour aboutir à la définition de critères pertinents, a donc été maintenue par l'Assemblée nationale.

B. L'ÉVOLUTION DU DISPOSITIF TRANSITOIRE APPLICABLE AUX TRAVAILLEURS OCCASIONNELS DU SECTEUR AGRICOLE (TO-DE)

À l'article 8, l'Assemblée nationale a, contre l'avis de sa commission des affaires sociales et du Gouvernement, adopté un amendement améliorant sensiblement le mécanisme de sortie progressive du régime spécifique d'exonération de cotisations et contributions patronales dont bénéficient les employeurs du secteur agricole sur les rémunérations de leurs travailleurs occasionnels ( TO-DE ).

Ainsi, l'exonération totale desdites cotisations et contributions concernera les rémunérations inférieures à 1,20 Smic en 2019 et en 2020 (au lieu de 1,15 Smic en 2019, puis 1,10 Smic en 2020 comme en première lecture). En revanche, le dispositif doit toujours s'éteindre fin 2020 , les rémunérations des travailleurs occasionnels devenant éligibles au régime de droit commun des allègements généraux entre 1 Smic et 1,6 Smic à compter du 1 ^er janvier 2021.

Si ces évolutions vont dans le bon sens, elles ne vont pas aussi loin que ce qu'avait proposé le Sénat, à savoir la pérennisation de l'actuel régime TO-DE (avec une exonération complète jusqu'à 1,25 Smic) dans un cadre adapté au renforcement des allègements généraux. La question du maintien dans le temps du régime issu des travaux de l'Assemblée nationale se reposera immanquablement à l'avenir , tant l'avenir de filières telles que la viticulture ou la culture de fruits et légumes dépend de l'embauche de travailleurs saisonniers dans un cadre compétitif.

C. UN AMÉNAGEMENT SUBSTANTIEL DE LA RÉFORME DU DISPOSITIF SPÉCIFIQUE ISSU DE LA LOI « LODEOM »

Au même article 8, l'Assemblée nationale a également, sur proposition du Gouvernement, procédé à une révision substantielle de la réforme des exonérations spécifiques à certaines collectivités d'outre-mer issues de la loi « LODEOM » , en reprenant notamment plusieurs avancées opérées au Sénat.

Ainsi, conformément à la volonté exprimée par le Sénat :

- les collectivités de Saint-Martin ^{1 ( * )} et Saint-Barthélemy sont maintenues dans le régime actuel d'exonération ;

- des dispositions spécifiques sont prévues pour la Guyane , où l'exonération concernera l'ensemble des secteurs d'activités éligibles à la réduction d'impôt prévue à l'article 199 undecies B du code général des impôts ainsi que la comptabilité, le conseil aux entreprises, l'ingénierie ou les études techniques ;

- les fourchettes de rémunérations éligibles aux allègements spécifiques ont été élargies . Ainsi, dans le régime dit « de compétitivité » concernant notamment les entreprises de moins de onze salariés ^{2 ( * )} , l'exonération sera complète jusqu'à 1,3 Smic puis dégressive jusqu'à 2,2 Smic (au lieu de 2 Smic en première lecture). Pour le régime dit « de compétitivité renforcé », concernant des secteurs économiques spécifiques, l'exonération sera complète jusqu'à 1,7 Smic puis dégressive jusqu'à 2,7 Smic (au lieu de 1,4 Smic à 2,4 Smic en première lecture).

En revanche, les divers élargissements sectoriels des avantages « LODEOM » votés par le Sénat n'ont pas été retenus par l'Assemblée nationale.

D. DEUX AVANCÉES NOTABLES DANS LE SECTEUR MÉDICO-SOCIAL

Les sujets médico-sociaux ont fourni l'occasion cette année de deux notables avancées proposées par le Sénat et avalisées par l'Assemblée nationale.

D'une part, un amendement du rapporteur médico-social à l'article 41 attribue un pouvoir général de prescription médicamenteuse aux médecins coordonnateurs des établissements d'hébergement de personnes âgées dépendantes (Ehpad).

Cette mesure simple aura pour impact de simplifier les procédures de prescription actuellement applicables en Ehpad, qui doivent pour l'heure faire nécessairement intervenir les médecins traitants de chaque résident. Elle permettra également de renforcer le rôle du médecin d'établissement, bien souvent l'acteur médical ayant la plus grande proximité de fait avec la personne accueillie.

D'autre part, un article 41 bis , issu d'un amendement de notre collègue Philippe Mouiller, suggère de permettre, à titre expérimental et pour une durée déterminée, un conventionnement entre les différentes autorités tarifaires des structures cofinancées du champ du handicap, afin d'organiser la délégation de la compétence tarifaire au profit de l'une d'entre elles uniquement.

III. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT NON REPRISES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'inverse, l'Assemblée nationale n'a pas suivi le Sénat sur d'autres articles de ce PLFSS, notamment sur des points particulièrement cruciaux.

A. LA CONFIRMATION DES COUPES DE LA FRACTION DE TVA AFFECTÉE À LA SÉCURITÉ SOCIALE

Aux articles 19 et 26, le Sénat avait adopté des amendements manifestant son refus de préempter dès à présent au bénéfice exclusif de l'État des excédents encore hypothétiques de la sécurité sociale .

En effet, ces dispositions, qui devraient prendre la forme de coupes de TVA affectée à hauteur de 1,5 milliard d'euros en 2020, puis 3,5 milliards d'euros en 2021 et 5 milliards d'euros de manière pérenne à compter de 2022, précèdent tout dialogue politique entre le Parlement et le Gouvernement sur la façon dont devraient être pilotés à l'avenir les soldes des branches de la sécurité sociale.

En outre, elles s'appuient sur des prévisions économiques et financières relativement optimistes. En toute hypothèse, elles sont incompatibles avec l'apurement de la dette de la branche maladie et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) qui restera portée par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) : celle-ci devrait atteindre 14,5 milliards d'euros à fin 2022, ce qui n'est pas acceptable, ni sur le plan des principes ni d'un point de vue financier.

L'Assemblée nationale a néanmoins avalisé le schéma du Gouvernement , notre collègue député Olivier Véran, rapporteur général de la commission des affaires sociales, émettant simplement le voeu qu'une partie de ces coupes soient affectées par l'État à des politiques sociales - voeu pieux qui ne serait de toute façon pas à la hauteur des enjeux politiques et institutionnels relatifs aux relations financières entre l'État et la sécurité sociale.

B. LE QUASI-GEL DES PRESTATIONS SOCIALES EN 2019 ET 2020

À l'initiative de la commission, le Sénat avait adopté une nouvelle rédaction de l'article 44 du PLFSS afin de réindexer les prestations sociales sur l'inflation estimée dans le projet de loi de finances de l'année. Il s'agissait de refuser le quasi-gel en 2019 et 2020 de ces mêmes prestations, à 0,3 % de progression, alors même que l'inflation est repartie à la hausse.

Cela concerne tout particulièrement les pensions de retraite, qui constituent une part prépondérante du revenu des retraités, et qui ont déjà subi, en 2018, un gel complet et même une baisse notable du fait de l'augmentation non compensée de 1,7 point de la CSG qui leur sont applicables ^{3 ( * )} .

Le Sénat avait estimé préférable d'utiliser le critère de l'âge légal de départ à la retraite , qui restera incontournable à l'avenir, en portant cet âge légal de 62 à 63 ans en deux temps d'ici à mai 2020 (article 44 A). Cette mesure était d'ailleurs cohérente avec les décisions prises par les partenaires sociaux en matière de retraite complémentaire.

L'Assemblée nationale n'a toutefois pas suivi cette logique et a :

- d'une part, maintenu à 62 ans l'âge légal de départ à la retraite, en supprimant l'article 44 A ;

- d'autre part, rétabli l'article 44 dans sa rédaction issue de sa première lecture, c'est-à-dire limité à 0,3 % l'augmentation des prestations sociales en 2019 et 2020, en dépit de l'évolution de l'inflation .

Les députés ont donc clairement fait le choix de pénaliser de manière significative trois années de suite le pouvoir d'achat des retraités. Cette mesure sera également préjudiciable aux bénéficiaires de nombreuses autres prestations sociales, à commencer par les familles - au travers des allocations familiales.

C. LE REFUS D'ÉTENDRE AUX RETRAITÉS LES PLUS MODESTES L'ASSOUPLISSEMENT DES FRANCHISSEMENTS DE SEUILS DE CSG

À l'article 11, le Sénat avait accepté le dispositif correctif proposé par le Gouvernement sur la hausse de la CSG, qui consistait à « durcir » les conditions d'assujettissement au taux supérieur de la TVA sur les pensions et revenus de remplacement. Ainsi, à l'avenir, il conviendra de dépasser deux années consécutives le seuil de revenu fiscal de référence (RFR) du taux supérieur afin de se voir appliquer le taux de CSG de 8,3 %.

Toutefois, à l'initiative de la commission, le Sénat avait souhaité que ce même critère de dépassement du seuil de RFR deux années consécutives s'applique également pour le passage du taux nul au taux intermédiaire ^{4 ( * )} de 3,8 % . En effet, en incluant l'assujettissement à la CRDS au taux de 0,5 %, les intéressés subissent un effet de seuil du même ordre que les personnes passant du taux intermédiaire au taux supérieur.

Selon les estimations du Gouvernement, ce dispositif aurait concerné 150 000 personnes pour un coût de 90 millions d'euros pour les finances publiques - soit un gain moyen annuel de 600 euros par foyer .

L'Assemblée nationale n'a néanmoins pas retenu ce dispositif de cohérence , au préjudice, là encore, des retraités parmi les plus modestes.

D. LE RÉTABLISSEMENT DU FORFAIT DE RÉORIENTATION DANS LES SERVICES D'URGENCES

L'article 29 quinquies , inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur général, vise à autoriser les établissements de santé à facturer une prestation d'hospitalisation pour la réorientation des patients par les services d'urgences , sous la forme d'une expérimentation de trois ans. Il a été supprimé au Sénat par sept amendements identiques , dont un amendement de la commission.

Cette unanimité d'opposition au Sénat a pu apparaître paradoxale dans la mesure où le dispositif a été largement présenté comme la traduction législative d'une proposition figurant dans le rapport consacré en juillet 2017 à la situation des urgences hospitalières par la commission des affaires sociales.

La commission a cependant souligné que le dispositif proposé par l'Assemblée ne reprend que partiellement les termes de sa recommandation , qui portait sur une refonte plus globale du mode de financement des urgences, et reposait sur trois piliers : la conservation d'un financement mixte incluant une part de financement à l'activité et une part forfaitaire ; la modulation du financement à l'activité en fonction de la gravité des pathologies, afin d'inciter les services à se concentrer sur la prise en charge des CCMU 3, 4 ou 5 ; la création d'un forfait de réorientation incitant à réadresser les patients ne nécessitant pas de prise en charge hospitalière vers les acteurs de ville. Cette recommandation ayant été conçue comme un tout, la reprise d'un seul de ses éléments ne peut constituer qu'une solution de « bricolage » venant complexifier le financement des urgences sans apporter de réponse pérenne aux enjeux du développement des prises en charge non programmées en ville comme à l'hôpital.

Le Sénat a également considéré que le dispositif proposé par l'Assemblée pose une question d'organisation des soins . Quand bien même la réorientation du patient passerait par une consultation préalable, cette réorientation s'analyse au total comme un acte médical non accompli et pour autant rémunéré ; le patient devra donc être pris en charge par un autre professionnel, le plus souvent en ville, qui ne percevra quant à lui aucune rémunération supplémentaire.

Le caractère réellement incitatif de cette mesure a également été questionné, dans la mesure où la facturation d'une consultation et d'examens complémentaires emporte des montants généralement plus élevés que ceux envisagés pour le forfait de réorientation (20 et 60 euros, selon les informations transmises par la DSS).

À l'initiative de son rapporteur général, l'Assemblée nationale a cependant rétabli cet article .

E. LE RÉTABLISSEMENT D'UNE DURÉE MINIMALE D'INTERRUPTION D'ACTIVITÉ CONDITIONNANT LE BÉNÉFICE DES PRESTATIONS POUR LE CONGÉ DE MATERNITÉ DES INDÉPENDANTES

L'article 47, qui répond à l'engagement pris par le Gouvernement d'aligner les conditions du congé maternité pour toutes les femmes, modifie les paramètres de l'indemnisation du congé de maternité bénéficiant aux travailleuses indépendantes et aux exploitantes agricoles , en harmonisant notamment la durée minimale d'interruption d'activité conditionnant l'accès aux prestations avec celle prévue pour les salariées.

La commission des affaires sociales du Sénat a adopté à cet article un amendement visant à mieux protéger les travailleuses indépendantes pendant leur congé de maternité, en revenant sur le conditionnement du bénéfice des prestations de maternité pour ces travailleuses à une durée minimale d'interruption d'activité de huit semaines .

Elle a en effet considéré que le dispositif proposé par le Gouvernement pourrait conduire certaines de ces travailleuses à se trouver en pratique contraintes de privilégier la poursuite de leur activité plutôt que le bénéfice des prestations de maternité, et donc de renoncer à toute forme d'indemnisation. Les conditions d'activité des travailleuses non salariées ne sont en effet pas comparables à celles des salariées : certaines doivent assurer une activité dans les semaines qui précèdent ou suivent leur accouchement pour garantir la viabilité de leur entreprise. Il pourrait au total en résulter une dégradation de l'indemnisation du congé de maternité pour ces travailleuses , à rebours de l'objectif affiché.

En l'état actuel du droit, les travailleuses bénéficient d'une allocation forfaitaire de repos maternel sans condition d'interruption d'activité, et d'indemnités journalières à condition de s'arrêter au moins 44 jours. En application du régime proposé par le Gouvernement, celles qui s'arrêteraient moins de 56 jours n'auraient plus droit à rien : la commission a considéré qu'il s'agissait d'un recul de leurs droits .

Mettant en avant un double objectif de santé publique et d'harmonisation des droits des travailleuses, l'Assemblée nationale a cependant rétabli le conditionnement du bénéfice des prestations de maternité pour les indépendantes et les non salariées agricoles à une durée minimale d'interruption d'activité alignée sur celle des salariées.

IV. LA FIN DU DIALOGUE UTILE ENTRE LES ASSEMBLÉES SUR LE PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Au terme de ces échanges plus ou moins fructueux, votre commission considère que les positions semblent désormais figées et que la navette sur le présent PLFSS est parvenue au terme du dialogue utile entre les deux assemblées .

En effet, les débats de l'Assemblée nationale lors de la nouvelle lecture montrent que les dispositions restant en discussion traduisent des désaccords politiques de fond.

Dès lors, il ne semble pas envisageable qu'en nouvelle lecture, le Sénat adopte des amendements susceptibles d'être repris par l'Assemblée nationale à l'occasion de la lecture définitive. Or aux termes du dernier alinéa de l'article 45 de la Constitution, seuls de tels amendements pourraient modifier le dernier texte adopté par l'Assemblée nationale.

C'est pourquoi votre commission considère qu'il est désormais préférable d' acter les différends qui demeurent entre l'Assemblée nationale et le Sénat par l'adoption d'une question préalable sur le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale.

SORT DES AMENDEMENTS ADOPTÉS
PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

Amendements adoptés par le Sénat	Avis Commission	Avis Gouvernement	Dispositions reprises par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
Article 7 bis A (nouveau)
Un amendement de Mme Troendle (n° 121 rect.) exonérant de cotisations patronales à hauteur de 3 000 euros les employeurs de nouveaux sapeurs-pompiers volontaires au titre de leur rémunération pendant cinq ans.	Défavorable	Défavorable	Non
Article 7 bis B (nouveau)
Deux amendements identiques de Mme Gruny (n° 280 rect. quater ) et de Mme Schillinger (n° 331) subor-donnant les exonérations liées à la qualité de contrat responsable au respect des garanties de branche, s'il en existe.	Favorable	Défavorable	Non
Article 7 bis
Sept amendements identiques de suppression de cet article qui légalisait le régime social des chèques vacances. Amendements de la commission (n° 54), Mme Delattre (n° 23 rect. bis ), M. Segouin (n° 130 rect. quater ), M. Hervé (n° 183), M. Amiel (n° 332), M. Daudigny (n° 384 rect.), et Mme Cohen (n° 486).	Favorable	Favorable	Oui
Article 8
Cinq amendements identiques de M. Delcros (n° 38 rect. ter ), Mme Costes (n° 100 rect.), Mme Vermeillet (161 rect. sexies ), M. Babary (n° 326 rect. quater ) et M. Duplomb (n° 478 rect. bis ) visant à faire bénéficier les chambres consulaires de la réduction de 6 points de cotisation d'assurance maladie.	Défavorable	Défavorable	Non
Un amendement de M. Lévrier (n° 333 rect.) portant à 1,3 Smic le niveau de rémunération dans les associations intermédiaires en dessous duquel les exonérations resteraient totales.	Sagesse	Sagesse (gage levé)	Non
Un amendement de M. Patient (n° 560) excluant la Guyane de la réforme du dispositif spécifique d'exonérations de cotisations et contributions patronales issues de la loi « LODEOM ».	Favorable	Défavorable	Reprise partielle ( cf. exposé général)
Un amendement de M. Magras (n° 199 rect. bis ) excluant Saint-Barthélemy de la réforme du dispositif spécifique d'exonérations de cotisations et contributions patronales issues de la loi « LODEOM ».	Favorable	Sagesse	Oui
Un amendement de Mme Dindar (n° 36 rect.) intégrant les particuliers employeurs dans le dispositif « LODEOM » réformé et prévoyant le cumul de cet avantage avec la déduction forfaitaire de cotisations et contributions patronales.	Favorable	Défavorable	Non
Un amendement de M. Magras (n° 282 rect.) intégrant le secteur du nautisme dans le dispositif « LODEOM » réformé.	Favorable	Défavorable	Non
Un amendement de M. Magras (n° 196 rect.) intégrant le secteur des services aéroportuaires dans le dispositif « LODEOM » réformé.	Favorable	Défavorable	Non
Un amendement de M. Patient (n° 562) intégrant les secteurs de la comptabilité, du conseil aux entreprises, de l'ingénierie et des études techniques dans le dispositif « LODEOM » réformé.	Favorable	Défavorable	Non
Un amendement de M. Karam (n° 295 rect. bis ) étendant aux liaisons avec les « pays de leurs environnements régionaux respectifs » le bénéfice du dispositif « LODEOM » réformé pour le secteur aérien.	Favorable	Défavorable	Non
Un amendement de M. Karam (n° 296 rect. bis ) étendant au personnel concourant à l'ensemble des dessertes visées au 3° du II de l'article L. 752-3-2 du CSS (et non aux seules dessertes intérieures) le bénéfice du dispositif « LODEOM » réformé pour le secteur aérien.	Favorable	Défavorable	Non
Deux amendements identiques de Mme Malet (n° 208) et de Mme Conconne (n° 438 rect. bis ) étendant la fourchette d'exonération du « LODEOM » réformé de 1,6 à 2,5 Smic (au lieu de 1,3 à 2 Smic).	Favorable	Défavorable	Reprise partielle ( cf. exposé général)
Deux amendements identiques de Mme Malet (n° 213) et de M. Lurel (n° 436 rect. bis ) étendant la fourchette d'exonération du LODEOM renforcé de 1,8 à 3 Smic (au lieu de 1,4 à 2,4 Smic).	Défavorable	Défavorable	Reprise partielle ( cf. exposé général)
Trois amendements identiques de M. Duplomb (n° 195 rect. bis ), de Mme Cukierman (n° 379) et de M. Cabanel (n° 458 rect. bis ) maintenant de manière pérenne un dispositif spécifique d'exonération de cotisations et contributions patronales aux employeurs du secteur agricole pour l'emploi de travailleurs occasionnels (TO-DE), pour les rémunérations comprises entre 1,25 et 1,5 Smic.	Favorable	Défavorable	Reprise partielle ( cf. exposé général)
Trois amendements de coordination de la commission (n ^os 622, 623 et 624).	-	Favorable	Oui
Un amendement de M. Laugier (n° 240 rect. quater ) permettant aux sociétés de portage de presse de cumuler leur dispositif d'assiette forfaitaire spécifique avec les allègements généraux.	Favorable	Défavorable	Non
Article 8 bis A (nouveau)
Un amendement de M. Cardoux (n° 7 rect.) exonérant les médecins dans les déserts médicaux de cotisations sociales jusqu'à 90 000 euros de revenus annuels pendant 24 mois au maximum, dans le cadre du cumul emploi-retraite.	Favorable	Défavorable	Non
Article 8 bis
Deux amendements identiques de la commission (n° 56) et de Mme Cohen (n° 493) de suppression de cet article.	Favorable	Défavorable	Oui
Article 9 bis
Un amendement du Gouvernement (n° 460 rect. ter ) allongeant à six ans l'alignement progressif de la fiscalité sur les alcools forts dans les outre-mer sur celle en vigueur dans l'hexagone.	Favorable	Favorable	Oui
Article 9 ter (nouveau)
Un amendement de M. Jomier (n° 460 rect. ter ) instituant une taxe sur les produits alimentaires à référence alcoolique (faisant référence à de l'alcool sans en contenir).	Favorable	Sagesse	Non
Article 9 quater (nouveau)
Un amendement de Mme Guidez (n° 292 rect. ter ) étendant la taxe sur les « prémix » aux vins et cidres aromatisés.	Favorable	Défavorable	Non
Article 10 bis A (nouveau)
Deux amendements identiques de Mme Conconne (n° 117 rect.) et de Mme Berthet (n° 316 rect. bis ) supprimant l'assiette minimale de cotisations applicables aux travailleurs indépendants pour les professionnels libéraux saisonniers.	Défavorable	Défavorable	Non
Article 11
Un amendement de la commission (n° 57) étendant au passage du taux nul au taux intermédiaire de la CSG applicable aux pensions le critère de passage du seuil de RFR deux années consécutives.	-	Défavorable	Non
Article 11 bis A (nouveau)
Un amendement de Mme Morin-Desailly (n° 101 rect. quinquies ) prévoyant une réduction des cotisations vieillesse des artistes auteurs en compensation de la hausse de la CSG.	Sagesse	Défavorable	Non
Article 11 ter
Un amendement de la commission (n° 58) qui : - d'une part, simplifie la rédaction en rassemblant au sein de l'article L.137-15 du code de la sécurité sociale les exonérations relatives au forfait social ; - d'autre part, limite le nombre de taux dérogatoires, en alignant le nouveau taux de 10% sur le taux de 8% existant.	-	Défavorable	Partiellement (simplification rédactionnelle)
Article 12
Un amendement du Gouvernement (n° 609) visant à ajuster et sécuriser les conditions de mise en oeuvre de la contribution des organismes complémentaires d'assurance maladie (OCAM).	Sagesse	Favorable	Partiellement (suppression de la mention de la prorogation annuelle sauf disposition législative expresse)
Article 12 bis (nouveau)
Un amendement de la commission (n° 59) portant pour un an le taux de la taxe de solidarité additionnelle de 13,27 % à 18,02 %.	-	Défavorable	Non
Article 12 ter (nouveau)
Quatre amendements identiques de Mme Imbert (n° 185 rect. ter ), M. Schmitz (n° 207 rect. bis ), M. Chasseing (n° 221 rect. ter ) et M. Sol (n° 251 rect. ter ) encadrant les pratiques de remboursement différencié dans le cadre des réseaux de soins.	Favorable	Défavorable	Non
Article 13
Un amendement du Gouvernement (n° 614) supprimant la transmission de l'accord écrit du salarié pour recourir au service d'intermédiation du paiement du salaire CESU et Pajemploi.	Favorable	-	Oui
Un amendement de Mme Jasmin (n° 431) reportant au 1 ^er janvier 2021 la généralisation à tous les travailleurs indépendants de la déclaration et du versement des cotisations par voie dématérialisée.	Favorable	Défavorable	Non
Article 13 bis (nouveau)
Un amendement de Mme Gruny (n° 279) imposant une communication au cotisant des motifs d'une décision d'annulation prise par la mission nationale de contrôle le concernant.	Favorable	Défavorable	Non
Article 13 ter (nouveau)
Un amendement de Mme Gruny (n° 264) sous-amendé par le Gouvernement (n° 615) permettant d'étendre la durée de la période contradictoire accordée au cotisant de bonne foi dans le cadre d'un contrôle Urssaf.	Favorable	Favorable	Oui
Article 15 bis (nouveau)
Un amendement de M. Chasseing (n° 215) abaissant de 1,75 % à 1,5 % (30 millions d'euros) le taux de la première part de la contribution sur les ventes en gros.	Favorable	Défavorable	Non
Article 16
Un amendement de la commission (n° 60) réécrivant d'une part, l'article afin de supprimer la formule de calcul qui n'est pas opérationnelle et d'inviter le Gouvernement à engager une refonte de la définition des cotisations sociales et d'autre part, afin d'intégrer les caisses de retraite des professions libérales dans la construction du téléservice d'aide au calcul des cotisations sociales.	-	Défavorable	Très partiellement (intégration des caisses de retraite des professions libérales dans la construction du téléservice)
Article 17 bis (nouveau)
Un amendement de Mme Cohen (n° 509) demandant la remise d'un rapport au Parlement sur la fraude sociale dans un délai de six mois après la publication de la LFSS.	Sagesse	Favorable	Oui
Article 19
Un amendement de la commission (n° 61) rétablissant dans le droit les contributions des salariés à l'assurance chômage et organisant le circuit financier pour en assurer la neutralité.	-	Défavorable	Non
Un amendement de coordination de la commission (n° 629).	-	Favorable	Oui
Un amendement de la commission (n° 62) supprimant la répartition de CSG et taxe sur les salaires entre organismes pour tenir compte de la diminution de la TVA fléchée vers la sécurité sociale.	-	Défavorable	Non
Article 20
Un amendement de la commission (n° 63) transférant prioritairement à la Cades les déficits cumulés des organismes les plus endettés (maladie et FSV).	-	Favorable	Oui
Un amendement de la commission (n° 64) prévoyant l'octroi de ressources supplémentaires à la Cades pour financer la nouvelle dette jusqu'en 2023.	-	Défavorable	Non
Article 20 ter
Un amendement de la commission (n° 65) maintenant les experts psychiatres relevant du régime général dans ce même régime quand ils sont requis, commis ou désignés par l'autorité judiciaire.	-	Favorable	Oui
Article 26
Un amendement de la commission (n° 98) supprimant la mention de la réduction des flux de TVA vers la sécurité sociale à compter de 2020 et rectifiant en conséquence les tableaux financiers figurant dans l'annexe B.	-	Défavorable	Non
Article 27
Amendement de la commission (n° 67) pour prévoir des mesures d'accompagnement dès l'avertissement et associer la commission ou conférence médicale d'établissement.	-	Favorable	Oui
Amendement de la commission (n° 68) pour appliquer l'année blanche en psychiatrie aux sanctions.	-	Favorable	Oui
Article 29
Amendement de M. Segouin (n° 129 rect. quater ) pour permettre l'expérimentation de l'exercice libéral en centre de santé.	Favorable	Défavorable	Oui
Amendement de Mme Féret (n° 405 rect.) pour étendre les expérimentations dans le champ médico-social à la délégation d'actes infirmiers.	Favorable	Défavorable	Non
Amendement de M. Jomier (n° 477 rect.) pour permettre l'expéri-mentation d'infirmier référent.	Favorable	Défavorable	Non
Article 29 bis A (nouveau)
Amendement de Mme Lassarade (n° 127 rect. bis ) pour associer les fédérations hospitalières à la commission de contrôle de la T2A.	Favorable	Défavorable	Non
Article 29 bis B (nouveau)
Amendements de M. Paccaud (n° 51 rect. bis ), Mme Micouleau (n° 110 rect. ter ) et Mme Guillotin (n° 584 rect.) pour demander la transparence et une évaluation du transfert des transports sanitaires.	Favorable	Défavorable	Non
Article 29 bis C (nouveau)
Amendement de M. Henno (n° 564 rect. bis ) améliorant l'information sur l'utilisation des crédits du FIR.	Favorable	Défavorable	Non
Article 29 bis
Amendement de la commission (n° 69) pour clarifier l'articulation entre le programme d'amélioration de la pertinence et le CAQES.	-	Sagesse	Oui
Article 29 ter
Amendement de la commission (n° 70) de suppression de l'article, relatif aux modalités de restructuration de la dette « toxique » de certains établissements publics de santé.	-	Défavorable	Non
Article 29 quater
Amendement de M. Jomier (n° 461 rect.) pour déroger à la condition d'exercice coordonné dans les zones sous-dotées.	Favorable	Défavorable	Non
Amendements de Mme Micouleau (n° 193 rect.) et Mme Laborde (n° 593 rect.) visant à remplacer la « modulation » de la rémunération par la « majoration », et parlant de « prise en charge coordonnée » au lieu de « cadre d'exercice coordonné ».	Favorable	Défavorable	Non
Amendement de la commission (n° 71 rect. bis) pour étendre aux pharmaciens les mesures en faveur de l'exercice coordonné (avec coordination pour tenir compte des amendements n° 193 et 593).	-	Favorable	Partiellement (sans la coordination)
Article 29 quinquies
Amendement de la commission (n°72) et 6 amendements identiques de Mme Estrosi Sassone (n° 1 rect. bis ), de M. Chasseing (n° 218 rect. bis ), de M. Amiel (n° 298), de M. Jomier (n° 462 rect.), de Mme Cohen (n° 518) et de Mme Guillotin (n° 583 rect.) de suppression de l'article.	Favorable	Défavorable	Non
Article 29 septies
Amendement de la commission (n° 73) de suppression d'article étendant le champ des expérimentations aux initiatives en matière d'éducation thérapeutique.	-	Sagesse	Non
Article 31
Amendement de la commission (n° 74) de suppression de la demande de rapport sur les pratiques avancées.	-	Défavorable	Non (rétablissement avec modification)
Article 32
Amendements de la commission (n° 75 rect.) et du Gouvernement (n° 610) pour clarifier les obligations des pharmaciens de report des identifiants figurant sur l'ordonnance.	Favorable	Favorable	Oui
Amendement de Mme Imbert (n° 210 rect. bis ) reportant au 1 ^er janvier 2021 l'obligation de transmission des numéros d'identification par les pharmaciens.	Avis du Gouvernement	Défavorable	Non
Article 32 bis
Amendement de Mme Guillotin (n° 586 rect.) prévoyant la possibilité de déroger à l'obligation de transmission dématérialisée des arrêts de travail.	Sagesse	Sagesse	Oui
Article 33
Amendement de la commission (n° 616) encadrant le dispositif de pénalité financière.	-	Défavorable	Non
Amendement de la commission (n° 76) supprimant la possibilité de fixer les tarifs par arrêté de façon dérogatoire.	-	Défavorable	Non
Amendement de la commission (n° 78) demandant un bilan de la mise en oeuvre de la réforme.	-	Défavorable	Non
Article 33 bis (nouveau )
Amendements de Mme Micouleau (n° 39 rect. bis ), Mme Berthet (n° 238 rect. bis ), Mme Guidez (n° 286 rect.) et de M. Daudigny (n° 401 rect.) levant une restriction aux stages chez les auxiliaires médicaux.	Favorable	Défavorable	Non
Article 34
Amendements rédactionnels de la commission (n° 633, 617, 621, 620).	-	Favorable	Oui
Article 36
Amendement de coordination de la commission (n° 626).	-	Favorable	Oui
Article 38
Amendement de coordination de la commission (n° 627).	-	Favorable	Oui
Amendement du Gouvernement (n° 613) identifiant, dans l'arrêté annuel détaillant les actions financées par le fonds de lutte contre les substances psychoactives, les actions à destination des outre-mer.	Favorable		Oui
Article 38 bis
Amendement de la commission (n° 80) de suppression de l'article (demande de rapport sur les dépenses de prévention contre les addictions)	-	Sagesse	Non
Article 39 bis
Amendement de la commission (n° 81) précisant le champ des actions conduites dans le cadre de l'expérimentation sur le développement de la vaccination contre le HPV et confiant le soin à l'État de sélectionner les régions pilotes.	-	Sagesse	Non (maintien uniquement du choix par l'État des régions pilotes)
Article 39 ter
Amendement de M. Amiel (n° 342) prévoyant l'expérimentation dans deux régions de la vaccination obligatoire contre la grippe des personnels soignant et non soignant des Ehpad.	Sagesse	Défavorable	Maintien avec modifications (choix par l'État des régions pilotes et retrait du personnel non soignant du champ de l'expérimentation)
Article 39 quater
Amendement de M. Amiel (n° 344) prévoyant l'expérimentation dans deux régions du développement de la vaccination contre la grippe des enfants.	Sagesse	Défavorable	Non
Article 40
Amendement de la commission (n° 82) sur l'inscription des recommandations de bonne pratique de la HAS.	-	Sagesse	Non
Amendement de la commission (n° 84) de la commission sur l'obligation de signature des contrats d'engagement de bonne pratique.	-	Défavorable	Non
Amendement de M. Mouiller (n° 30 rect. bis ) sur le périmètre des dépenses de soins des établissements et services médico-sociaux.	Favorable	Défavorable	Non
Article 40 bis
Amendement de M. Mouiller (n° 141 rect. bis ) sur le cofinancement des établissements et services accueillant des personnes handicapées.	Favorable	Sagesse	Maintien avec modifications (intégration du conseil départemental au périmètre de l'expérimentation)
Article 41
Deux amendements identiques de la commission (n° 85) et de Mme Guillotin (n° 596 rect.) sur le pouvoir de prescription du médecin coordonnateur.	Favorable	Défavorable	Maintien avec modifications de précision sur la coordination avec le médecin traitant
Article 41 bis
Amendement de M. Mouiller (n° 42 rect. bis ) ayant pour objet de faire entrer les structures de la prévention et des soins en addictologie ainsi que les lits halte soins santé et les lits d'accueil médicalisé, dans le champ de l'obligation de la contractua-lisation d'un Cpom avec l'ARS.	Avis du Gouvernement	Défavorable	Non (suppression de l'article)
Article 42
Amendement n° 630 de coordination de la commission.	-	Favorable	Oui
Amendement n° 619 de la commission rédactionnel et de correction d'une erreur matérielle.	-	Favorable	Oui
Amendement n° 88 de la commission précisant que le critère des volumes de vente prévus ou constatés pouvant être pris en compte pour décider de la baisse du tarif de responsabilité de certains produits et prestations doit être apprécié au regard des besoins en santé.	-	Défavorable	Non
Amendement n° 87 de la commission précisant que le critère du prix d'achat des produits et prestations constaté par les établissements de santé ou les distributeurs, qui peut être pris en compte pour décider de la baisse du tarif de responsabilité de certains produits et prestations, doit être apprécié sur trois ans.	-	Défavorable	Non
Article additionnel après 42
Amendement n° 628 de la commission instituant une utilisation testimoniale surveillée et éclairée (Utes) des médicaments innovants.	-	Défavorable	Non
Article 42 bis
Amendement n° 89 de la commission de suppression de l'article.	-	Sagesse	Non
Article 43
Amendement n° 90 de la commission tendant à suspendre les dispositions relatives aux médicaments hybrides.	-	Défavorable	Non
Amendement n° 618 rédactionnel de la commission.	-	Favorable	Oui
Amendement n° 91 de la commission supprimant la justification médicale de la mention non substituable et renvoyant la définition d'une politique du générique à la négociation conventionnelle inter-professionnelle.	-	Défavorable	Non
Amendement n° 632 de coordination.	-	Favorable	Oui
Amendement n° 631 de coordination.	-	Favorable	Oui
Amendement n° 92 intégrant le dispositif d'intéressement des établissements de santé à la pertinence de leurs prescriptions aux Caqes.	-	Défavorable	Non
Article 44 A (nouveau)
Amendement de la commission (n° 93) reculant progressivement l'âge minimum légal de départ à la retraite pour le porter à 63 ans au 1 ^er mai 2020.	Favorable	Défavorable	Non
Article 44
Amendement de la commission (n° 94) indexant les prestations sociales sur l'inflation estimée.	Favorable	Défavorable	Non
Article 47
Amendement n° 95 de la commission supprimant le conditionnement de l'indemnisation du congé de maternité des travailleuses non salariées à une durée minimale d'interruption d'activité de huit semaines.	-	Défavorable	Non
Amendement n° 634 de la commission : précision.	-	Favorable	Oui
Article 47 quater
Amendement n° 96 de la commission : précision.	-	Favorable	Oui
Article 47 quinquies
Amendement n° 97 de la commission de suppression de l'article (par cohérence avec la position prise sur le 47).	-	Défavorable	Non
Article 54 bis A
Amendement de M. Jomier (n° 465 rect. ter ) prévoyant la remise tous les trois ans par les agences sanitaires d'un rapport évaluant les besoins de création et de révision des tableaux de maladies professionnelles.	Favorable	Défavorable	Non
Article 54 bis B
Amendement de Mme Bonnefoy (n° 474 rect.) intégrant au PLFSS la proposition de loi adoptée par le Sénat sur la mise en place d'un fonds d'indemnisation des produits phyto-pharmaceutiques.	Favorable	Défavorable	Non

EXAMEN EN COMMISSION

___________

Réunie le jeudi 29 novembre 2018, sous la présidence de M. Alain Milon, président, la commission a procédé à l'examen en nouvelle lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019, sur le rapport de M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe , rapporteur général . - L'Assemblée nationale a adopté hier soir en nouvelle lecture le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2019. En première lecture, le Sénat l'avait abordé de manière constructive, adoptant 49 articles sans modification, soit plus de la moitié du texte transmis par les députés, et 30 articles avec modification, supprimant 8 articles et insérant 25 articles additionnels.

Néanmoins, l'existence de divergences de fond, en particulier sur la trajectoire financière de la sécurité sociale ou, de manière plus immédiate, la forte sous-revalorisation de nombreuses prestations, dont les retraites et les allocations familiales, ont conduit à l'échec de la commission mixte paritaire (CMP), réunie au Sénat le 20 novembre.

J'en viens au vote des députés en nouvelle lecture ; un tableau indiquant le sort de chacun des amendements que le Sénat avait adoptés en première lecture figure dans le rapport écrit. Commençons par un constat tout à fait regrettable. L'amendement du Gouvernement à l'article 22 tendant à tirer les conséquences de la navette sur les comptes sociaux fait apparaître un déficit du solde consolidé des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) de 200 millions d'euros en 2019, au lieu de l'excédent de 400 millions d'euros affiché au dépôt du texte. Certes, en s'en tenant au régime général et au FSV, il y a un excédent infime de 100 millions d'euros. Mais, arithmétiquement, le budget de la sécurité sociale n'est pas à l'équilibre.

Deux mesures adoptées sur l'initiative du Gouvernement expliquent principalement cette dégradation : d'une part, la non-soumission à la CSG et à la CRDS des revenus du capital des personnes non inscrites à la sécurité sociale française et relevant d'un régime obligatoire de sécurité sociale d'un autre État membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de Suisse ; d'autre part, en nouvelle lecture, l'augmentation de la part de CSG affectée à l'Unedic, en compensation de la suppression des contributions chômage des salariés, du fait d'un mauvais calibrage de cette part au moment du dépôt du texte. Cette mesure illustre aussi la confusion croissante des ressources des administrations de sécurité sociale au sens large. La volonté de faire financer par la sécurité sociale une mesure décidée par l'État et à laquelle elle est totalement étrangère augure mal de la « rénovation » des relations financières entre l'État et la sécurité sociale.

Comme Olivier Véran l'avait laissé entendre en CMP, l'Assemblée nationale a repris certains des amendements que nous avions adoptés en première lecture. Au-delà des amendements rédactionnels, de précision ou de coordination, cela concerne quelques dispositions de fond : la suppression de la définition législative du régime social de divers avantages accordés par les employeurs ou les comités sociaux d'entreprise aux salariés, comme les chèques-vacances ; l'alignement sur six ans de la fiscalité sur les alcools forts dans les outre-mer sur celle en vigueur dans l'hexagone ; la priorité donnée aux transferts de déficits cumulés de l'assurance maladie et du FSV en direction de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades), afin que ces transferts bénéficient avant tout aux branches et organismes les plus endettés ; dans le secteur médico-social, la possibilité accordée au médecin coordonnateur des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes de prescrire en dehors des cas d'urgence et la possibilité de mettre fin à titre expérimental au cofinancement de certaines structures dans le champ du handicap.

Sur d'autres sujets, l'Assemblée nationale n'a pas rejoint la position du Sénat, mais a néanmoins fait un pas vers nos propositions. Je pense en particulier au dispositif Lodeom, sur lequel l'Assemblée nationale a sensiblement fait évoluer sa position, en maintenant les collectivités de Saint-Martin et Saint-Barthélemy dans le régime actuel d'exonération, en adoptant des dispositions spécifiques relatives à la Guyane et en élargissant les fourchettes de rémunérations éligibles aux allégements spécifiques. En revanche, les élargissements sectoriels votés par le Sénat n'ont pas été retenus par les députés. Je pense aussi au dispositif TO-DE, relatif aux travailleurs occasionnels du secteur agricole, sur lequel l'Assemblée nationale a adopté contre l'avis de sa commission des affaires sociales et du Gouvernement un amendement améliorant sensiblement le mécanisme de sortie progressive issu de la première lecture. Ainsi, l'exonération totale de cotisations et contributions sociales concernera les rémunérations inférieures à 1,20 SMIC en 2019 et en 2020. Mais le dispositif doit toujours s'éteindre fin 2020. La question se reposera immanquablement dans les prochains PLFSS, car les problèmes liés au travail saisonnier resteront.

La navette parlementaire a donc été utile, voire fructueuse sur quelques mesures concrètes. Cependant, sur de nombreuses autres questions, les députés ont confirmé leur position de première lecture, en particulier sur les points ayant abouti à l'échec de la CMP.

L'Assemblée nationale a rétabli le quasi-gel, à plus 0,3 % pendant deux ans, des prestations sociales. Elle n'a pas non plus suivi le Sénat sur la mesure d'atténuation de l'effet de seuil de la CSG pour les retraités qui passeraient du taux nul au taux de 3,8 %. Les députés ont avalisé les conséquences financières des coupes croissantes de TVA à destination de la sécurité sociale programmées par le Gouvernement à partir de 2020. Celles-ci devraient atteindre 5 milliards d'euros par an à compter de 2022, ce qui remet en cause le désendettement de la branche maladie et du Fonds de solidarité vieillesse. Sur la branche maladie, l'Assemblée nationale a rétabli le forfait de réorientation des urgences prévu par l'article 29 quinquies, de même que le conditionnement des prestations de maternité à une durée minimale d'interruption d'activité de huit semaines pour les travailleuses indépendantes et les non-salariées agricoles. Nous avions proposé un dispositif plus souple et mieux adapté.

Les différences qui subsistent entre les deux assemblées à l'issue de cette nouvelle lecture des députés traduisent de véritables divergences politiques. Il ne me semble plus possible d'adopter des amendements susceptibles d'être repris par l'Assemblée nationale en lecture définitive. Nous constatons ainsi la fin du « dialogue utile » entre l'Assemblée nationale et le Sénat. C'est pourquoi je vous propose l'adoption d'une question préalable.

M. René-Paul Savary . - Certes, on peut comprendre qu'il y ait des différences de philosophie entre les deux assemblées. Mais le rapporteur général de l'Assemblée nationale avait semblé ouvert à certaines de nos propositions en CMP. Manifestement, il a dû y avoir des pressions gouvernementales. Nous discuterons pour savoir s'il faut travailler plus en amont avec l'Assemblée nationale. Mais nous voyons bien qu'il n'y a pas de volonté réelle du Gouvernement d'avancer sur certains points : la mesure que nous avions votée à propos de la maladie d'Alzheimer a été balayée d'un revers de main.

Mme Laurence Cohen . - Le groupe CRCE ne voit pas où est le dialogue qu'évoque le rapporteur général. La majorité sénatoriale fait les mêmes choix que le Gouvernement - des exonérations de cotisations -, c'est-à-dire des remèdes qui aggravent la maladie. Nous nous abstiendrons sur la question préalable ; nous aurions aimé en déposer une, mais pas pour les mêmes raisons. Les propositions du Gouvernement sont extrêmement préoccupantes. La sécurité sociale a besoin d'autres financements.

M. Bernard Jomier . - Il est légitime que l'Assemblée nationale affiche ses options politiques. Mais voyons le comportement des députés : toutes les mesures votées par le Sénat, parfois à l'unanimité, ont été balayées. Et, à la tribune de l'Assemblée, les propos de l'orateur du groupe La République en Marche dénotent un refus de tout dialogue avec le Sénat. La ministre a laissé détricoter toutes nos propositions. Il est difficile de continuer à discuter dans ces conditions. C'est cohérent avec ce qui se passe dans le pays : quand on ne sait pas dialoguer avec les parlementaires, on ne sait pas dialoguer avec les Français.

M. Martin Lévrier . - Même si nous soutenons le Gouvernement, nous avons voté un certain nombre d'amendements ; nous ne sommes donc pas fermés. Simplement, il y a de vraies divergences politiques qui empêchent le dialogue. Nous voterons contre la question préalable. On ne peut pas arrêter systématiquement la discussion avant son terme et demander à être entendus. Le rôle du Sénat est de continuer l'examen du texte jusqu'au bout.

M. Yves Daudigny . - Le groupe socialiste, qui s'était opposé au texte initial, maintient sa position. La désindexation signifie l'appauvrissement des retraités et des familles ; dans un contexte de creusement des inégalités et de revendications sur le pouvoir d'achat, une telle mesure paraît très malvenue. De façon plus générale, la sécurité sociale se trouve englobée dans un grand ensemble dont on ne perçoit plus le sens. Nous nous abstiendrons sur la motion.

Mme Florence Lassarade . - Le rétablissement du forfait de réorientation des urgences et la décision relative aux travailleuses indépendantes, notamment en milieu agricole, sont deux très mauvais signaux. Pour un gouvernement qui prétend valoriser le travail, on est loin du compte.

Mme Catherine Fournier . - Certes, au Sénat, nous ne sommes pas d'accord sur le fond avec l'Assemblée nationale. Mais notre élection est tout à fait légitime. Nous devons exprimer certaines voix tout en maintenant le dialogue avec l'autre assemblée.

Cependant, cette volonté de dialogue ne semble pas partagée, notamment par le Gouvernement. Dans ces conditions, nous voterons la question préalable.

Mme Nadine Grelet-Certenais . - La suppression de certaines de nos propositions traduit un manque de souplesse. Je pense à la suppression de l'exonération spécifique pour les associations intermédiaires dans les services à la personne, à la suppression de la possibilité d'expérimentation de l'infirmière référente ou à la suppression de la possibilité de recrutement d'assistants médicaux dans les secteurs au-delà de ceux qui sont sous-dotés. Les réponses du Gouvernement sont très tranchées. Il n'y a pas de demi-mesure.

M. Daniel Chasseing . - L'Assemblée nationale a repris un certain nombre d'amendements du Sénat. Il aurait été bien d'arriver à une exonération de 1,25 sur le TO-DE. Sur le principe, nous sommes pour continuer la discussion. Mais nous sommes contre le gel des retraites à 0,3  %, notamment pour les petites retraites.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe , rapporteur général . - J'ai indiqué à mon homologue de l'Assemblée nationale que si nous n'étions pas capables de nous concerter, nous serions toujours à la merci de Bercy et des conseillers ministériels. Il faut essayer de nous concerter plus en amont pour le prochain exercice budgétaire. Une prise de conscience de la part de l'Assemblée nationale me semble nécessaire. Certes, ce sera difficile si celle-ci ne s'affranchit pas des positions gouvernementales.

Il y a d'autres solutions que la désindexation des retraites pour parvenir à l'équilibre. Le choix du Gouvernement n'est pas forcément judicieux, y compris d'un point de vue politique. Tout ce que M. Darmanin a été capable de répondre est que ces autres solutions ne figuraient pas dans le programme du Président de la République pour lequel j'ai voté. Cela ne me semble pas à la hauteur des enjeux : face à des parlementaires, on essaie d'argumenter.

Nous devons tenter le dialogue. Mais, pour être dans le dialogue, il faut être fort. Le Gouvernement joue sur la division entre l'Assemblée nationale et le Sénat. Essayons de rapprocher ce qui peut être rapproché. Les sénateurs ont une expérience de terrain à faire valoir.

M. Martin Lévrier . - Monsieur le rapporteur général, je sais que vous êtes proche du Gouvernement. Ce n'est pas pour autant que vous avez obligatoirement raison et que nous avons obligatoirement tort. En l'occurrence, la marche était trop haute pour pouvoir aboutir. Mais je soutiens l'idée du dialogue. Simplement, dans ce cas, il serait plus cohérent de ne pas voter la question préalable et de continuer à examiner le PLFSS.

Mme Véronique Guillotin . - Je regrette l'issue de la CMP. Peut-être des concertations en amont nous permettraient-elles d'aboutir à des résultats conclusifs et d'enrichir le texte. Aujourd'hui, on est plus sur un rapport de force que sur la recherche d'un consensus. En plus, nos conditions de travail sont très difficiles, dans un temps restreint.

Notre groupe votera contre la question préalable. Nous considérons qu'il faut poursuivre le dialogue. Il y a deux points d'achoppement : le blocage sur la revalorisation des retraites, qui est un message politique catastrophique, et le retrait du forfait d'urgence. Pour autant, je trouve que nous avons eu un débat constructif.

M. Jean-Marie Morisset . - Le dialogue doit exister à tous les nouveaux. Si l'Assemblée nationale avait adopté la position unanime de la commission des affaires sociales sur les travailleurs occasionnels, nous aurions gagné du temps.

M. Alain Milon , président . - Dans les mandatures précédentes, 80 % des amendements adoptés par le Sénat étaient repris par l'Assemblée nationale. Aujourd'hui, nous ne sommes même pas à 50 %. Il y a un véritable problème de concertation, probablement parce que le « nouveau monde » considère que l'ancien n'a plus rien à dire.

La demande formulée par Olivier Véran fait écho à une demande du Gouvernement sur d'autres textes. Mais j'attire votre attention sur le fait que cela reviendrait, en quelque sorte, à mettre en place la CMP avant la discussion à l'Assemblée nationale et au Sénat, les autres parlementaires pouvant alors être invités à s'aligner sur la position ainsi définie. Or, pour ma part, je pense que la CMP doit venir après. C'est ce que la Constitution prévoit, et cela a toujours très bien fonctionné ainsi.

La motion ASOC.1 est adoptée.

MOTION ADOPTÉE PAR LA COMMISSION

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Direction de la séance

Projet de loi PLFSS 2019 (Nouvelle lecture)

N° ASOC-1 28 novembre 2018

	Question préalable Motion présentée par
M. VANLERENBERGHE TENDANT À OPPOSER LA QUESTION PRÉALABLE

Considérant que si un accord est intervenu entre les deux assemblées sur de nombreux articles du projet de loi de financement de la sécurité sociale, des points de désaccord subsistent sur des aspects aussi décisifs que la sous-revalorisation des prestations sociales en 2019 et 2020 ou la diminution programmée du montant de la taxe sur la valeur ajoutée affectée à la sécurité sociale en compensation de diminutions de ressources décidées par l'État ;

Considérant que le quasi-gel de leurs pensions pour les deux années à venir, alors même que l'inflation est repartie à la hausse, affectera les personnes retraitées qui ont déjà subi, en 2018, à la fois une année blanche en termes de revalorisation et la hausse non compensée de 1,7 point de la contribution sociale généralisée sur leurs pensions ; qu'une telle succession de mesures défavorables aura des conséquences aussi sérieuses qu'injustes sur le pouvoir d'achat des retraités ;

Considérant que cette sous-revalorisation affectera également les bénéficiaires d'autres prestations sociales, en particulier les familles, elles aussi trop souvent mises à contribution ces dernières années, en contradiction avec le principe de solidarité de la Nation pour les soutenir dans l'éducation de leurs enfants ;

Considérant que l'ampleur des coupes financières programmées au détriment de la sécurité sociale, ne reposant sur aucun principe clair, est de nature à compromettre son retour durable à l'équilibre ainsi que l'amortissement de la dette de la branche maladie et du Fonds de solidarité vieillesse ;

Le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Objet

Réunie le 28 novembre 2018, la commission des affaires sociales a décidé de proposer au Sénat d'opposer la question préalable sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019.

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* ¹ Le Sénat avait voté l'exclusion de Saint-Barthélemy du nouveau dispositif, seul un problème d'imputation qui a entraîné la chute d'un amendement similaire relatif à Saint-Martin ayant empêché notre assemblée de faire la même chose pour cette collectivité.

* ² Pour le détail des secteurs éligibles, il convient de se référer au rapport de votre commission sur le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, rapport Sénat n° 111, Tome II (2018-2019), commentaire de l'article 8.

* ³ Pour les foyers dont le revenu fiscal de référence est supérieur à un seuil (14 404 euros pour une personne seule, majoré de 3 846 euros par demi-part supplémentaire).

* ⁴ Ce passage se fait pour un RFR de 11 018 euros pour une personne seule, majoré de 2 942 euros par demi-part supplémentaire.