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N° 140 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2019 |
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RAPPORT GÉNÉRAL FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances , adopté par l'Assemblée nationale, pour 2020 , Par M. Albéric de MONTGOLFIER, Rapporteur général, Sénateur |
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TOME III LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES (seconde partie de la loi de finances) |
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ANNEXE N° 17 INVESTISSEMENTS D'AVENIR |
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Rapporteur spécial : M. Jean BIZET |
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(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Mme Christine Lavarde, MM. Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Jean Bizet, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel . |
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Voir les numéros : Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : 2272 , 2291 , 2292 , 2298 , 2301 à 2306 , 2365 , 2368 et T.A. 348 Sénat : 139 et 140 à 146 (2019-2020) |
LES
PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
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1) Le troisième programme d'investissements d'avenir (PIA 3) a été adopté en loi de finances initiale pour 2017 et doté de 10 milliards d'euros . Il succède ainsi au PIA 1, lancé en 2010 et doté de 35 milliards d'euros et au PIA 2, lancé en 2014 et doté de 12 milliards d'euros , portant le montant total consacré aux programmes d'investissements d'avenir à 57 milliards d'euros . Il constitue aujourd'hui une partie intégrante du grand plan d'investissement (GPI). 2) La mission « Investissements d'avenir », qui retrace les crédits du PIA 3, est une mission particulière . Sa gouvernance est spécifique , dans la mesure où l'ensemble des programmes sont pilotés par un service unique, le secrétariat général pour l'investissement , et où la mise en oeuvre des actions est intégralement déléguée à quatre opérateurs : Bpifrance, l'Agence nationale de la recherche, la Caisse des dépôts et consignations et l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie. Les crédits de paiement afférents à ces actions sont votés annuellement sur la base d'une autorisation d'engagement initiale fixée pour chaque action et votée intégralement en 2017 , à quelques redéploiements près. Enfin, les crédits sont alloués sous plusieurs formes (subventions, avances remboursables, dotations en fonds propres et dotations décennales) en fonction du type de projet soutenu, avec des impacts distincts sur le déficit et la dette maastrichtiens. 3) Les crédits demandés pour 2020 s'élèvent à 2,18 milliards d'euros, témoignant de la montée en puissance du PIA 3. Ce montant représente en effet le double de celui voté en loi de finances initiale pour 2019, et dépasse légèrement la programmation triennale . La nouvelle programmation 2020-2022 prévoit une stabilisation des crédits votés annuellement autour de 2 milliards d'euros. 4) Au seuil de sa troisième année, le PIA 3 semble pleinement entré en phase opérationnelle : plus de 90 % des autorisations d'engagements sont consommées, et, à une exception près, toutes les conventions de lancement des actions sont signées. 5) Les actions de soutien aux progrès de l'enseignement supérieur et de la recherche occupent toujours une place prépondérante . Votre rapporteur spécial accorde une attention toute particulière aux actions permettant de soutenir le secteur de l'intelligence artificielle, dans un contexte où les pays européens sont chaque jour davantage distancés par les États-Unis ou la Chine. L'année 2019, à cet égard, a été marquée par le lancement dans le cadre du PIA 3 des quatre instituts interdisciplinaires d'intelligence artificielle (3IA). 6) La hausse des crédits demandés pour 2020 tient toutefois avant tout aux actions relatives à l'accélération de la modernisation des entreprises, représentant 1,12 milliard d'euros. La priorité a été donnée à des dotations en fonds propres investis selon une logique de capital-investissement, dans des projets risqués mais à très fort potentiel d'innovation. 7) Comme les années précédentes, certaines actions semblent détourner le PIA 3 de son objectif premier : accroître le potentiel de croissance de l'économie française par l'innovation et le développement durable. La persistance de ces « cavaliers PIA » qui bénéficient indûment de règles budgétaires dérogatoires applicables aux PIA peut ainsi être regrettée. Le soutien à l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques de 2024 à la recherche dans le domaine du sport à haute performance, pour légitimes qu'ils soient, ont semblé à votre rapporteur spécial relever de domaines étrangers à ceux visés par le PIA, alors que les moyens devraient être davantage concentrés sur les chantiers prioritaires, parmi lesquels, justement, celui de l'intelligence artificielle. 8) L'année 2020 marquera le dixième anniversaire du PIA 1, soit l'occasion d'un premier bilan . Des évaluations précises des actions doivent être menées et un constat d'ensemble doit être posé. Une attention toute particulière doit être portée à l'effet de levier et aux retours sur investissements générés, gages de crédibilité quant à l'efficacité économique des PIA. En tout état de cause, le rapport à paraître du Comité de surveillance des investissements d'avenir , composé notamment de huit parlementaires, constituera une base essentielle à toute réflexion sur l'avenir des investissements d'avenir. |
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Au 10 octobre 2019, le rapporteur spécial avait reçu la totalité des réponses au questionnaire budgétaire. |
I. LES INVESTISSEMENTS D'AVENIR : UNE MISSION PARTICULIÈRE INTÉGRÉE AU GRAND PLAN D'INVESTISSEMENT
A. LANCÉ À LA FIN DU PRÉCÉDENT QUINQUENNAT, LE PIA 3 A ÉTÉ INTÉGRÉ AU GRAND PLAN D'INVESTISSEMENT
Le troisième programme d'investissements d'avenir (PIA 3) a été adopté en loi de finances initiale pour 2017 1 ( * ) et doté de 10 milliards d'euros . Les crédits du PIA 3 sont retracés au sein du budget général au travers de la mission « Investissements d'avenir ».
Il succède ainsi au PIA 1, lancé en 2010 2 ( * ) et doté de 35 milliards d'euros et au PIA 2, lancé en 2014 3 ( * ) et doté de 12 milliards d'euros , portant le montant total consacré aux programmes d'investissements d'avenir à 57 milliards d'euros .
Le premier PIA était lui-même issu du rapport « Juppé-Rocard » 4 ( * ) de 2009, publié au lendemain de la grande crise financière et qui proposait, pour augmenter le potentiel de croissance de l'économie française , de mobiliser massivement l'investissement public en faveur de projets ciblés, principalement dans les domaines de la recherche, du numérique, de l'industrie et du développement durable .
Historique des Programmes d'investissements d'avenir
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PIA
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Montant
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PIA 1 (2010) |
35 |
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PIA 2 (2014) |
12 |
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PIA 3 (2017) |
10 |
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Total |
57 |
Source : commission des finances du Sénat
Contrairement à la structuration par thématiques qui avait présidé à l'élaboration des précédents PIA, les trois priorités du PIA 3 ont été structurées selon une logique « d'amont vers l'aval » , déclinée dans les trois programmes de la mission :
- le programme 421 vise le soutien des progrès de l'enseignement supérieur et à la recherche , et a été doté de 2,9 milliards d'euros en AE en loi de finances initiale pour 2017 ;
- le programme 422 vise la valorisation de la recherche et a été doté en loi de finances pour 2017 de 3 milliards d'euros en AE en loi de finances initiale pour 2017 ;
- le programme 423 vise l'accélération de la modernisation des entreprises et a été doté de 4,1 milliards d'euros en AE en loi de finances initiale pour 2017.
Répartition des autorisations d'engagement du
PIA 3 en LFI
pour 2017
Source : commission des finances du Sénat ; d'après le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2020
Parmi les principales caractéristiques du PIA 3, il peut être relevé que 500 millions d'euros doivent être co-décidés avec les régions , qui s'engagent à accompagner les projets concernés à hauteur d'un montant équivalent. Il relève également que 60 % des crédits sont censés être dédiés à la transition écologique et solidaire . Toutefois, dès le lancement du PIA 3, le rapport spécial adopté par la commission des finances du Sénat avait pointé le caractère irréaliste de cet objectif, « soit inatteignable, soit respecté uniquement grâce à un mode de calcul reposant sur des interprétations extensives et contestables » 5 ( * ) .
Enfin, suite au changement de majorité, le PIA 3 a été intégralement préservé tout en étant intégré, conformément aux préconisations du rapport « Pisani-Ferry » 6 ( * ) , au Grand plan d'investissement (GPI) 2018-2022 . Ainsi, les 57 milliards d'euros prévus pour le GPI incluent les 10 milliards d'euros engagés au titre du PIA 3 , les 47 milliards d'euros restants étant issus des crédits budgétaires « classiques » portés par les ministères compétents et d'instruments financiers portés par la Caisse des dépôts et consignations et par Bpifrance.
* 1 Article 134 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.
* 2 Article 8 de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010.
* 3 Article 59 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.
* 4 Alain Juppé et Michel Rocard, « Investir pour l'avenir : priorités stratégiques d'investissement et d'emprunt » , Rapport au Premier ministre, novembre 2009.
* 5 Annexe 18 au rapport général n° 140 de M. Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances du Sénat.
* 6 Jean Pisani-Ferry, « Le Grand plan d'investissement 2018-2022 » , Rapport au premier ministre, septembre 2017.