Projet de loi de finances pour 2020 : Recherche et enseignement supérieur

Rapport général n° 140 (2019-2020) de MM. Philippe ADNOT et Jean-François RAPIN , fait au nom de la commission des finances, déposé le 21 novembre 2019

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Synthèse du rapport (329 Koctets)

N° 140

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2019

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances , adopté par l'Assemblée nationale, pour 2020 ,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 23

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Rapporteurs spéciaux : MM. Philippe ADNOT et Jean-François RAPIN

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Mme Christine Lavarde, MM. Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Jean Bizet, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) : 2272 , 2291 , 2292 , 2298 , 2301 à 2306 , 2365 , 2368 et T.A. 348

Sénat : 139 et 140 à 146 (2019-2020)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. L'évolution des crédits de la mission
« Recherche et enseignement supérieur » en 2020

1. La mission « Recherche et enseignement supérieur » voit ses crédits progresser par rapport à 2019 de 715,1 millions d'euros en autorisations d'engagement (+ 2,6 %) et de 534 millions d'euros en crédits de paiement (+ 1,9 %) . Ils atteignent ainsi 28,67 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 28,68 milliards d'euros en crédits de paiement, représentant plus de 6 % des crédits du budget général . Le budget 2020 est donc conforme à la trajectoire définie en loi programmation pluriannuelle des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

2. L'enseignement supérieur (+ 1,5 % en crédits de paiement) comme la recherche (+ 2,5 % en crédits de paiement) bénéficient de la hausse des crédits.

3. Ces augmentations doivent cependant être mises en regard des annulations de crédits prévues par la loi de finances rectificative pour 2019 examinée dans le même temps par votre commission qui prévoit sur ces deux programmes plus de 322 millions d'euros d'annulations (en CP).

4. La mission « Investissements d'avenir » qui récapitule les crédits inscrits au titre du troisième programme d'investissements d'avenir (PIA 3) prévoit 1 055,5 millions d'euros en crédits de paiement au bénéfice de l'enseignement supérieur et de la recherche, soit une augmentation de 63 % par rapport à 2019.

II. Les programmes « Enseignement supérieur » (Philippe Adnot)

1. Le budget de l'enseignement supérieur s'inscrit cette année dans la trajectoire dessinée par la loi de finances pour 2019 . Les programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et 231 « Vie étudiante » connaissent une augmentation de 1,5 % en crédits de paiement (+ 242 millions d'euros ).

2. Les crédits portés par le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » progressent de 175,8 millions d'euros à périmètre courant en 2020, soit une hausse de 1,3 % . Les moyens nouveaux sont principalement destinés à la poursuite du « Plan Étudiant », la mise en oeuvre de la réforme des études de santé, l'expérimentation du dialogue stratégique et de gestion et la compensation des mesures salariales.

3. Pour l'année 2020, les prévisions d'emplois sous-plafond rémunérés par les opérateurs sont quasiment stables à périmètre constant et s'élèvent au total à 172 931 ETPT. En parallèle, la hausse tendancielle des effectifs hors-plafond des opérateurs se poursuit, atteignant 29 432 ETPT (+ 8,29 %).

4 . Les crédits budgétaires destinés à l'enseignement sont complétés, en 2020, par un abondement conséquent en provenance des Programmes d'investissement d'avenir (PIA), de l'ordre de 435 millions d'euros , soit plus du double de l'année dernière. Si cet effort est louable, votre rapporteur spécial regrette l'émiettement des moyens alloués à l'enseignement supérieur, ne permettant pas à la représentation nationale d'examiner de manière consolidée les crédits dédiés à cette politique publique.

5 . Si le budget 2020 annonce 159,6 millions d'euros de moyens nouveaux en faveur de l'enseignement supérieur, il s'agit avant tout d'un effet d'affichage pour votre rapporteur spécial, puisqu'une grande partie des crédits supplémentaires correspond au financement de dépenses obligatoires, ou à la prolongation, en année pleine, de mesures décidées en 2019 .

6 . Compte tenu de la part des dépenses de masse salariale au sein du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » - près de 87 % des crédits de paiement -, les diverses mesures en faveur des personnels influent fortement sur l'enveloppe budgétaire allouée à l'enseignement supérieur . À ce titre, les crédits inscrits pour le dispositif « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » ( PPCR ) représenteront d'après les informations recueillies un coût de plus de 38,5 millions d'euros , soit près du quart des moyens supplémentaires dévolus à l'enseignement supérieur.

7 . L'année 2020 sera marquée par la généralisation de l'expérimentation du dialogue stratégique et de gestion , qui bénéficiera d'une enveloppe de 50 millions d'euros. Votre rapporteur soutient pleinement cette démarche tout en notant que seuls 15 millions d'euros seront in fine consacrés au financement des projets stratégiques des établissements . La destination exacte des 35 millions d'euros restant demeure par ailleurs relativement opaque, même s'il est d'ores et déjà avéré qu'ils pourront être mobilisés pour compenser, au cas par cas, le coût du glissement-vieillesse-technicité (GVT).

8 . En effet, l a ministre ayant annoncé la fin de la compensation systématique du GVT, la couverture de cette dépense, estimée à 50 millions d'euros par an, n'est pas assurée dans le présent budget, même si des compensations partielles pourront être octroyées au cas par, dans le cadre du dialogue stratégique et de gestion. Votre rapporteur regrette le manque de visibilité découlant de cette situation pour les établissements d'enseignement supérieur.

9 . La mise en oeuvre du « Plan Étudiant » devrait se poursuivre en 2020 . Visant à répondre aux défis auxquels notre système d'enseignement supérieur est confronté, au premier rang desquels l'afflux d'étudiants , ce plan s'articule autour de trois axes principaux : la définition d' « attendus » pour l'accès à chaque filière, une offre de formation post-baccalauréat rénovée et une amélioration des conditions de vie étudiante. Votre rapporteur en partage les orientations.

10. À cet effet, des moyens financiers de l'ordre de 43 millions d'euros seront dégagés en 2020 , dont 30,8 millions d'euros au titre de l'extension en année pleine des mesures attribuées pour la rentrée 2019. En parallèle, 13 millions d'euros pourront être attribués dans le cadre du dialogue stratégique et de gestion, afin de financer des places supplémentaires en licence. Si votre rapporteur spécial salue les efforts budgétaires ainsi réalisés en faveur de l'enseignement supérieur, il note que les marges de manoeuvre dégagées semblent insuffisantes au regard du flux très important de nouveaux étudiants . En effet, après une hausse de 30 000 en 2018-2019 (+ 1,9 %), le nombre d'étudiants inscrits à l'université devrait encore progresser de 16 500 en 2019-2020 (+ 1,0 %), pour atteindre 1 631 500.

11. Si l'enseignement privé bénéficiera de 3 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2019, cette augmentation ne permet pas de compenser le différentiel avec la dynamique des subventions au secteur public . La part de la dotation aux établissements d'enseignement privés dans les crédits du programme 150 (0,6 %) contraste avec les effectifs des étudiants qu'ils accueillent (4 % des effectifs des étudiants de l'enseignement supérieur). De fait, le montant moyen de la subvention de l'État par étudiant a diminué de 46 % entre 2009 et 2019 . Cette diminution est d'autant plus préjudiciable que les établissements d'enseignement supérieur privés font face à un effet de ciseau dès lors que les aides de certaines collectivités territoriales, elles-mêmes confrontées à une diminution de leurs ressources, reculent.

12. Votre rapporteur s'inquiète de l'impact que pourrait avoir la réforme du mécénat d'entreprise , portée par l'article 50 du présent projet de loi de finances, sur le financement de l'enseignement supérieur , grandes écoles comme universités. Alors que les réformes en cours visent à diversifier les ressources propres des établissements d'enseignement supérieur, la baisse du taux de défiscalisation paraît pour le moins paradoxale et risque de porter un coup d'arrêt définitif à la dynamique naissante.

13. À la suite de la réflexion engagée par le précédent Gouvernement, de nouvelles expérimentations de la dévolution immobilière seront conduites. Votre rapporteur estime que ces expérimentations doivent s'accompagner d'une sécurisation des financements immobiliers de l'État à moyen terme et d'une plus grande ouverture aux universités des conditions de valorisation de leur patrimoine immobilier.

14 . Les crédits du programme 231 « Vie étudiante » pour 2019 augmentent de 66,4 millions d'euros par rapport à 2019, rompant avec la stabilité observée jusqu'alors. Cette hausse s'explique à hauteur de 75 % par l'augmentation des crédits dévolus aux aides sociales en faveur des étudiants (action 01, « aides directes »), le montant inscrit au titre des bourses sur critères sociaux progressant de près de 46 millions d'euros, en raison de la revalorisation des bourses (+1,1 %) et de l'augmentation prévisionnelle du nombre de bénéficiaires.

15 . Le réseau des oeuvres universitaires se voit doté en 2020 d'une subvention pour charge de service public en hausse de 15,82 millions, afin de financer la fonctionnarisation des personnels ouvriers . Selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, cette budgétisation serait néanmoins insuffisante pour assurer le reclassement des personnels concernés, de telle sorte qu'un dérapage budgétaire de l'ordre de 15 millions d'euros pourrait être constaté en gestion .

16. Votre rapporteur regrette que la mise en oeuvre du plan de construction de 60 000 nouveaux logements, annoncé par le Gouvernement en 2017, ait pris un retard considérable , seules 30 000 places pouvant être livrées d'ici à 2022 selon les prévisions actuelles.

III. Les programmes « Recherche » (Jean-François Rapin)

1. La somme des budgets des sept programmes consacrés à la recherche devrait atteindre 12,17 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 12,15 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) en 2020, ce qui représente une hausse substantielle de 428 millions d'euros en AE (+ 3,6 %) et de 292 millions d'euros en CP (+ 2,5 %) par rapport à 2019 . Les crédits consacrés à la recherche représenteront ainsi près de 3 % des dépenses du budget général de l'État en 2020.

2. Si le budget 2020 s'inscrit ainsi dans la trajectoire dessinée en 2018 et 2019 , avec une forte progression des crédits alloués aux programmes « Recherche », il ne rompt pas avec les grands équilibres budgétaires observés jusqu'à présent, s'apparentant dès lors à un budget de transition, dans l'attente de l'élaboration et du vote de la loi de programmation pluriannuelle pour la recherche (LPPR).

3. L'action 01 « Pilotage et animation » du programme 172 bénéficiera de 50,8 millions d'euros supplémentaires en CP , afin de financer pour la deuxième année consécutive le plan « Intelligence artificielle » (21 millions d'euros), mais aussi la poursuite des mesures voulues par le président de la République dans le cadre de l'initiative « Make Our Planet Great Again », les plans nationaux de recherche confiés à l'Inserm et l'augmentation du nombre de conventions industrielles de formation par la recherche (CIFRE, 1,4 millions d'euros).

4. Au sein du programme 172, les crédits dédiés aux infrastructures de recherche et aux organisations internationales augmenteront de 19,5 millions d'euros , une somme représentant 6,6 % de la hausse totale des crédits de paiement de la mission « Recherche » en 2019. Comme votre rapporteur a pu le relever lors de l'audition pour suites à donner au rapport commandé à la Cour des comptes sur le pilotage et le financement des TGIR en juillet 2019, les moyens dévolus à ces installations demeurent relativement opaques , appelant à une refonte de l'architecture budgétaire retenue jusqu'à présent.

5. Comme en 2019, le budget alloué à la recherche spatiale française absorbe les trois quarts de la progression des crédits de la mission « Recherche » en CP , avec une augmentation de 214 millions d'euros des crédits du programme 193 , pour atteindre 2 033 millions d'euros . La hausse continue depuis 2018 des crédits dédiés à la politique spatiale (+ 580 millions d'euros sur la période) résulte principalement de la substantielle revalorisation de la contribution française à l'Agence spatiale européenne , passée de 963 millions d'euros en 2018 à 1 401 millions d'euros en 2020, afin de garantir l'apurement de la dette française à horizon 2020 tout en finançant les engagements de notre pays sur le programme Ariane 6.

6 . En 2020, l'augmentation des crédits dédiés à la recherche spatiale se traduit par un dépassement de la trajectoire définie dans le triennal budgétaire 2020 - 2022 . Les moyens dégagés devraient permettre à la France de souscrire, lors du Conseil ministériel de l'Agence spatiale européenne de novembre 2019 à Séville, un montant de 2,5 milliards d'euros sur la période 2020-2022, soit 400 millions d'euros supplémentaires par rapport à la trajectoire initialement envisagée.

7 . Le budget 2020 se caractérise par un soutien accru à la recherche sur appel à projets . En effet, les augmentations de crédits du programme 172 concernent en premier l'Agence nationale de la recherche , dont le redressement financier se poursuit. Les capacités d'engagement de l'Agence progresseraient ainsi de 30 millions d'euros, de manière à renouer avec un taux de succès acceptable pour les appels à projets, c'est-à-dire supérieur à 15 %. En parallèle, la mise en oeuvre du Plan d'action national pour la participation française au programme cadre de recherche et d'innovation bénéficiera d'une enveloppe de 3 millions d'euros, de manière à renforcer la participation des chercheurs français aux appels à projets européens.

8. Les crédits du programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » bénéficieront d'une hausse notable , rompant avec plusieurs années d'attrition (- 269,5 millions d'euros entre 2012 et 2019). Ils atteindront ainsi 761,8 millions d'euros en AE (+ 88 millions d'euros) et 784,5 millions d'euros en CP (+ 55,7%), afin de financer notamment le plan Nano 2022 .

9. La dotation versée au programme 190 augmentera de 28,3 millions d'euros en AE et 44 millions d'euros en CP en 2020 , afin garantir la sûreté et l'extension du fonctionnement des réacteurs du parc nucléaire français, tout en achevant la construction du réacteur Jules Horowitz (+ 28,4 millions d'euros en CP). En parallèle, la recherche aéronautique bénéficiera d'une augmentation de 17,4 millions d'euros en CP, dans le cadre de la transition avec un financement antérieur sur les programmes d'investissement d'avenir.

10 . Après trois années de stabilité, le budget alloué au programme 191 connait une baisse substantielle de 25,5 millions d'euros (- 14,2 %) , correspondant à un recentrage des projets financés sur des projets duaux intéressant directement la défense.

11. Le programme 142 bénéficiera de 4,4 millions d'euros supplémentaires, notamment dans la perspective de la fusion, au 1 ^er janvier 2020, de l'Institut national de recherche agronomique (INRA) et de l'Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (IRSTEA) .

12 . En 2020, la faible hausse (+ 0,8 %) des subventions pour charges de service public versées aux opérateurs sera destinée à compenser le coût des mesures statutaires . Au cours des trois dernières années, la masse salariale des organismes de recherche a augmenté dans des proportions considérables en raison de la relance de la politique salariale . Pour absorber cette hausse et rester à l'équilibre, les organismes de recherche n'ont d'autre choix que de réduire leurs effectifs, ce qui se traduit par une sous-exécution croissante des plafonds d'emplois. Pour votre rapporteur, l'application d'un taux de mise en réserve de 4 % en 2020 est dans ce contexte particulièrement regrettable et conduira à réduire encore davantage les marges de manoeuvre des organismes de recherche.

13. Votre rapporteur spécial se félicite que la plupart des situations d'impasses budgétaires identifiées en 2019 aient été résolues , au moins à titre temporaire. Ainsi, le financement de la construction réacteur Jules Horowitz a été clarifié, tandis que la loi de programmation pluriannuelle pour la recherche prendra en compte les besoins d'investissement liés au renouvellement de la flotte océanographique de l'Institut Français de Recherche pour l'Exploitation de la Mer (IFREMER), qui bénéficie, dans l'intervalle, d'une enveloppe supplémentaire de 7,3 millions d'euros.

14. Votre rapporteur regrette cependant l'éclatement du financement de la recherche , dont participent la montée en puissance des Programmes d'investissement d'avenir (PIA) mais aussi la création du Fonds pour l'innovation et l'industrie (FII) , qui a vocation à abonder des projets relevant directement du secteur de la recherche. L'enchevêtrement des structures et la multiplicité des circuits de financement entravent considérablement le suivi de ces crédits qui, en tout état de cause, sont alloués sans que le Parlement ne soit invité à se prononcer sur leur destination . Le plan « Intelligence artificielle » est emblématique des problématiques soulevées par cette architecture budgétaire.

15. Le crédit d'impôt recherche - dont le coût est évalué à 6,5 milliards d'euros pour 2020 - constitue, de très loin, la principale dépense fiscale de la MIRES . En dépit des études récentes dont il a fait l'objet, ses effets demeurent encore mal appréhendés . Ce dispositif, dont le coût régulièrement sous-évalué augmente chaque année, est légèrement remanié dans le projet de loi de finances pour 2020.

L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 73,65 % des réponses étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux en ce qui concerne la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

PREMIÈRE PARTIE
LES ÉVOLUTIONS BUDGÉTAIRES TRANSVERSES
DE LA MISSION « RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR » EN 2020

A. UNE NOUVELLE PROGRESSION DES CRÉDITS EN FAVEUR DE LA RECHERCHE ET DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR EN 2020

La mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) est dotée, dans le projet de loi de finances pour 2020 de 28,67 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 28,68 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) , ces derniers affichant une hausse de 1,9 % par rapport à 2019.

Évolution des crédits initiaux (crédits de paiement) de la mission
(hors fonds de concours et attributions de produits)

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les crédits initiaux alloués à la mission « Recherche et enseignement supérieur » ont ainsi progressé d'un milliard d'euros depuis la loi de finances pour 2018 (+ 3,7 %) , conformément aux engagements pris par l'actuel Gouvernement. Après une hausse de 478 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2019 , le projet de loi de finances pour 2020 prévoit une nouvelle augmentation de 534 millions d'euros des CP dévolus à la MIRES.

L'enveloppe allouée à la mission « Recherche et enseignement supérieur » représentera ainsi, en 2020, un peu plus de 6 % des crédits du budget général , soit une proportion stable dans le temps.

Rattachée à six ministères, la mission réunit neuf programmes qui financent des dépenses très diversifiées : financement des universités, subventions à certaines écoles d'enseignement supérieur et aux organismes de recherche, bourses étudiantes, soutien aux entreprises innovantes...

Les programmes dits « Enseignement supérieur » représentent 58 % de la mission. Ils comprennent le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire », qui finance les universités, et le programme 231 « Vie étudiante » qui regroupe les aides directes et indirectes accordées aux étudiants.

Les sept programmes dits « Recherche » correspondent à près de 42 % des crédits de la mission. Le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » représente près du quart des crédits de la MIRES, contre moins de 20 % pour les six autres programmes, rattachés chacun à un ministère différent.

Répartition des crédits de la MIRES par programme

(en %)

Source : commission des finances du Sénat

En réalité, cette répartition entre les programmes « Enseignement supérieur » et les programmes « Recherche » est approximative , dans la mesure où la programme 150 comprend une action 17 « Recherche », dotée de 3,95 milliards d'euros en CP en 2020, tandis que les programmes 192 et 142 financent également des écoles d'enseignement supérieur.

En affinant l'analyse au niveau de l'action, près de 54 % des crédits de paiement de la mission sont consacrés à la recherche . En effet, l'ensemble des actions concernant la recherche devraient bénéficier, en 2020, de 15,46 milliards d'euros en CP.

La MIRES est également caractérisée par l'importance de sa contribution au financement des opérateurs de l'État : plus de 20 milliards d'euros de crédits de paiement leur sont destinés, représentant plus de 80 % des crédits de paiement prévus en 2020 pour la mission, et 46 % de l'ensemble des crédits alloués par l'État aux opérateurs.

La notion d'opérateur, née avec la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ^{1 ( * )} , rassemble des établissements dont le statut juridique, la taille et les missions sont particulièrement hétérogènes. Il s'agit des universités et de leurs regroupements, des écoles d'enseignement supérieur incluses dans le périmètre de la mission et des organismes de recherche. Le pilotage des opérateurs de recherche et d'enseignement supérieur par l'État passe principalement par la conclusion de contrats d'objectifs et de performance permettant de définir les priorités et les objectifs de l'opérateur.

B. UN BUDGET CONFORME À LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES

La loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 a fixé une trajectoire en hausse au plafond de crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur », ce dernier augmentant de plus d'un milliard d'euros entre 2018 et 2020 .

Hors contribution de l'État au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » , le niveau de crédits demandés pour 2020 est inférieur de 6 millions d'euros au plafond prévu pour la programmation, soit un écart comparable à celui observé en 2019.

Évolution des crédits de paiement de 2018 à 2020*

(à périmètre constant, en milliards d'euros)

Programmation triennale
2018	Exécution 2018	2019	LFI 2019	2020	PLF 2020
27,400	27,405	27,885	27,878	28,417	28,411

* Hors contribution de l'État au CAS « Pensions ».

Source : commission des finances, d'après la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 et les documents budgétaires

C. UN TROISIÈME PROGRAMME D'INVESTISSEMENT D'AVENIR TOURNÉ VERS L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET LA RECHERCHE

La loi de finances pour 2017 a lancé un troisième programme d'investissements d'avenir (PIA 3) ^{2 ( * )} qui bénéficie d'une enveloppe de 10 milliards d'euros .

S'inscrivant dans le prolongement des deux premiers programmes, respectivement dotés de 35 milliards et 12 milliards d'euros, le PIA 3 vise à amplifier l'ambition initiale, en répondant à trois priorités : soutenir les progrès de l'enseignement et de la recherche, valoriser la recherche et accélérer la modernisation des entreprises.

En pratique, le PIA 3 n'est pas structuré par secteur, mais de l'amont (l'enseignement et la recherche), vers l'aval (l'innovation et le développement des entreprises) autour des deux vecteurs de transformation de notre économie et de notre société que sont la transition vers le monde numérique et l'impératif du développement durable.

Le PIA 3 fait l'objet d'une mission propre « Investissements d'avenir » dans le projet de loi de finances pour 2020, qui comporte trois programmes :

- Programme 421 « Soutien des progrès de l'enseignement supérieur et de la recherche » ;

- Programme 422 « Valorisation de la recherche » ;

- Programme 423 « Accélération de la modernisation des entreprises ».

Répartition prévisionnelle par programme
des autorisations d'engagement (AE) et crédits de paiement (CP) du PIA 3

(en millions d'euros)

Mission « Investissements d'avenir »	AE 2017	CP 2018	CP 2019	CP 2020	CP 2021 et au-delà
Programme 421 « Soutien des progrès de l'enseignement supérieur et de la recherche »	2 900	142,5	212,5	435	2 110
Programme 422 « Valorisation de la recherche »	3 000	227	433	620,3	1 719,7
Programme 423 « Accélération de la modernisation des entreprises »	4 100	710	404	1 120	1 866
TOTAL	10 000	1 079,5	1 049,5	2 175,3	5 695,7

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances de la mission « Investissements d'avenir » annexé au projet de loi de finances pour 2020

Le programme 421 a pour opérateurs l'Agence nationale de la recherche (ANR) ou la Caisse des dépôts et consignations (CDC). L'ANR et la CDC sont également opérateurs du programme 422 avec l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Adème).

Le tableau suivant récapitule les actions des programmes 421 et 422 du PIA 3 par type de dépenses.

Actions du PIA 3 relevant de l'enseignement supérieur et de la recherche

(en millions d'euros)

	ACTIONS	Subventions/ Avances remboursables	Dotations décennales	Fonds propres	TOTAL	CP inscrits en PLF 2020
PROGRAMME 421 SOUTIEN DES PROGRÈS DE L'ENSEIGNEMENT ET DE LA RECHERCHE*	01 - Nouveaux cursus à l'université	0	250	-	250	25
	02 - Programmes prioritaires de recherche	50	350	-	400	55
	03 - Équipements structurants pour la recherche	200	150	-	350	85
	04 - Soutien des grandes universités de recherche	0	700	-	700	70
	05 - Constitution d'écoles universitaires de recherche	0	300	-	300	30
	06 - Création expérimentale de « sociétés universitaires et de recherche »	-	-	400	400	100
PROGRAMME 422 VALORISATION DE LA RECHERCHE	01 - Intégration des SATT, incubateurs et accélérateurs	50	-	100	150	63
	02 - Fonds national post-maturation « Frontier venture »	0	0	500	500	150
	03 - Démonstrateurs et territoires d'innovation de grande ambition	800	-	700	1 500	275
	04 - Nouveaux écosystèmes d'innovation	80	150	-	230	25
	05 - Accélération du développement des écosystèmes d'innovation performants	620	-	-	620	107,3
Total		1 800	1 900	1 700	5 400	1 055,3

* Le programme 421 « Soutien des progrès de l'enseignement et de la recherche contient également l'action 07 « Territoires d'innovation technologique » (500 millions d'euros) qui n'entre pas dans le champ de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances de la mission « Investissements d'avenir » annexé au projet de loi de finances pour 2020

En 2020, les crédits extrabudgétaires issus du PIA alloués à des actions relevant de la recherche représenteraient ainsi près de 6,4 % de l'effort financier de l'État en faveur de la recherche, les crédits budgétaires portés par le périmètre « Recherche » de la MIRES contribuant à hauteur de 93,6 %.

Évolution des crédits budgétaires et extrabudgétaires
alloués à la recherche

(en Md€ et en %)

*Le périmètre recherche inclut les dépenses des programmes "recherche" : 172, 187,193,190,191 et 186 et la part recherche des programmes 142 (action 2), 192 (actions 2 et 3) et 150 (actions n° 6 à 12 hors titre 2).

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire

Si vos rapporteurs spéciaux ne peuvent que saluer les efforts financiers réalisés en faveur de la recherche, ils regrettent qu'une part croissante de ces efforts s'effectue par le biais de crédits extrabudgétaires, nuisant à la lisibilité de l'action de l'État dans ce domaine, ainsi qu'au contrôle exercé par la représentation nationale.

D. UN NIVEAU DE CHARGES À PAYER QUI CONTINUE À AUGMENTER

La présente mission a connu ces dernières années une forte croissance des charges à payer ^{3 ( * )} dont rend compte le tableau ci-après.

Évolution des restes à payer et des charges à payer depuis 2010

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire

Selon le ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation, le niveau élevé d'autorisations d'engagement restant à couvrir en crédits de paiement résulte principalement, pour le programme 150, d'opérations immobilières centrales et locales, pour un montant de 1 101 millions d'euros de restes à payer et de 780 millions d'euros de charges à payer.

En ce qui concerne le programme 172, la baisse de la dette de l'Agence nationale de la recherche (ANR) , passé de 651,6 à 641,7 millions d'euros entre 2017 et 2018, serait compensée par l'inscription comme charge supplémentaire de l'État de la dette du CNES auprès de l'Agence spatiale européenne (+ 115,4 millions d'euros en 2018).

Si les charges à payer poursuivent donc leur progression, vos rapporteurs spéciaux notent que le niveau des restes à payer diminue, témoignant d'une budgétisation plus sincère que par le passé des dépenses obligatoires de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

Pour vos rapporteurs spéciaux, ces efforts doivent être poursuivis dans les années à venir et s'inscrire dans la durée, afin de ramener le niveau des charges à payer à un niveau plus raisonnable.

DEUXIÈME PARTIE
L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
(RAPPORTEUR SPÉCIAL : PHILIPPE ADNOT)

Les programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et 231 « Vie étudiante » qui relèvent du ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation bénéficient d'un budget en hausse pour la seconde année consécutive en 2020.

En effet, les programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et 231 « Vie étudiante » représentent au total 16,53 milliards d'euros de CP, soit une progression de 1,5 % (+ 242,2 millions d'euros) , tandis que le budget de l'État progresse de 2,5 % en 2020.

Le budget de l'enseignement supérieur s'inscrit donc dans la trajectoire dessinée par la loi de finances pour 2019, avec une évolution comparable du total des crédits alloués aux programmes.

Évolution des crédits de paiement alloués
aux programmes « Enseignement supérieur »

(en % et en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » est doté dans le projet de loi de finances pour 2020 de 13,77 milliards d'euros de CP, en augmentation de 175,8 millions d'euros par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2019 (LFI 2019), soit une variation de + 1,3 % .

En parallèle, le programme 231 « Vie étudiante » se voit doté de 2,77 milliards d'euros de CP, en augmentation de 66 millions d'euros par rapport aux crédits votés en LFI 2019, soit une variation de + 2,5 % .

Les crédits des programmes 150 et 231 représentent un peu plus de 80 % des crédits consacrés à l'enseignement supérieur.

Les autres crédits sont répartis dans d'autres programmes au sein du ministère (programme 192 et 142) ou dans un autre périmètre ministériel (Enseignement scolaire, Culture, Programme d'Investissements d'avenir).

I. LE PROGRAMME 150 « FORMATIONS SUPÉRIEURES ET RECHERCHE UNIVERSITAIRE »

A. UNE NOUVELLE HAUSSE DES MOYENS ALLOUÉS À L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

1. Un effort budgétaire ciblé sur la formation initiale

Le présent programme regroupe 13,76 milliards d'euros pour 2020 (en CP) contre 13,59 milliards d'euros en 2019, soit une progression de 1,3 % (+ 175,8 millions d'euros) répartie sur 9 actions.

Évolution des crédits par action du programme 150

(en millions d'euros)

		LFI 2019	PLF 2020	Évolution PLF 2020 / LFI 2019 (volume)	Évolution PLF 2020 / LFI 2019 (%)	FDC et ADP attendus en 2020
Action 01 Formation initiale et continue du baccalauréat à la licence	AE	3 285,8	3 409,2	+ 123,4	+ 3,8 %	0,0
	CP	3 285,8	3 409,2	+ 123,4	+ 3,8 %	0,0
Action 02 Formation initiale et continue de niveau master	AE	2 530,9	2 556,7	+ 25,8	+ 1,0 %	0,0
	CP	2 530,9	2 556,7	+ 25,8	+ 1,0 %	0,0
Action 03 Formation initiale et continue de niveau doctorat	AE	375,0	376,8	+ 1,9	+ 0,5 %	0,0
	CP	375,0	376,8	+ 1,9	+ 0,5 %	0,0
Action 04 Établissements d'enseignement privés	AE	81,9	84,9	+ 3,0	+ 3,7 %	0,0
	CP	81,9	84,9	+ 3,0	+ 3,7 %	0,0
Action 05 Bibliothèques et documentation	AE	449,5	452,1	+ 2,6	+ 0,6 %	0,0
	CP	449,5	452,1	+ 2,6	+ 0,6 %	0,0
Action 13 Diffusion des savoirs et musées	AE	125,4	127,1	+ 1,7	+ 1,4 %	0,0
	CP	125,4	127,1	+ 1,7	+ 1,4 %	0,0
Action 14 Immobilier	AE	1 165,2	1 204,7	+ 39,5	+ 3,4 %	20,7
	CP	1 241,4	1 235,6	- 5,8	- 0,5 %	23,4
Action 15 Pilotage et support du programme	AE	1 565,4	1 571,6	+ 6,1	+ 0,4 %	0,0
	CP	1 565,4	1 571,6	+ 6,1	+ 0,4 %	0,0
Action 17 Recherche	AE	3 937,9	3 954,9	+ 17,0	+ 0,4 %	0,0
	CP	3 937,9	3 954,9	+ 17,0	+ 0,4 %	0,0
Total programme 150	AE	13 517,0	13 738,0	+ 221,0	+ 1,6 %	20,7
	CP	13 593,1	13 768,9	+ 175,8	+ 1,3 %	23,4

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les crédits inscrits au titre des dépenses de fonctionnement représentent plus de 93 % des crédits du programme 150 et près de 80 % des crédits consacrés à l'enseignement supérieur .

Les subventions pour charges de service public (SCSP) versées aux opérateurs de la mission représentent 12,83 milliards d'euros en 2020 contre 12,65 milliards d'euros en 2019 soit la quasi-totalité de ces dépenses de fonctionnement. 204 établissements (dont 121 universités, chancelleries et communautés d'universités et d'établissements (COMUE) et 71 grands établissements et écoles) reçoivent ainsi directement près de 99 % des crédits de fonctionnement du programme .

Plus de 95 % des crédits supplémentaires prévus en 2020 se concentrent sur trois actions, avec un total de 175,8 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2019 .

Évolution 2019/2020 des crédits par action

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

En toute logique, les crédits supplémentaires sont majoritairement portés par l'action 01 « Formation du baccalauréat à la licence » (+ 123,4 millions d'euros), concernée au premier titre par le « Plan Étudiants » et la réforme des études de santé, mais également les mesures salariales, ses dépenses de personnel représentant près de 46 millions d'euros.

2. Des moyens nouveaux principalement destinés à la mise en oeuvre du plan « Étudiants » et au financement des mesures salariales

a) Un abondement du « Plan Étudiant » conforme à la prévision

En 2020, comme en 2019, les moyens nouveaux auront en premier lieu vocation à financer, à hauteur de 43 millions d'euros , le « Plan Étudiants », afin d'accompagner l'effort mené par les universités pour augmenter les capacités d'accueil des filières en tension (voir infra ).

Cet abondement de crédits se révèle conforme aux prévisions, et comparable aux dotations supplémentaires allouées en 2018 (44,5 millions d'euros) et 2019 (52,5 millions d'euros).

Les moyens alloués en 2020 représenteraient au total l'équivalent de près de 2 400 emplois dans l'enseignement supérieur .

b) La mise en oeuvre de la réforme des études de santé à compter de 2020

L'article 1 de la loi du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé ^{4 ( * )} a rendu possible l'accès aux études médicales, pharmaceutiques, odontologiques et maïeutiques par des voies diversifiées, tout en supprimant le numerus clausus . Ainsi, à compter de la rentrée 2020, la première année commune aux études de santé (PACES) sera supprimée.

La réforme des études de santé

La réforme des études de santé prévoit que les universités détermineront les cursus à partir desquels il sera possible d'accéder aux études médicales, pharmaceutiques, odontologiques et maïeutiques. Ceux-ci pourront être suivis dans différentes composantes de l'université et non au sein des seules UFR de santé. En parallèle, les parcours dans l'enseignement supérieur permettant l'accès aux études de santé pourront être proposés par des universités ne disposant pas de composante santé.

Le droit à tenter deux fois sa chance d'accéder aux études médicales, pharmaceutiques, odontologiques et maïeutiques sera par ailleurs maintenu grâce à la possibilité de concourir à différents moments du parcours choisi.

Le décret en Conseil d'État portant application de l'article 1 de la loi est en cours de publication et les arrêtés qui en découlent le seront dans les prochaines semaines. Ces textes réglementaires détermineront les conditions et les modalités de l'admission en deuxième et troisième années du premier cycle des études médicales, pharmaceutiques, odontologiques et maïeutiques en instaurant notamment des règles de répartition en fonction du parcours de formation antérieur de l'étudiant.

La prochaine étape de la mise en oeuvre de la réforme sera la détermination par les universités des parcours de formation permettant d'accéder aux formations de médecine, maïeutique, odontologie et pharmacie. La liste de ces formations devra être portée à la connaissance des étudiants sur la plateforme Parcoursup lors de l'ouverture de la procédure d'inscription en vue de la rentrée universitaire 2020.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Or, le passage d'une formation de type « PACES » à une formation de type licence entraîne un surcoût , le coût de fonctionnement d'une PACES se révélant inférieur au coût moyen d'une licence. Ce surcoût est par ailleurs justifié par la nécessité d'accompagner les universités dans cette réforme : les licences classiques existantes devront en effet être individuellement adaptées et constamment évaluées par les universités pour déterminer les conditions de passage vers une des quatre filières médicales. Par ailleurs, de nouvelles procédures d'évaluation des candidats devront être mises en place, tandis qu'un parcours pédagogique et une coordination entre les Unités de formation et de recherche (UFR) de santé et les UFR de chaque licence seront également à engager.

Selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, une partie de ce surcoût devrait être absorbée par l'économie liée à la suppression du redoublement et l'amélioration attendue du taux de passage en deuxième année de licence des étudiants s'inscrivant en première année d'une formation permettant d'accéder aux études médicales.

En tout état de cause, le programme 150 bénéficiera, en 2020, de 6 millions d'euros de crédits additionnels pour compenser la hausse transitoire des effectifs étudiants . En parallèle, une enveloppe complémentaire de 10 millions d'euros pourra être attribuée dans le cadre du dialogue stratégique et de gestion , pour accompagner les établissements dans la mise en oeuvre des évolutions pédagogiques induites par la réforme. Enfin, près d'un million d'euros supplémentaires seront accordés dans le cadre de la révision des effectifs d'enseignants-chercheurs.

Au total, la réforme des études de santé, qui entrera en vigueur à la rentrée 2020, sera donc financée à hauteur de 17 millions d'euros la première année.

c) Le poids budgétaire conséquent des mesures salariales

Les hausses de crédits devront également financer les dépenses nouvelles prévues ou, le cas échéant, pérenniser des financements alloués en 2019, au titre de la compensation de la mise en oeuvre du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR, engagé en 2016) et de la création au 1 ^er janvier 2018 de l'indemnité compensatrice de la CSG.

En effet, les emplois fonctionnels relevant de l'enseignement supérieur ont bénéficié, au 1 ^er janvier 2019, des mesures de transfert
primes - points prévues dans le cadre du protocole « PPCR », initialement prévues au 1 ^er janvier 2018 et dont l'entrée en vigueur a été reportée d'un an par le décret du 31 décembre 2017 ^{5 ( * )} .

In fine , 50 millions d'euros de crédits seront donc consacrés à la reconnaissance de l'investissement pédagogique et à la poursuite de la mise en oeuvre du PPCR.

Si deux nouveaux dispositifs seront mis en oeuvre dans les prochains mois au titre de la reconnaissance de l'investissement pédagogique - à savoir la création d'un congé pour projet pédagogique et la création d'une prime de reconnaissance de l'investissement pédagogique - force est de constater que ces mesures devraient représenter un coût marginal au regard de la mise en oeuvre du PPCR, dont le coût total s'élèverait à 38,5 millions d'euros .

De manière plus générale, votre rapporteur spécial note que le budget de l'enseignement supérieur demeure très fortement contraint par ces dépenses obligatoires , laissent peu de marges de manoeuvre aux établissements pour financer les nouvelles mesures annoncées. Sur la période 2016-2020, le coût du PPCR est ainsi estimé à 162,6 millions d'euros - une somme comparable aux moyens déployés depuis trois ans pour la mise en oeuvre du « Plan Étudiants ».

d) La poursuite de l'expérimentation du dialogue stratégique et de gestion

En 2018, le Mesri a initié, de manière expérimentale, un dialogue stratégique et de gestion avec 10 établissements d'enseignement supérieur volontaires, adossé à des financements supplémentaires de l'ordre de 5 millions d'euros en 2019 .

Le dialogue stratégique et de gestion

Le Mesri a engagé et mené entre juillet et décembre 2018 une expérimentation avec dix établissements volontaires, afin de développer un nouvel espace de dialogue avec les opérateurs. Ce dialogue s'est articulé principalement autour de 3 objectifs :

- proposer un dialogue stratégique auquel sont associés les organismes de recherche, les collectivités territoriales et les autres partenaires des établissements ;

- attribuer aux établissements une partie des moyens financiers de l'État dans le cadre d'un dialogue, sur des actions qui s'inscrivent dans les politiques publiques prioritaires du Mesri ;

- optimiser les marges de manoeuvre annuelles des établissements en générant un effet de levier, en leur sein et auprès de leurs partenaires.

Le dialogue noué sur ces bases doit ainsi permettre de lier partiellement l'attribution des moyens, la stratégie des établissements et la gestion de leurs ressources.

Le bilan dressé à la demande du ministère par l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) confirmerait l'intérêt et les attentes des responsables des établissements pour ce nouveau dialogue, lesquels relèvent son caractère positif en dépit des améliorations à apporter.

L'IGAENR souligne ainsi que l'exercice a été bien compris par les établissements qui ont présenté des projets en phase avec leurs axes stratégiques de développement. De plus, si le dialogue stratégique et de gestion n'a concerné qu'une part modeste de leurs financements, soit quelque 5 millions d'euros, il a permis de mobiliser près du double de financement auprès de partenaires extérieurs.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire

En 2020, le ministère a décidé de généraliser ce dialogue à environ 80 établissements , pour un montant total de 50 millions d'euros . Si les modalités pratiques et le calendrier de mise en oeuvre de ce dialogue sont encore en cours de définition, selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, les financements devraient être alloués en deux temps.

En premier lieu, au cours du dernier trimestre de l'année 2019, un premier dialogue avec le Mesri sera instruit par les rectorats et arbitré par les directions générales, afin de pouvoir adresser aux établissements une notification pour 2020. Ce premier temps d'échange aurait vocation à inscrire la trajectoire financière des établissements dans une démarche pluriannuelle , de façon à identifier et dégager des marges de manoeuvre pour le futur. Seraient notamment évoqués :

- l'évolution des ressources propres ;

- les perspectives en matière de capacités d'accueil et de déploiement des dispositifs de réussite prévus par la loi ORE ;

- les moyens nécessaires pour la mise en oeuvre de la réforme des études de santé ;

- l'évolution de la masse salariale et les mesures permettant sa maîtrise ;

- la capacité des établissements à mobiliser leur fonds de roulement, dans des conditions plus souples qu'à l'heure actuelle.

Durant cette phase, les établissements seront accompagnés par les services des rectorats, l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) et la direction générale de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle (DGESIP).

Dans un second temps, au début de l'année 2020, une nouvelle phase du dialogue stratégique et de gestion porterait sur le soutien alloué aux projets présentés par les établissements , s'inscrivant dans leurs priorités stratégiques et dans les politiques publiques menées par le ministère.

Votre rapporteur spécial note que l'accompagnement financier proposé dans le cadre de cette seconde phase se limiterait à 15 millions d'euros sur les 50 millions d'euros dévolus au dialogue stratégique et de gestion, le restant de cette somme étant mobilisé pour compléter des financements récurrents (voir infra ).

3. Une stabilisation des effectifs des universités à périmètre constant

Toutes les universités ayant désormais accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE) au plus tard le 1 ^er janvier 2013 conformément aux dispositions de la loi du 10 août 2007 ^{6 ( * )} , les emplois et dépenses de masse salariale afférentes à ces opérateurs ^{7 ( * )} ont, pour la plupart d'entre eux, été transférés du titre 2 au titre 3 au cours des dernières années .

Ces dépenses sont donc dorénavant couvertes par les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs. Par conséquent, les emplois du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche sont, à 97 %, budgétairement localisés dans les opérateurs.

Les opérateurs autonomes sont libres de procéder, sous réserve du respect de leur plafond d'emplois et de masse salariale, aux créations, transformations et suppressions qu'ils estiment nécessaires . Le contrôle budgétaire est par ailleurs assuré au premier niveau par les rectorats, et piloté par le ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation.

Il convient donc de distinguer :

- les emplois sous-plafond d'État du programme, portés par le titre 2 et rémunérés sur crédits budgétaires ;

- les emplois sous-plafond d'État des opérateurs, portés par le titre 3 et rémunérés par les opérateurs sur crédits budgétaires ;

- les emplois hors-plafond des opérateurs, rémunérés par les opérateurs à l'aide de leurs ressources propres.

En 2020, comme en 2019, et sans préjuger des décisions propres des établissements, le schéma d'emploi prévoit une évolution de 0, c'est-à-dire qu'aucun poste supplémentaire ne sera financé sur l'enveloppe destinée à la masse salariale .

Les emplois rémunérés par le programme sous plafond d'emploi s'élèveraient à 6 992 ETPT, soit une diminution de 306 ETPT par rapport à la LFI 2019 . Cette variation résulterait de la consolidation du passage aux RCE de l'Observatoire de Paris ainsi que de divers mouvements, au sein du programme 150, du HT2 vers le titre 2 et entre programmes.

Les emplois des opérateurs sous plafond d'État devraient atteindre 165 939 ETPT, soit une progression de 1 101 ETPT par rapport au plafond défini en LFI 2019 ; cette augmentation résulte cependant uniquement de mesures de transferts, notamment vers le titre 3, certains opérateurs ayant accédé aux RCE. À périmètre constant, les emplois sous plafond sont donc stables, la prévision de 2020 intégrant de nombreux transferts entre programmes .

Ainsi, au total, les emplois sous plafond d'État du programme 150 (titre 2 et titre 3) augmenteraient donc de 795 ETPT .

Pour ce qui concerne les emplois rémunérés par les opérateurs sur leurs ressources propres (hors plafond) , la prévision est en augmentation de 2 253 ETPT par rapport à la LFI 2019. Cette hausse prévisionnelle se fonde principalement sur l'augmentation du nombre de contrats de doctorants et de post-doctorants observée sur le premier semestre 2019, qui découle notamment des financements accordés dans le cadre des PIA.

Évolution des emplois du programme 150

(en ETPT)

	Exécution 2018	LFI 2019	PLF 2020	Variation 2019/2020 (en ETPT)	Variation 2019/2020 (en %)
Emplois sous-plafond rémunérés sur titre 2	7 317	7 298	6 992	- 306	- 4,19 %
Emplois sous-plafond rémunérés sur titre 3	153 334	164 838	165 939	+ 1 101	+ 0,67 %
Total des emplois sous-plafond	160 651	169 136	172 931	+ 795	+ 2,24 %
Emplois hors-plafond rémunérés par les opérateurs	27 553	27 179	29 432	+ 2 253	+ 8,29 %

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

La hausse tendancielle des effectifs hors-plafond des opérateurs se poursuivrait donc en 2020, entraînant une augmentation des effectifs d'enseignants non permanents dans les établissements d'enseignement supérieur. Ces derniers représenteraient ainsi 22,9 % de l'effectif total des personnels enseignants en 2019.

Cette évolution résulterait en partie de l'appropriation par les établissements des nouveaux concepts et outils issus de la loi du 17 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU), permettant à ces derniers de développer leurs ressources propres.

4. Des dépenses immobilières en légère progression dans le contexte de la fin des CPER 2015-2020

L'action 14 « immobilier » regroupe les moyens humains et financiers que le ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation consacre à la politique immobilière des établissements d'enseignement supérieur sous sa tutelle . Dans ce contexte, les crédits de l'action 14 sont destinés à financer des opérations immobilières des établissements d'enseignement supérieur :

- des constructions nouvelles, des restructurations ou réhabilitations , qu'elles soient inscrites dans des contrats de plan État-régions (CPER) ou financées hors CPER, réalisées sous le régime du code des marchés publics (loi MOP) ou faisant l'objet d'un contrat de partenariat public-privé (PPP) ;

- des actions de maintenance et de logistique immobilière financées essentiellement par des crédits intégrés dans les dotations globales de fonctionnement ;

- des opérations de mise en sécurité des locaux universitaires, y compris la rénovation du campus de Jussieu dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par l'Établissement public d'aménagement universitaire de la région Île-de-France (EPAURIF) ;

- les dotations de dévolution pour les universités ayant bénéficié d'un transfert de propriété du patrimoine de l'État en 2011.

En 2020, l'action 14 bénéficierait d'une augmentation de 3,4 % en AE (+ 30,13 millions d'euros), associée à une diminution de 0,5 % en CP (- 15,1 millions d'euros).

Ventilation de la dépense immobilière en 2019 et 2020

(en millions d'euros)

	PLF 2019		PLF 2020		Variation
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Constructions et 1 ^er équipement CPER	153,7	180,13	172,89	193,21	+ 19,19	+ 13,08
Opérations hors CPER hors PPP	18,5	32,1	21,75	17,45	+ 3,25	- 14,65
Campus - PPP	54,04	85,19	61,75	76,62	+ 7,71	- 8,57
Constructions restructurations	226,24	297,62	256,39	287,28	+ 30,15	- 10,34
Masse salariale RCE	420,05	420,05	421,78	421,78	+ 1,73	+ 1,73
Maintenance et logistique	429,89	429,89	430,55	430,55	+ 0,66	+ 0,66
Sécurité	52,7	57,45	54,43	54,43	+ 1,73	- 3,02
Dépense immobilière totale	1 128,87	1 205,00	1 159,0	1 189,9	+ 30,13	- 15,1

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Cette baisse ciblerait principalement les opérations hors CPER, concernant notamment la remise en état du patrimoine immobilier du Muséum national d'histoire naturelle, la décontamination du laboratoire de recherche sur la radioactivité de Marie Curie situé à Arcueil, et la rénovation des locaux de l'Institut français d'archéologie orientale situé au Caire (- 14,65 millions d'euros). Elle s'expliquerait également par une diminution des décaissements liés aux contrats de partenariat public-privé (PPP) et à l'opération Campus (- 8,57 millions d'euros).

En parallèle, les contrats de plan État-régions 2015-2020 bénéficieraient de crédits de paiement en hausse (+ 13,08 millions d'euros), portant le taux de couverture en crédits de paiement des autorisations d'engagement ouvertes à 57,6 % pour l'ensemble des programmes « Enseignement supérieur » (54,9 % sur le programme 150 et 83,4 % sur le programme 231).

La hausse des autorisations d'engagement portées par l'action 14 concernerait principalement les contrats de plan État-régions 2015-2020 (+ 19,19 millions d'euros). Le taux d'exécution du CPER 2015-2020 en AE sur la base de l'enveloppe contractualisée de 1 033,3 millions d'euros devrait ainsi atteindre 74,1 % à la fin de l'année 2019 et 92,3 % à la fin de l'année 2020 .

Exécution des CPER 2015-2020

(en millions d'euros)

	P150		P231		TOTAL		Taux d'exécution cumulé
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Montant contractualisé	933,73		99,57		1 033,3
2015	100,14	11,04	17,61	4,69	117,75	15,73	11,4 %	1,5 %
2016	139,53	24,87	18,52	13,93	158,05	38,8	26,7 %	5,3 %
2017	176,54	51,41	17,67	14,22	194,22	65,63	45,5 %	11,6 %
2018	137,67	74,58	15,13	18,07	152,80	92,65	60,3 %	20,6 %
2019	128,77	157,20	13,96	16,0	142,74	173,2	74,1 %	37,4 %
2020 (prévision)	172,9	193,2	14,76	16,15	187,66	209,35	92,3 %	57,6 %
TOTAL	855,55	512,3	97,65	83,06	953,22	595,36	92,3 %	57,6 %
Taux d'exécution	91,6 %	54,9 %	98,1 %	83,4 %

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire

Les autres dépenses restent stables, à l'exception notable de l'enveloppe dédiée à l'établissement public d'aménagement universitaire de la région Île-de-France , chargé de mettre en oeuvre le schéma d'implantation immobilière universitaire en Ile-de-France et d'assurer des missions de maitrise d'ouvrage pour des établissements d'enseignement supérieur situés dans cette région, qui se voit diminuée de 3 millions d'euros en CP.

Une prochaine génération de contrats de plan État-régions sur la période 2021-2027 a été annoncée lors d'une réunion interministérielle du 15 avril 2019. Selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, le Mesri souhaiterait accorder la priorité, pour le volet « enseignement supérieur », à la transition environnementale avec la rénovation énergétique du parc immobilier, la transition numérique avec des projets de Campus connectés, ainsi qu'aux locaux dédiés aux études de santé .

Votre rapporteur note cependant que les négociations en vue de la conclusion de la prochaine génération de CPER ont été initiées dans des délais extrêmement contraints et peu propices à une évaluation adéquate des besoins des universités.

B. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Un abondement conséquent en provenance des PIA

Comme évoqué précédemment, une enveloppe de 435 millions d'euros sera consacrée au programme 421 « Soutien des progrès de l'enseignement supérieur et de la recherche » de la mission Programmes d'investissement d'avenir, contre 212 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2019.

L'action 1 « Nouveaux cursus à l'université » sera ainsi dotée de 25 millions d'euros en 2020 pour soutenir les universités et écoles qui souhaitent diversifier leur offre de formation en licence, tandis que l'action 4 « Soutien des grandes universités de recherche », dédiée à l'accompagnement des IDEX et des I-SITE, verra ses crédits progresser très fortement, pour atteindre 70 millions d'euros .

Sur la période 2018-2027, le Grand plan d'investissement prévoit d'accorder plus de 1,250 milliard d'euros de crédits extrabudgétaires à l'enseignement supérieur . Si cet effort est louable , votre rapporteur spécial regrette l'émiettement, entre plusieurs missions, des moyens alloués à l'enseignement supérieur, ne permettant pas à la représentation nationale d'examiner de manière consolidée les crédits dédiés à cette politique publique .

Cet éclatement, initialement transitoire et temporaire, semble désormais s'inscrire dans la durée, comme en attestent les réflexions actuellement menées quant à l'opportunité de lancer un 4 ^ème Programme d'investissement d'avenir. Le recours récurrent à ces programmes participe d'une complexification palpable de l'architecture budgétaire de la mission « Enseignement supérieur », peu compatible avec les objectifs de transparence et de sincérité du budget présenté par le Gouvernement.

2. Une hausse en trompe l'oeil des crédits dévolus à l'enseignement supérieur

Si le Mesri affiche une hausse de 159,6 millions d'euros de crédits en faveur de l'enseignement supérieur, la répartition de ces moyens supplémentaires entre les différentes actions demeure en pratique difficilement lisible dans les documents budgétaires.

Partant, rien ne permet de déterminer si ces crédits additionnels suffiront à couvrir les besoins de financement des universités , de l'ordre de 250 millions  d'euros selon ces dernières, soit un montant bien supérieur à la hausse affichée dans le présent budget.

Cela est d'autant plus vrai que le ministère a précisé que des réallocations de crédits existant pourront également être mobilisées pour financer les postes de dépenses susmentionnés, reconnaissant en creux que les moyens nouveaux pourraient se révéler insuffisants .

En tout état de cause, selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, ces crédits supplémentaires se répartiraient comme indiqué dans le tableau suivant.

Répartition des moyens nouveaux

(en millions d'euros)

Mesure financée	Crédits attribués
Plan Étudiant	30,8
Réforme des études de santé	7
PPCR	38,5
Reconnaissance de l'investissement pédagogique	11,5
Mesures diverses de personnel (CET, plan vélo, mobilités actives, RIFSEEP)	2,1
Dialogue stratégique et de gestion	50
Plan en faveur de l'entrepreneuriat étudiant	4
Mesures diverses (campus connectés, places supplémentaires en IUT en Ile de France, Établissement public Condorect)	15,7
Total	159,6

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire

Cette répartition indicative appelle plusieurs remarques de votre rapporteur spécial.

En premier lieu, si l'enveloppe globale allouée aux moyens nouveaux parait conséquente de prime abord, votre rapporteur spécial relève qu'une grande partie des crédits supplémentaires annoncés correspondent en réalité au financement de dépenses obligatoires, ou à la prolongation, en année pleine, de mesures décidées en 2019 .

Ainsi, près d'un quart de cette somme sera de facto dévolu à la compensation du PPCR et aux mesures de personnel ; en parallèle, l'enveloppe allouée au dialogue stratégique et de gestion serait partiellement mobilisée pour compenser, au cas par cas, le coût du GVT pour certains établissements .

Au demeurant, si le dialogue stratégique et de gestion constitue une initiative bienvenue, permettant d'inciter les établissements à inscrire leurs actions dans une démarche de performance, force est de constater que le recours à une enveloppe distincte pour compléter les financements existant se traduit par une opacité fortement préjudiciable.

En effet, la reconstitution de la répartition exacte 50 millions d'euros attribués dans le cadre de ce dialogue s'est révélée particulièrement ardue pour votre rapporteur spécial . Tandis que 15 millions d'euros seraient fléchés vers le financement des projets stratégiques des établissements, une enveloppe de 10 millions d'euros devrait être consacrée aux études de santé, portant à 17 millions d'euros les moyens nouveaux dégagés pour accompagner sa mise en oeuvre - une somme qui, en tout état de cause, demeurerait largement insuffisante au regard du coût réel engendré par la réforme.

En parallèle, 13 millions d'euros seraient destinés à la mise en oeuvre du « Plan Étudiant » , dont 10 millions d'euros pour financer des places supplémentaires en licence et 3 millions pour les dispositifs et parcours d'accompagnement « oui si ».

Il n'en demeure pas moins que la destination du reliquat de cette enveloppe - soit près de 12 millions d'euros - n'est pas explicitée à ce stade . Votre rapporteur spécial s'interroge donc sur le caractère réellement « nouveau » des moyens consacrés à ce dialogue ; rien ne garantit que ces deniers ne s'apparentent pas en réalité à des financements récurrents (compensation du GVT, financement de mesures votées au cours des dernières années), transitant par le biais d'un nouveau vecteur .

3. La poursuite de la mise en oeuvre du « Plan Étudiants » pour accroître les capacités d'accueil des universités

La mise en oeuvre du « Plan Étudiants » doit se poursuivre en 2020, le ministère ayant annoncé un effort budgétaire de 43 millions d'euros.

Le « Plan Étudiants » et la loi ORE

Le 30 octobre 2017, le Premier ministre a présenté le « Plan étudiants » pour répondre à l'afflux massif d'étudiants dans l'enseignement supérieur et à l'échec massif des étudiants en licence. Des moyens financiers conséquents, de l'ordre d'un milliard d'euros, ont été annoncés pour accompagner la mise en place du plan, dont 450 millions d'euros au titre du Grand plan d'investissement et 500 millions d'euros de crédits budgétaires sur le quinquennat. Portés par le programme 150, ces crédits supplémentaires devaient permettre d'ouvrir des places et de créer des postes dans les filières en tension .

Traduction législative du « Plan étudiants », la loi du 8 mars 2018 relative à l'orientation et la réussite des étudiants ^{8 ( * )} , dite loi ORE , a conduit à une augmentation des moyens budgétaires dévolus aux universités.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire

Cet effort s'inscrit dans la continuité de la trajectoire suivie jusqu'à présent, le « Plan Étudiant » ayant bénéficié d'un soutien de 44,5 millions d'euros en 2018 puis 52,7 millions d'euros en 2019, soit un total de près de 100 millions d'euros permettant l'ouverture de 38 000 places dans les filières en tension.

En pratique, le financement par place a atteint 1 600 euros en moyenne lors de la première campagne de créations de places dans Parcoursup, avant qu'il ne soit décidé d'allouer une dotation forfaitaire comprise entre 1 600 euros et 2 500 euros par place ouverte - montant en tout état de cause inférieur au coût réel constaté par les établissements.

À compter de la rentrée 2019, ces derniers ont cependant bénéficié de moyens en masse salariale destinés à l'accueil d'étudiants supplémentaires en 2 ^ème année (conséquence des augmentations de capacités en 1 ^ère année en 2018), ainsi que de moyens complémentaires en fonctionnement (location de salles, achat d'équipement pédagogique, etc.), comme le montre le tableau infra .

En 2020, les moyens supplémentaires permettront principalement de financer l'extension en année pleine des mesures 2019 - à savoir le financement de places supplémentaires (+ 25,9 millions d'euros) et l 'extension de l'offre de dispositifs et parcours « oui si » (+ 4,8 millions d'euros).

Répartition des moyens budgétaires alloués au « Plan Étudiant »
entre 2018 et 2020

(en euros)

	2018	2019	2020*	Variation 2020/2019
Création de places	19 114 408	45 178 387	71 128 838	+ 25 950 451
Étude des dossiers, directeurs des études, accompagnement pédagogique	5 831 661	11 142 044	11 142 044	0
Rémunération indemnitaire des personnels	5 000 000	2 010 000	2 010 000	0
Dispositifs et parcours d'accompagnement "oui si"	7 657 039	25 436 581	30 251 204	+ 4 814 623
Investissement - fonctionnement	6 980 883	13 587 779	8 898 844	- 4 688 935
Total alloué aux établissements	44 583 992	97 354 791	123 430 931	+ 26 076 140
en flux		+ 52 770 799	+ 26 076 140

* hors moyens nouveaux qui seront alloués prochainement dans le cadre du dialogue de gestion

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire.

En sus de l'extension en année pleine des mesures attribuées pour la rentrée 2019, une enveloppe de 17 millions d'euros de moyens nouveaux sera dédiée à la mise en oeuvre du « Plan Étudiant » : 13 millions d'euros pour le financement des places supplémentaires en licence, dans le cadre du dialogue stratégique et de gestion et 4 millions d'euros pour le financement des campus connectés.

Si votre rapporteur spécial salue les efforts budgétaires ainsi réalisés en faveur de l'enseignement supérieur, il note cependant que les marges de manoeuvre dégagées semblent insuffisantes au regard du flux très important de nouveaux étudiants .

En effet, après une hausse de 30 000 étudiants en 2018-2019 (+ 1,9 %), le nombre d'étudiants inscrits à l'université devrait encore progresser de 16 500 en 2019-2020 (+ 1,0 %), pour atteindre 1 631 500. Au total, en 2019, l'université compte 240 000 étudiants de plus qu'en 2008, soit une augmentation de 17,6 % du nombre d'inscrits .

Évolution du nombre d'étudiants et de la dépense moyenne par étudiant (universités et IUT uniquement)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire

Ainsi, malgré les efforts budgétaires déployés par le Gouvernement, la hausse tendancielle du nombre d'étudiants se traduit inévitablement par une érosion progressive de la dépense moyenne par étudiant, passée de 11 290 euros en 2014 à 10 330 euros en 2017 .

4. Des incertitudes liées à la fin de la compensation systématique du GVT

Votre rapporteur spécial s'inquiète de l'absence de prise en compte, dans ce budget, de dépenses liées au statut de la fonction publique qui s'imposent aux établissements .

Si, en 2020, les moyens nouveaux devraient permettre de pérenniser les financements alloués en 2018 et 2019 au titre de la compensation de la mise en oeuvre du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) et de la création au 1 ^er janvier 2018 de l'indemnité compensatrice de la CSG, la ministre a confirmé qu'il n'y aurait pas de compensation systématique du GVT pour les universités.

Il s'agit là d'une problématique récurrente ; ainsi, au 1 ^er janvier 2018, le total des soldes positifs de GVT accumulés depuis le 1 ^er janvier 2012 représentaient pour les établissements une charge estimée à 308 millions d'euros, soit plus de 50 millions d'euros par an .

Si le GVT a été partiellement compensé en 2015, par l'allocation d'une enveloppe de 32 millions d'euros, puis intégralement en 2018, avec l'octroi de 50 millions d'euros aux établissements ayant accédé aux responsabilités et compétences élargies près de 226 millions d'euros sont restés à la charge des universités sur la période 2012-2018.

Ce sous-financement récurrent d'une dépense pourtant obligatoire s'est malheureusement traduit par des gels de poste ou des suppressions d'emplois , entravant considérablement la mise en oeuvre du plan de création de 5 000 emplois initié sous le précédent quinquennat.

Si en 2020, comme indiqué précédemment, la possibilité d'une compensation partielle ou totale sera étudiée au cas par cas dans le cadre du dialogue stratégique et de gestion , il est regrettable que ces charges, découlant de décisions prises par l'État et du statut de la fonction publique, ne soient pas prises en compte dans la dotation de base des établissements.

En tout état de cause, les incertitudes entourant la compensation du GVT se traduisent, pour les établissements d'enseignement, par un manque de visibilité préjudiciable .

5. Un soutien toujours insuffisant pour l'enseignement privé

a) Une hausse factice de la dotation versée

La dotation consacrée à l'enseignement supérieur privé connaît pour 2020 une progression de 3 millions d'euros et s'établit à 84,9 millions d'euros contre 81,9 millions d'euros en 2019 .

Ces crédits sont versés à 62 associations ou fondations qui gèrent des établissements d'enseignement supérieur privés selon deux sous-enveloppes :

- 74,9 millions d'euros pour les 61 établissements d'enseignement supérieur privé d'intérêt général (EESPIG) qui accueillent près de 115 000 étudiants en formation, soit environ 4 % des effectifs de l'enseignement supérieur ;

- 10 millions d'euros pour quatre associations chargées de la formation des enseignants des EESPIG (et qui réunissent 4 532 étudiants).

Si votre rapporteur spécial salue cette augmentation de crédits, force est de constater qu'elle demeure marginale, tant au regard de la hausse substantielle des étudiants accueillis par les EESPIG (+ 9 % par rapport à 2019 et + 42 % par rapport à 2015 à périmètre constant) que de celle des crédits du programme 150 .

La part de 0,6 % des crédits du programme 150 que représente l'action 04 est ainsi à mettre en rapport avec les 115 368 étudiants accueillis par les établissements d'enseignement privés à la rentrée 2019 , qui représentent environ 4 % des effectifs des étudiants de l'enseignement supérieur.

Évolution du nombre d'étudiants et des crédits consacrés aux EESPIG

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire

En effet, sur la période allant de 2009 à 2019, les effectifs étudiants en formation initiale reconnue par l'État, ont été multipliés par deux , passant de 56 500 étudiants en 2009 à 115 368 étudiants en 2018-2019, tandis que dans le même temps, l'effort budgétaire consenti en faveur des EESPIG n'a progressé que de 11 % .

Mécaniquement, la part du soutien de l'État par étudiant (subvention de fonctionnement/nombre d'étudiants) a donc diminué de près de 46 % sur cette période, passant de 1 097 euros en moyenne par étudiant et par an en 2009 à 597 euros en 2018 ^{9 ( * )} , tandis que le financement moyen d'un étudiant dans l'enseignement supérieur public s'élève à plus de 10 000 euros.

Évolution de la subvention par étudiant dans l'enseignement privé
entre 2009 et 2019

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire

Par ailleurs, selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, les hausses de crédits enregistrés en 2019 (+ 2 millions d'euros), puis 2020 (+ 3 millions d'euros) seraient quasiment totalement absorbées par l'arrivée de nouveaux établissements dans le périmètre EESPIG :

- en 2019, les quatre EESPIG ayant obtenu le label en 2018 ont bénéficié du passage de leur subvention de 120 à 249 euros par étudiants, pour un total de 1,52 millions d'euros ;

- en 2020, l'établissement Rennes Business School, labellisé au 1 ^er janvier 2019, et accueillant environ 4 000 étudiants, devra également bénéficier d'une subvention, équivalent à près d'un million d'euros.

Ainsi donc, l'augmentation affichée de 3 millions d'euros servira uniquement à pérenniser les crédits alloués en 2019 aux nouveaux établissements et à financer l'entrée de Rennes Business School dans le périmètre en 2020.

b) Une situation budgétaire critique pour les EESPIG

Au total, le soutien financier accordé par l'État aux EESPIG ne représente que 5 % du total de leurs produits. Votre rapporteur spécial regrette d'autant plus le faible soutien accordé aux EESPIG que ces derniers répondent aux missions de service public de l'enseignement supérieur et obéissent à la fois aux règles de « non-lucrativité » et d'indépendance de gestion, au terme de l'article L. 732-1 du code de l'éducation. Il ne leur est donc pas loisible de conduire des activités lucratives, ni de lever des fonds (hors emprunt), pour investir et parvenir à un modèle économique plus soutenable .

Si ces établissements peuvent toutefois bénéficier de subventions publiques en provenance des collectivités territoriales et des chambres de commerce et d'industrie, la plupart des établissements seraient en réalité confrontés à une diminution de ces aides , résultant de la baisse des dotations allouée aux collectivités et des moyens d'intervention des chambres consulaires.

Le montant de la taxe d'apprentissage diminuant depuis plusieurs années, la plus grande part des ressources des EESPIG relève désormais des frais de scolarité ainsi que, pour certains, du recours au mécénat.

Dans ce contexte, l'équilibre budgétaire des EESPIG se révèle souvent précaire , et ce alors même que ces établissements assurent une formation de qualité et un taux d'insertion professionnelle élevé à leurs étudiants (jusqu'à 80 % dès l'obtention du diplôme), avec un montant de subvention de l'État très limité.

Partant, le choix de ne reverser aux EESPIG qu'une fraction de la contribution étudiante acquittée par leurs étudiants (à savoir environ 38 euros sur les 90 euros de contribution par étudiant) semble pour le moins curieux, la vie associative existant déjà dans les campus, financée par le biais de cotisations spécifiques.

Le maintien, en 2019, d'un niveau de mise en réserve des crédits de près de 7 % sur l'ensemble de la subvention reçue est tout aussi surprenant , quand bien même une partie de ces crédits (de l'ordre de 3,5 millions d'euros selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial) aurait été dégelée en fin de gestion, permettant aux établissements d'enseignement privé de bénéficier de marges de manoeuvre budgétaires bienvenues.

Pour votre rapporteur spécial, le maintien d'un taux dérogatoire pénalise injustement l'enseignement privé ; il invite donc la ministre à respecter l'objectif fixé par l'État d'un taux de mise en réserve de 3 % sur l'ensemble du budget .

6. Une réforme du mécénat fortement préjudiciable pour les établissements d'enseignement supérieur

L'article 50 du projet de loi de finances prévoit une réforme du dispositif fiscal du mécénat d'entreprise , passant notamment par une baisse de 60 % à 40 % du taux de défiscalisation pour les dons supérieurs à 2 millions d'euros.

Pour votre rapporteur spécial, ce plafonnement risque fortement d'avoir un impact négatif sur le financement de l'enseignement supérieur - grandes écoles comme universités.

Or, force est de constater que le mécénat d'entreprise constitue une source de financement non négligeable pour les établissements d'enseignement supérieur . Ainsi, les 30 écoles ayant accepté de participer, en 2015, à l'enquête de la Conférence des grandes écoles (CGE), sur l'émergence du fundraising dans les grandes écoles ont déclaré avoir reçu 54,5 millions d'euros au titre du mécénat , soit 4 % de leur budget total ou encore 13,7 % de leur subvention publique .

De la même manière, il ressort d'une étude de juin 2019 réalisée avec le soutien de la Conférence des présidents d'université (CPU) ^{10 ( * )} que les entreprises représentent 87 % du financement des fondations universitaires , pour une collecte moyenne de 623 000 euros par an. Depuis leur création, les fondations d'université ont ainsi levé près de 200 millions d'euros auprès des entreprises au titre du mécénat.

Le mécénat universitaire demeure cependant encore fragile et embryonnaire dans notre pays, contrairement à beaucoup de puissances scientifiques étrangères. Dès lors, la réforme envisagée, facteur d'instabilité fiscale, risque de freiner considérablement le développement du mécénat, voire de porter un coup d'arrêt définitif à la dynamique naissante .

La baisse du taux de défiscalisation parait d'autant plus paradoxale que la Cour des comptes ^{11 ( * )} a récemment alerté sur le « sous-financement » de l'enseignement supérieur français et que les réformes en cours visent à diversifier les ressources propres des universités et à faciliter les financements privés de la recherche.

Dans le contexte budgétaire actuel, force est de constater que l'État ne pourra répondre à l'ensemble des besoins de financement identifiés pour l'enseignement supérieur ; le retour à un financement d'origine uniquement étatique serait au demeurant contraire au principe d'autonomie. En parallèle, l'augmentation des droits de scolarité ne peut se poursuivre indéfiniment, ce d'autant que l'interprétation de la récente décision du Conseil constitutionnel sur la gratuité dans l'enseignement supérieur demeure sujette à caution.

Les établissements d'enseignement supérieur n'ont dès lors d'autre choix que de diversifier leurs sources de revenus, en incitant notamment le secteur privé à soutenir davantage l'éducation .

Le mécénat présente plusieurs avantages, permettant :

- d'octroyer davantage d'argent pour la recherche et pour l'innovation, participant ainsi à la valorisation des chercheurs français et au développement de l'attractivité et du rayonnement de la France à l'international ;

- d'attribuer davantage de bourses, et de faciliter ainsi l'accès des élèves ayant les ressources financières les plus faibles ou des élèves en situation de handicap aux études longues et aux grandes écoles, favorisant l'égalité des chances ;

- d'attribuer des bourses aux étudiants étrangers, dans l'optique d'attirer les talents étrangers et de renforcer l'attractivité des études en France ;

- de financer des projets ayant un fort impact sociétal. Grâce à ces fonds supplémentaires, les écoles peuvent intégrer des projets sur le développement durable, l'économie circulaire, etc. ;

- de moderniser les campus et les infrastructures des universités et grandes écoles, qu'il s'agisse de rénovation, de construction ou de matériel, garantissant une meilleure qualité d'apprentissage pour les étudiants.

Ainsi, la réforme envisagée contribuerait à priver les établissements d'enseignement supérieur d'une source significative de revenus, et se traduirait inévitablement par une baisse des moyens alloués à la recherche.

Tous ces éléments réunis conduiraient à une baisse de l'attractivité du modèle des grandes écoles françaises à l'étranger, ce qui irait à l'encontre de la stratégie « Bienvenue en France » mise en place par le gouvernement pour améliorer l'accueil des étudiants étrangers et pour faire de la France un pilier de l'excellence dans le domaine de l'enseignement supérieur et de la recherche.

7. Une nouvelle phase de dévolution patrimoniale en faveur des universités à suivre avec vigilance

À la suite de la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) ^{12 ( * )} , trois universités ont bénéficié à titre expérimental de la dévolution de leur patrimoine en 2011 et 2012 ^{13 ( * )} .

Ces universités se sont donc engagées par une convention de dévolution à entretenir et à renouveler leur patrimoine, en programmant sur vingt-cinq à trente ans les opérations de gros entretien et de renouvellement nécessaires. En contrepartie, un accompagnement budgétaire durable a été mis en place , conjuguant une dotation initiale de 26,9 millions d'euros et une dotation annuelle récurrente de 21,9 millions d'euros sur vingt-cinq ans.

Si votre rapporteur spécial soutient les initiatives visant à conférer davantage d'autonomie aux universités, il a déjà souligné à plusieurs reprises l'impossible généralisation de ce mode de transfert de propriété ^{14 ( * )} . En effet, selon une étude de 2011, la généralisation de la dévolution à l'ensemble des universités, dans les mêmes conditions que pour l'expérimentation dans les trois universités précitées, coûterait 850 millions d'euros par an à l'État, une somme équivalent à 6 % des crédits portés par le programme 150 .

Néanmoins, dans un rapport rendu en septembre 2016 ^{15 ( * )} , les inspections générales des finances et de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche ont mis en exergue le bilan globalement positif de l'expérimentation de la dévolution conduite en 2011-2012 en matière d'entretien et de gestion, plaidant pour une relance du processus de dévolution . La mission soulignait cependant que ce transfert de propriété devait s'accompagner d'une sécurisation des financements immobiliers de l'État à moyen terme et d'une plus grande ouverture aux universités des conditions de valorisation de leur patrimoine immobilier.

En 2019, à l'appui de ces recommandations, la ministre a annoncé le lancement d'une « vague continue de dévolution » pour permettre à chaque établissement de saisir les opportunités liées à la valorisation de son patrimoine, d'ici la fin 2022.

Pour votre rapporteur spécial, si l'objectif de relance de la dévolution du patrimoine ne peut qu'être partagé et soutenu , il est permis de douter de l'aboutissement du processus pour un nombre important d'universités , compte tenu de l'absence concrète de financement supplémentaire par l'État.

En effet, la nouvelle phase de dévolution ne prévoit pas de dotation financière exceptionnelle , si bien que seules des universités présentant une situation financière satisfaisante et un potentiel de valorisation élevé pourront en réalité être sélectionnées.

Dans les faits, quatre universités candidates - Bordeaux, Aix-Marseille, Tours et Caen - ont été retenues. En 2019, le transfert de propriété devrait être effectif pour trois d'entre elles, la dévolution de l'université de Tours devant se concrétiser au cours de l'année 2020.

Votre rapporteur spécial note qu'au cours de l'année 2019, plusieurs points de blocage ont été levés avec notamment la publication, le 30 août 2019, d'un arrêté relatif aux tarifs réglementés des notaires, permettant de réduire le taux des émoluments pour les biens dévolus . Par conséquent, les établissements de la seconde vague de dévolution pourront bénéficier d'un barème spécifiquement créé à cet effet.

En parallèle, le mode de financement de l'immobilier transféré a été clarifié , ce dont votre rapporteur spécial se félicite : ainsi, les financements immobiliers existants (CPER, crédits d'accessibilité, Plan Campus) pourront être maintenus. Par ailleurs, une dotation exceptionnelle d'initialisation d'un montant de 6 millions d'euros pour les 4 candidats à la dévolution sera proposée au titre de la mise en sécurité et en accessibilité. Enfin, selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, le principe d'un taux de retour à 100 % des produits de cession et de valorisation du patrimoine immobilier aurait été acté.

Ces éléments constituent autant de signaux positifs, de nature à garantir la soutenabilité financière du processus de transfert pour les universités. Le suivi du processus de dévolution appelle cependant une vigilance accrue , dans un contexte de baisse générale des dotations aux collectivités territoriales, alors que l'investissement immobilier dans l'enseignement supérieur est lié aux capacités des collectivités territoriales à y participer .

Alors qu'une troisième vague de dévolution du patrimoine immobilier pourrait être lancée à la fin de l'année 2019 et que 7 candidats ont d'ores et déjà été identifiés (Nantes, Strasbourg, Bordeaux Montaigne, Valenciennes, CentraleSupelec, Angers, AgroparisTech), votre rapporteur spécial ne saurait trop insister sur la prudence qui doit présider au choix des universités retenues, ainsi qu'aux conditions de mise en oeuvre et de suivi des opérations de dévolution .

II. LE PROGRAMME 231 « VIE ÉTUDIANTE »

A. UNE PROGRESSION CONSÉQUENTE DES CRÉDITS ALLOUÉS À LA VIE ÉTUDIANTE

Les moyens alloués au programme 231 progressent de 66,4 millions d'euros en CP (+ 2,5 %), pour atteindre 2 765,4 millions d'euros .

Sensiblement plus importante qu'en 2019, cette hausse s'explique à hauteur de 75 % par l'augmentation des crédits dévolus aux aides sociales en faveur des étudiants (action 01, « aides directes ») .

Évolution des crédits par action du programme 231

(en millions d'euros)

		LFI 2019	PLF 2020	Évolution PLF 2020 / LFI 2019 (volume)	Évolution PLF 2020 / LFI 2019 (%)	FDC et ADP attendus en 2020
Action 01 Aides directes	AE	2 252,5	2 301,8	+ 49,3	+ 2,2 %	2,5
	CP	2 252,5	2 301,8	+ 49,3	+ 2,2 %	2,5
Action 02 Aides indirectes	AE	284,7	300,8	+ 16,1	+ 5,6 %	0,0
	CP	286,1	302,2	+ 16,1	+ 5,6 %	0,0
Action 03 Santé des étudiants et activités associatives, culturelles et sportives	AE	60,6	60,5	- 0,1	- 0,2 %	0,0
	CP	60,6	60,5	- 0,1	- 0,2 %	0,0
Action 04 Pilotage et animation du programme	AE	99,8	100,9	+ 1,1	+ 1,1 %	0,0
	CP	99,8	100,9	+ 1,1	+ 1,1 %	0,0
Total programme 231	AE	2 697,6	2 763,9	+ 66,3	+ 2,5 %	2,5
	CP	2 699,0	2 765,4	+ 66,4	+ 2,5 %	2,5

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

1. Un hausse des crédits alloués aux aides directes principalement portée par la revalorisation des bourses sur critères sociaux

L'action 01 comporte l'ensemble des crédits relatifs aux aides directes aux étudiants et représente 83 % des crédits du programme 231. Le budget consacré à cette action est revalorisé de 49 millions d'euros (+ 2,2 %) , après avoir enregistré une moindre progression en 2018 (+ 0,32 %) et en 2019 (+ 1,4 %).

Évolution des crédits entre 2018 et 2020

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Cette évolution s'explique principalement par une hausse de plus de 42 millions d'euros des dépenses d'intervention , regroupant les crédits destinés aux aides directes en faveur des étudiants de l'enseignement supérieur.

Évolution des dépenses d'intervention entre 2019 et 2020

(en millions d'euros)

Mesures	LFI 2019	PLF 2020	Variation (en M€)
Bourses sur critères sociaux	2 077,50	2 123,40	+ 45,90
Aide à la mobilité internationale	25,70	28,70	+ 3,00
Aides aux mérites	39,19	34,40	- 4,79
Aides spécifiques et aide à la mobilité Parcoursup	76,78	68,78	- 8,00
Aide à la mobilité master	6,10	7,20	+ 1,10
Grande École du Numérique	3,00	5,00	+ 2,00
Prise en charge du coût de la certification en langue anglaise	0,00	3,12	+ 3,12
Financement du Fonds de garantie géré par Bpifrance	2,00	2,00	0,00
Total	2 230,27	2 272,60	+ 42,33

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Cette hausse se concentre essentiellement sur l'augmentation du montant inscrit au titre des bourses sur critères sociaux, qui progresse de près de 46 millions d'euros , en raison de la revalorisation des bourses (+1,1 %) et de l'augmentation prévisionnelle du nombre de bénéficiaires, qui atteindrait 730 373 en 2020 (+ 2,26 %).

L'aide à la mobilité internationale bénéficie également de 3 millions d'euros supplémentaires , destinés à financer 7 500 mensualités de plus qu'en 2019. Versée aux étudiants bénéficiaires d'une bourse sur critères sociaux et suivant une formation à l'étranger, cette aide est accordée sur une période comprise entre 2 et 9 mois, pour un montant mensuel de 400 euros.

Dans le même temps, l'aide à la mobilité en master , créée en 2017 pour faciliter la mobilité géographique des étudiants, voit son budget progresser de 1,1 million d'euros, tandis que les aides accordées aux apprenants de la Grande École du Numérique - formation préparant aux métiers du numérique et ciblant principalement les jeunes en décrochage scolaire - bénéficient d'une dotation majorée de 2 millions d'euros , accompagnant le développement de cette offre de formation sur le territoire.

Enfin, plus de 3 millions d'euros sont alloués à la prise en charge du coût de la certification en langue anglaise , qui est devenue obligatoire pour les étudiants inscrits dans un cursus à dimension internationale et conduisant à un diplôme national. Cette certification, qui concerne environ 39 000 étudiants, devrait être proposée de manière progressive à compter de l'année universitaire 2019.

À l'inverse, votre rapporteur spécial note que les crédits dévolus à l'aide au mérite, versée aux étudiants ayant obtenu une mention « très bien » à la dernière session du baccalauréat précédant leur entrée dans le supérieur et bénéficiant d'une bourse sur critères sociaux, diminuent de près de 5 millions d'euros . En dépit de cette baisse, le montant inscrit dans le PLF 2020 devrait permettre d'attribuer un contingent de 39 000 aides au mérite en 2020, contre 38 000 en 2018 . Cette situation résulte d'une diminution du coût unitaire de l'allocation, les bénéficiaires de l'ancienne allocation (de 1 800 euros) étant progressivement remplacés par ceux de la nouvelle allocation, d'un montant de 900 euros.

Le dispositif d'aide est complété par des aides spécifiques gérées à travers un fonds du réseau des oeuvres universitaires et dont le montant pour 2020 s'élève à 68,78 millions d'euros . Ce fonds permet de financer :

- l'aide ponctuelle en faveur des étudiants, qu'ils soient boursiers ou non ;

- l'allocation annuelle accordée aux étudiants rencontrant des difficultés pérennes et qui ne remplissent pas les conditions d'attribution d'une bourse sur critères sociaux ;

- l'aide d'accompagnement à l'entrée dans l'enseignement supérieur , mise en place à la rentrée universitaire 2018-2019 et attribuée pour accompagner le bachelier qui, dans le cadre de la procédure nationale de préinscription mentionnée à l'article L. 612-3 du code de l'éducation (« Parcoursup »), doit effectuer une mobilité géographique, suite à une proposition d'inscription du recteur.

L'aide à la mobilité Parcoursup

Dans le cadre du Plan « Étudiants », un ensemble de mesures ont été mises en place afin d'améliorer la réussite des étudiants. Dans ce cadre, le Gouvernement a souhaité mettre en place une aide spécifique à la mobilité pour les étudiants entrant en premier cycle et construire un dispositif d'accès à cette aide qui permette aux recteurs de la mobiliser, en lien avec les CROUS, pour accompagner au mieux les projets des futurs étudiants.

Elle est attribuée au bachelier bénéficiaire d'une bourse nationale de lycée qui remplit les conditions cumulatives suivantes :

- être inscrit en 2019 dans le cadre de la procédure nationale de préinscription Parcoursup;

- et avoir accepté une proposition d'admission pour un voeu confirmé hors de son académie de résidence.

Le directeur général du CROUS décide de l'attribution de l'aide au regard de la situation globale du candidat et de l'impact matériel et financier que peut avoir la mobilité, notamment en raison de la distance, du coût de la vie et des frais d'installation.

Son montant est de 500 euros mais s'il s'avère que la situation financière de l'usager le justifie, et que les dépenses occasionnées par une mobilité acceptée dans le cadre de la commission académique d'accès à l'enseignement supérieur (CAES) sont supérieures à 500 euros, il est possible, au titre des aides spécifiques, d'accorder un soutien complémentaire.

Sur 24 473 bénéficiaires éligibles en 2018, seuls 9 995 étudiants auraient formulé une demande à ce stade, ce qui devrait porter le montant total de cette aide à 5 millions d'euros .

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Enfin, un système de prêts garantis par l'État , qui représente 2 millions d'euros en 2020 - un chiffre stable dans le temps est ouvert à l'ensemble des étudiants sans conditions de ressources ni caution parentale. Le risque de défaillance est garanti par l'État à hauteur de 70 %, et la gestion du fonds de garantie mis en place est confiée à Bpifrance.

2. Une augmentation incompressible du budget des Crous dans le contexte de la fonctionnarisation des personnels-ouvriers

L'action 02 « aides indirectes » concerne essentiellement le logement étudiant et la restauration universitaire , gérés par le Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS) ainsi que par les 26 Centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS).

À ce titre, le réseau des oeuvres universitaire se voit doté en 2020 d'une subvention pour charges de service public de 187,2 millions d'euros , en hausse de 15,82 millions d'euros par rapport à 2019 (+ 5,6 %) . Cette évolution résulte intégralement de l'augmentation du budget alloué à la fonctionnarisation des personnels ouvriers du réseau des oeuvres universitaires (voir infra ).

Elle se traduit par une revalorisation de l'enveloppe totale des crédits destinés au CNOUS , qui passe de 445,2 millions d'euros en 2019 à 462,1 millions d'euros en 2020; en parallèle, la dotation en fonds propre destinée au financement des investissements du réseau pour ses activités de logement et de restauration demeure stable par rapport à 2019, tout comme le montant des transferts réalisés.

Financement du CNOUS

(en millions d'euros)

		LFI 2019	PLF 2020	Variation 2020/2019
Subvention pour charges de service public	Dépenses liées à la gestion des aides directes (action 01)	29,17	29, 17	0
	Dépenses liées à la gestion de la restauration universitaire et du logement étudiant (action 02)	171,42	187,24	+ 15,82
	Dépenses liées à l'action 03	3,48	3,48	0
	Dépenses liées au fonctionnement du réseau des oeuvres universitaires (rémunérations des personnels administratifs et dépenses de fonctionnement) (action 04)	97,12	98,26	+ 1,14
Dotation en fonds propres pour le financement des investissements		95,22	95,22	0
Transferts		48,78	48,78	0
Total		445,14	458,71	+ 16,96

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

3. Les actions de santé, de développement des pratiques sportives ou culturelles

Les crédits budgétaires fléchés pour les actions de santé, de développement des pratiques sportives ou culturelles sont quasiment inchangés en 2019 par rapport à 2018 (60,6 millions d'euros inscrits à l'action 03 du programme 231).

Ils permettent de financer principalement :

- les services universitaires qui oeuvrent dans le champ de la santé (les SUMPPS ), du sport (les SUAPS ) et de l'animation de campus (pour un total de 22,15 millions d'euros) ;

- les mesures d'accompagnement des étudiants en situation de handicap (23,77 millions d'euros).

Mais une part de ces crédits est également destinée :

- à la Fédération française du sport universitaire (5,25 millions d'euros) ;

- aux associations étudiantes (3,01 millions d'euros) ;

- aux cotisations URSSAF des étudiants en stage et aux rentes versées aux étudiants pour accident du travail (2,33 millions d'euros) ;

- ainsi qu'aux « cordées de la réussite » (0,5 million d'euros pour 423 cordées).

Pour la deuxième année consécutive, ces crédits seront complétés par le produit de la nouvelle « contribution de vie étudiante et de campus » (CVEC) .

La CVEC

La loi Orientation et Réussite des Étudiants a créé en 2018 une nouvelle contribution vie étudiante et de campus (CVEC), se substituant au droit de médecine préventive, due chaque année par les étudiants inscrits en formation initiale dans un établissement d'enseignement supérieur - à l'exception des étudiants bénéficiant d'une bourse sur critères sociaux ou d'une allocation annuelle attribuée dans le cadre des aides spécifiques.

Le produit de cette contribution, d'un montant de 131 millions d'euros au titre de l'année universitaire 2018-2019, est réparti entre les établissements d'enseignement supérieur (112 millions d'euros en 2018-2019) et les CROUS (19 millions d'euros), pour qu'ils financent des actions au profit des étudiants inscrits dans les établissements non affectataires d'une partie du produit de la CVEC.

La circulaire du 21 mars 2019 précise les actions éligibles à un financement par le biais de la CVEC : accompagnement social des étudiants, pratique sportive, art et culture, accueil. Pour programmer et suivre l'usage de la CVEC, chaque établissement affectataire doit se doter d'une commission spécifique rassemblant les différents acteurs de la vie étudiante pour proposer à son conseil d'administration une programmation et un bilan qualitatif et quantitatif de l'utilisation de la CVEC.

À l'échelle académique, une commission territoriale, présidée par le recteur associant l'ensemble des établissements affectataires ou non, le CROUS et les acteurs de la vie étudiante, devra se réunir entre une et trois fois dans l'année afin de faciliter la coordination des actions menées avec le financement de la CVEC.

Le CNOUS présente au ministre chargé de l'enseignement supérieur un rapport annuel récapitulant le total des sommes collectées, les montants reversés à chaque établissement.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

B. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Une budgétisation insuffisante des montants alloués à la fonctionnarisation des personnels ouvriers

En mai 2017, la ministre de l'Éducation nationale, de l'enseignement supérieur de la Recherche, ainsi que le secrétaire d'État chargé de l'Enseignement supérieur et de la Recherche ont signé un protocole d'accord portant sur les conditions d'accès des personnels ouvriers des Crous à la fonction publique de l'État .

Ce protocole prévoyait, à compter du 1 ^er avril 2018 :

- la sortie des emplois de personnels ouvriers du décret-liste permettant de déroger à l'obligation d'emploi de fonctionnaires sur des emplois permanents, de telle sorte que ces personnels nouvellement recrutés à temps complet soient des fonctionnaires relevant des catégories B et C ;

- un accès spécifique à la fonction publique de l'État pour les personnels ouvriers déjà employés , passant par la nomination des agents ayant réussi les examens professionnels réservés et leur reclassement dans leurs nouveaux corps et grades.

Dans ce cadre, deux campagnes de fonctionnarisation ont été organisées en 2019 :

- une première session de recrutements réservés sur 1 000 postes d'adjoints et de techniciens de recherche et de formation au titre de la session 2018, avec une prise de fonction au 1 ^er septembre 2019 ;

- une deuxième session de recrutements réservés sur 1 000 autres postes au titre de la session 2019, avec une prise de fonction au 1 ^er janvier 2020.

En 2020, il est prévu d'organiser une troisième et dernière session de recrutements réservés. Cette session est supposée permettre d'ouvrir 1 000 postes aux concours et examens réservés.

Or, selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, l'ensemble de ces opérations de reclassement des personnels ouvriers se traduirait, in fine , par des surcoûts conséquents , de l'ordre de 30 à 32 millions d'euros au total , liés d'une part à l'abondement nécessaire du compte d'affectation spéciale « Pensions » (surcoût évalué à 10 000 euros par personnel et par an) et d'autre part au gain d'indice des personnels reclassés.

Si l'impact de ces fonctionnarisations n'a pu, à ce stade, être encore précisément chiffré, en raison notamment de la complexité des modalités de reclassement, force est de constater que cette mesure fait l'objet d'une sous-budgétisation manifeste dans le présent projet de loi de finances, faisant craindre le risque d'un dérapage budgétaire en gestion .

2. Des retards notables dans la mise en oeuvre du plan logement

À la suite du « Plan 40 000 » qui visait à créer 40 000 nouveaux logements étudiants pendant le quinquennat précédent ^{16 ( * )} , le Gouvernement a annoncé un plan de construction de 60 000 nouveaux logements ^{17 ( * )} pour les étudiants.

Le financement de ce nouveau plan est prévu dans le Grand Plan d'Investissement de 57 milliards d'euros. Dans le cadre de son enquête annuelle arrêtée au 31 mars 2019, la « mission 60 000 » a recensé 19 332 places livrées ou prévues entre le 1 ^er janvier 2019 et le 31 décembre 2020 , les créations étant réalisées principalement dans les grandes agglomérations où la pression en matière de logement est la plus forte.

En pratique, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, les Crous gèreraient 2 883 nouvelles places en 2019, tandis que dans le même temps, l'agrandissement des logements à l'occasion des réhabilitations conduira à une baisse de 746 places, soit une augmentation nette de 2 137 places .

Si cet effort est appréciable, il n'en demeure pas moins que seules 30 373 places devraient finalement être mises en service entre 2018 et 2022, selon la dernière enquête pour le tableau de bord national de suivi du « Plan 60 000 », arrêtée au 31 mars 2019, soit à peine plus de la moitié de l'objectif initial .

Votre rapporteur spécial regrette le retard considérable pris dans la réalisation du plan logement, dans un contexte où l'accroissement de la population étudiante contribue à décupler les besoins. Il sera donc particulièrement attentif aux mesures mises en oeuvre par le Gouvernement pour rattraper ce retard et honorer la promesse de construire 60 000 nouveaux logements à horizon 2022 .

3. La dégradation de la situation financière de certains Crous

Votre rapporteur spécial relève qu'en fin de gestion 2018 , sept Crous affichaient un résultat déficitaire pour un déficit cumulé de 8,8 millions d'euros , contre seulement 3 Crous en 2017, pour 4,9 millions d'euros.

Si cette dégradation résulte, pour trois d'entre eux (Paris, Versailles, Nice) des coûts d'ouverture de nouvelles structures, elle découle, pour les quatre autres (Antilles-Guyane, Besançon, Dijon, Limoges) de la faiblesse de leur structure financière, avec un déficit cumulé de 1,2 million d'euros .

À cet égard, une mission de l'Inspection générale des finances s'est penchée sur la gestion de cinq Crous au cours de l'année 2019 . Si le rapport n'a pas encore été publié, les premières conclusions de la mission pointeraient, selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, la situation très atypique du réseau - un établissement public national pilotant des établissements autonomes . Il en découlerait une insuffisance du pilotage du réseau au plan ministériel , ainsi que l'existence de nombreuses disparités entre les Crous, notamment dans les attributions d'aides au logement.

Par ailleurs, le rapport identifierait des marges d'amélioration quant à la gestion financière des Crous . Votre rapporteur spécial prendra connaissance avec intérêt des conclusions du rapport, ainsi que des suites qui y seront données .

TROISIÈME PARTIE
LA RECHERCHE
(RAPPORTEUR SPÉCIAL : JEAN-FRANÇOIS RAPIN)

En 2020 la mission « Recherche » voit son budget augmenter de 428 millions d'euros en autorisations d'engagement (+3,6 %) et 292 millions d'euros en crédits de paiement (+ 2,5 %) , contre 330 millions d'euros en AE et 331 millions d'euros en CP en 2019.

Elle atteindra ainsi 12,17 milliards d'euros en AE et 12,15 milliards d'euros en CP en 2020 .

Évolution des crédits de la mission recherche

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Les crédits consacrés à la recherche représenteraient ainsi, en 2020, près de 3 % des dépenses du budget général de l'État .

La mission « Recherche » se décompose en sept programmes distincts , correspond chacun à une thématique de recherche.

Évolution des crédits des programmes de la mission « Recherche »
entre 2019 et 2020 (en CP)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir du rapport annuel de performance pour 2017 et du projet annuel de performance pour 2020

Trois programmes de la MIRES concentrent l'essentiel des crédits consacrés au financement de la recherche publique.

Le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » rassemble les crédits de la majorité des organismes de recherche et 57 % des crédits des programmes « Recherche » , avec un financement stable pour 2020, de 6,941 milliards d'euros en CP.

Les programmes 193 « Recherche spatiale » et 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durable » se voient accorder des montants en hausse , atteignant respectivement 2,03 milliards d'euros (+ 214 millions d'euros) et 1,77 milliard d'euros (+ 44 millions d'euros).

Les quatre programmes restants bénéficient d'un financement inférieur à un milliard d'euros en 2020, avec 785 millions d'euros pour le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » (+ 56 millions d'euros), 154 millions d'euros pour le programme 191 « Recherche duale » (+ 26 millions d'euros), 110 millions d'euros pour le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique » et 357 millions d'euros pour le programme 142 « Enseignement supérieur et recherches agricoles » (+ 4 millions d'euros).

I. UNE NOUVELLE HAUSSE DES DOTATIONS DES PROGRAMMES DÉPENDANT DU MINISTÈRE DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE LA RECHERCHE

Le montant total des crédits alloués aux programmes 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » et 193 « Recherche spatiale » s'établira en 2020 à 8 993,6 millions d'euros en AE et 8 974,7 millions d'euros en CP , soit une hausse de 332,4 millions d'euros en AE (+ 3,8 %) et 213,6 millions d'euros en CP (+ 2,4 %) par rapport à 2019.

Évolution des crédits de paiement pour les programmes 172 et 193
entre 2017 et 2020

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir du rapport annuel de performance pour 2018 et du projet annuel de performance pour 2020

Entre 2017 et 2020, les crédits de paiement alloués aux programmes 172 et 193 augmentent respectivement de 5,2 % et 11,5 %.

A. UNE FORTE AUGMENTATION DES MOYENS DÉVOLUS AU PROGRAMME 172

Avec 6,9 milliards d'euros en CP prévus pour 2020, le programme 172, placé sous la responsabilité du directeur général de la recherche et de l'innovation est de très loin le plus important de la mission MIRES consacré à la recherche en termes de crédits et d'opérateurs rattachés (16 opérateurs ou catégories d'opérateurs sur 25 au total pour les programmes « Recherche »).

Le programme 172 regroupe onze actions très diverses , dépendant du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche et finance les infrastructures de recherche ainsi que les contributions de la France aux organisations internationales en matière de recherche. Par ailleurs, le crédit d'impôt recherche (CIR) , qui constitue la plus importante dépense fiscale de la mission (6,5 milliards d'euros en 2020), est rattaché à ce programme 172.

En 2020, les crédits affectés au programme 172 progressent de 119 millions d'euros en AE (+ 1,7 %), même s'ils paraissent stagner en CP ^{18 ( * )} . Ils atteignent ainsi 6,96 milliards d'euros en AE et 6,94 milliards d'euros en CP.

Évolution des crédits du programme 172

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, à partir des projets annuels de performance pour 2019 et 2020.

Sur ces montants, 6,32 milliards d'euros en AE et 6,41 milliards d'euros en CP seraient attribués aux opérateurs, qui captent ainsi près de 92 % des crédits du programme.

Dans le détail, l'augmentation de 171 millions d'euros en CP résulterait principalement de la hausse des crédits alloués à quatre actions , compensée par la baisse des moyens dévolus à deux actions.

Décomposition de l'évolution des crédits du programme 172 (en CP)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

L'action 01 « Pilotage et animation » bénéficierait ainsi de 50,8 millions d'euros supplémentaires en CP, afin de financer, pour la deuxième année consécutive, le plan « Intelligence artificielle » (21 millions d'euros), d'assurer la poursuite de l'initiative « Make Our Planet Great Again » et le financement des plans nationaux de recherche confiés à l'Inserm, d'augmenter le nombre de conventions industrielles de formation par la recherche (CIFRE ^{19 ( * )} , +1,4 millions d'euros en AE) et de déployer un plan d'action national pour renforcer la participation française au programme cadre européen de recherche et d'innovation (PCRI, 2,96 millions d'euros)

L'action 14 « Moyens généraux et d'appui à la recherche » qui porte les subventions pour charges de service public (SCSP) destinées à financer les moyens généraux des organismes de recherche dépendant du ministère connaitrait également une hausse de crédits relativement importante , de 60,4 millions d'euros , essentiellement vouée à compenser le coût du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR, + 33,4 millions d'euros).

Enfin, l'action 17 « Recherches scientifiques et technologiques dans le domaine de l'énergie », dont plus de 50 % des crédits de paiement sont destinés à financer les contributions françaises à des organisations ou à des projets scientifiques internationaux, bénéficierait de 19,1 millions d'euros supplémentaires en AE et 24,9 millions d'euros en CP.

Cette augmentation résulterait notamment de la progression des dotations allouées au projet de réacteur thermonucléaire expérimental (ITER, + 4,67 %) et à la construction de la très grande infrastructure de recherche European Spallation Source (+ 6,1 millions d'euros).

Évolution des crédits par action du programme 172

(en millions d'euros)

		LFI 2019	PLF 2020	Évolution PLF 2020 / LFI 2019 (volume)	Évolution PLF 2020 / LFI 2019 (%)	FDC et ADP attendus en 2020
Action 01 Pilotage et animation	AE	205,4	262,0	+ 56,6	+ 27,6 %	0,8
	CP	207,2	258,0	+ 50,8	+ 24,5 %	0,8
Action 02 Agence nationale de la recherche	AE	768,8	766,4	- 2,5	- 0,3 %	0,0
	CP	859,5	738,0	- 121,5	- 14,1 %	0,0
Action 11 Recherches interdisciplinaires et transversales	AE	62,7	62,7	0,0	0,0 %	0,0
	CP	62,7	62,7	0,0	0,0 %	0,0
Action 12 Diffusion, valorisation et transfert des connaissances et des technologies	AE	149,0	149,0	0,0	0,0 %	0,0
	CP	149,0	149,0	0,0	0,0 %	0,0
Action 13 Grandes infrastructures de recherche	AE	264,1	252,5	- 11,6	- 4,4 %	0,0
	CP	264,1	252,5	- 11,6	- 4,4 %	0,0
Action 14 Moyens généraux et d'appui à la recherche	AE	917,1	977,5	+ 60,4	+ 6,6 %	0,0
	CP	917,1	977,5	+ 60,4	+ 6,6 %	0,0
Action 15 Recherches scientifiques et technologiques en sciences de la vie et de la santé	AE	1 219,4	1 214,8	- 4,7	- 0,4 %	0,0
	CP	1 221,0	1 216,6	- 4,4	- 0,4 %	0,0
Action 16 Recherches scientifiques et technologiques en sciences et techniques de l'information	AE	982,6	982,6	- 0,0	- 0,0 %	0,0
	CP	982,6	982,6	- 0,0	- 0,0 %	0,0
Action 17 Recherches scientifiques et technologiques dans le domaine de l'énergie	AE	743,8	763,0	+ 19,1	+ 2,6 %	0,0
	CP	749,7	774,6	+ 24,9	+ 3,3 %	0,0
Action 18 Recherches scientifiques et technologiques dans le domaine de l'environnement	AE	1 122,9	1 124,5	+ 1,5	+ 0,1 %	0,0
	CP	1 122,9	1 124,5	+ 1,5	+ 0,1 %	0,0
Action 19 Recherches scientifiques et technologiques en sciences humaines et sciences sociales	AE	405,1	405,0	- 0,1	- 0,0 %	0,0
	CP	405,1	405,0	- 0,1	- 0,0 %	0,0
Total programme 172	AE	6 841,2	6 960,0	+ 118,8	+ 1,7 %	0,8
	CP	6 941,1	6 941,1	+ 0,0	+ 0,0 %	0,8

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

B. UNE NOUVELLE PROGRESSION DES CRÉDITS DESTINÉS À LA RECHERCHE SPATIALE

Le domaine spatial relevant d'une compétence partagée entre l'Union européenne et les États membres depuis l'adoption du traité de Lisbonne, la politique spatiale française se déploie dans le cadre des programmes européens de recherche spatiale .

Destiné à garantir à la France et l'Union européenne la maîtrise des technologies et des systèmes spatiaux , le programme 193, placé sous la responsabilité du directeur général de la recherche et de l'innovation, représenterait 2 033,6 millions d'euros en 2020 , en AE comme en CP.

Le programme 193 assure le financement du Centre national d'études spatiales (CNES) , qui met en oeuvre la stratégie spatiale de la France dans le cadre de son contrat pluriannuel 2016-2020 . C'est également à travers cet organisme que transitent les fonds destinés à l'Agence spatiale européenne (ESA) , agence intergouvernementale chargée de coordonner les projets menés en commun par vingt-deux pays européens et seconde agence spatiale dans le monde après la National aeronautics and space administration (NASA) américaine.

Le CNES est, par ailleurs, le maître d'oeuvre du segment sol d'Ariane 6 , ce qui signifie qu'il porte la responsabilité de la conception et de la réalisation du nouvel ensemble de lancement dédié à Ariane 6 (ELA4), dont il assure également 52 % du financement . Tandis que la dette liée à Ariane 5 a été définitivement résorbée fin 2016 , celle d'Ariane 6 devrait être entièrement remboursée en 2020, compte tenu des efforts budgétaires consentis depuis 2018 (voir infra ).

Par ailleurs, le programme 193 porte, à travers son action 07 « Développement des satellites de météorologie », la contribution française à l'Organisation européenne de satellites météorologiques (Eumetsat). Cette contribution au fonctionnement de l'organisation, dont le budget global prévisionnel pour 2020 est marqué par une baisse substantielle de 34,9 % liée à une correction technique, atteint 51,1 millions d'euros.

Pour la troisième année consécutive, les crédits du programme 193 augmentent de manière considérable (+ 214 millions d'euros) , pour atteindre 2, 033 milliards d'euros en 2020. Sur trois ans, les crédits sont ainsi en hausse de 580 millions d'euros (+ 11,5 %).

Cette évolution est d'autant plus remarquable que jusqu'en 2017, les crédits dévolus à la recherche spatiale se caractérisaient par leur stabilité.

Évolution des crédits du programme 193

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des rapports annuels
de performance

Le programme 193 occupe ainsi une place croissante au sein de la mission « Recherche » et représenterait, en 2020, 16,7 % des crédits qui lui sont affectés, contre 12,5 % en 2016.

Part des crédits de la mission « Recherche » portés par le programme 193

(en %)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des rapports annuels de performance

Comme le relevait votre rapporteur spécial dans ses conclusions sur le projet de loi de finances pour 2019, la forte augmentation des crédits de ce programme est due au rebasage de la contribution française aux organisations internationales . Elle devrait permettre à la France, en 2020, d'apurer sa dette auprès de l'ESA et de financer les engagements qui seront pris lors de la conférence ministérielle des 27 et 28 novembre 2019 (voir infra ).

II. UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES PROGRAMMES « RECHERCHE » RELEVANT DES AUTRES MINISTÈRES

En 2020, le budget alloué aux programmes « Recherche » relevant des autres ministères augmentera de 95,2 millions d'euros en AE et 78,5 millions d'euros en CP , alors qu'il enregistrait une diminution tendancielle de ses moyens depuis plusieurs années.

A. UNE STABILISATION DES DOTATIONS VERSÉES AUX OPÉRATEURS DU PROGRAMME 190 « RECHERCHE DANS LES DOMAINES DE L'ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MOBILITÉ DURABLE »

Le programme 190 contribue à la recherche sur la transition écologique et énergétique en finançant des actions dans le domaine de l'énergie , mais aussi de la lutte contre le changement climatique , de la sûreté nucléaire et des transports .

Il soutient également des recherches à long terme dans le domaine de l'aéronautique civile .

Le programme 190 est constitué majoritairement de subventions pour charges de service public (SCSP) versées à des établissements de recherche. Trois opérateurs lui sont rattachés : l'Institut français du pétrole et des énergies nouvelles (Ifpen), l'Institut de recherche et de sûreté nucléaires (IRSN) et l'Institut français des sciences et technologies des transports, de l'aménagement et des réseaux (Ifsttar).

Il contribue également au financement d'autres opérateurs, en particulier le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) .

En 2020, le programme 190 bénéficiera d'une hausse de 28,3 millions d'euros en AE (+ 1,6 %) et 44 millions d'euros en CP (+ 2,6 %).

Évolution des crédits du programme 190

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir des projets annuels de performance pour 2018 et 2019

Évolution des crédits par action du programme 190

(en millions d'euros)

		LFI 2019	PLF 2020	Évolution PLF 2020 / LFI 2019 (volume)	Évolution PLF 2020 / LFI 2019 (%)	FDC et ADP attendus en 2020
Action 11 Recherche dans le domaine des risques	AE	177,1	177,1	0,0	0,0 %	0,0
	CP	177,1	177,1	0,0	0,0 %	0,0
Action 12 Recherche dans le domaine des transports, de la construction et de l'aménagement	AE	101,8	103,6	+ 1,8	+ 1,8 %	0,0
	CP	101,8	103,6	+ 1,8	+ 1,8 %	0,0
Action 13 Recherche partenariale dans le développement et l'aménagement durable	AE	1,6	1,6	0,0	0,0 %	0,0
	CP	3,6	1,9	- 1,7	- 47,9 %	0,0
Action 14 Recherche et développement dans le domaine de l'aéronautique civile	AE	135,0	135,0	0,0	0,0 %	0,0
	CP	92,7	110,1	+ 17,4	+ 18,8 %	0,0
Action 15 Charges nucléaires de long terme des installations du CEA	AE	740,0	740,0	0,0	0,0 %	0,0
	CP	740,0	740,0	0,0	0,0 %	0,0
Action 16 Recherche dans le domaine de l'énergie nucléaire	AE	431,4	459,9	+ 28,4	+ 6,6 %	0,0
	CP	431,4	459,9	+ 28,4	+ 6,6 %	0,0
Action 17 Recherche dans le domaine des nouvelles technologies de l'énergie	AE	176,3	174,3	- 2,0	- 1,1 %	0,0
	CP	176,3	174,3	- 2,0	- 1,1 %	0,0
Total programme 190	AE	1 763,3	1 791,5	+ 28,3	+ 1,6 %	0,0
	CP	1 722,9	1 766,9	+ 44,0	+ 2,6 %	0,0

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Cette évolution correspond à une augmentation de 28,4 millions d'euros de la dotation du CEA (+ 6,6 %) , retracée dans l'action 16 , notamment pour garantir la sûreté et l'extension du fonctionnement des réacteurs du parc nucléaire français, tout en achevant la construction du réacteur Jules Horowitz (RJH) (voir infra ).

L'action 14 « Recherche et développement dans le domaine de l'aéronautique civile », qui porte les crédits destinés à la recherche aéronautique et aux équipementiers aéronautiques en transition avec un financement antérieur sur les programmes d'investissement d'avenir bénéficie d'une augmentation de 17,4 millions d'euros en CP (+ 18,8 %) , le montant des AE demeurant identique par rapport à 2019.

Cette évolution résulte de l'extinction de l'action « Démonstrateurs technologiques aéronautiques » des Programmes d'investissements d'avenir (PIA 1 et 2) à la fin de l'année 2017, nécessitant une hausse des crédits budgétaires dévolus à la construction aéronautique civile ; cette action relève intégralement, depuis 2018, du Grand plan d'investissement (GPI) « Soutenir les filières stratégiques ».

Ainsi, la dotation au titre des dépenses d'intervention , permettant de soutenir des projets de recherche industrielle, bénéficie d'une augmentation de 24,5 millions d'euros en CP (+ 14,8 %) , pour honorer les engagements contractés au cours des dernières années. En 2020, une cinquantaine de nouveaux projets industriels feront ainsi l'objet d'une décision de soutien , bénéficiant à plus de 20 entreprises ainsi qu'à des organismes de recherche associés à ces projets.

La baisse de 1,7 million d'euros des crédits de paiement de l'action 13 « Recherche partenariale dans le développement et l'aménagement durable » correspond à la fin d'une partie des conventions de recherche et suit la tendance globale de ces dernières années. Pour rappel, ces « programmes incitatifs de recherche », engagés jusqu'en 2014 et pour certains toujours en cours, avaient pour but d'accompagner l'élaboration et la mise en oeuvre des politiques publiques d'intérêt du ministère , sur des sujets émergents. Depuis 2015, bien que les autorisations d'engagement soient réduites à zéro, des crédits de paiement sont nécessaires pour honorer les engagements pris les années antérieures.

Enfin, la diminution des crédits sur l'action 17, qui finance les activités de recherche du CEA et de l'IFP-Énergies nouvelles (IFPEN) dans le domaine des nouvelles technologies de l'énergie, s'explique par l'évolution du périmètre de la subvention versée à ce dernier opérateur , l'État ne finançant plus la recherche sur les hydrocarbures.

B. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS PORTÉS PAR LE PROGRAMME 192 « RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR EN MATIÈRE ÉCONOMIQUE ET INDUSTRIELLE » AFIN DE FINANCER LE PLAN NANO 2022

Placé sous la responsabilité du directeur général des entreprises, ce programme finance, d'une part, la recherche industrielle (soutien aux pôles de compétitivité et au développement des PME innovantes, etc.) et, d'autre part, les établissements d'enseignement supérieur sous tutelle du ministère de l'économie et des finances .

En 2020, le programme 192 devrait bénéficier d'une hausse notable de ses crédits, rompant avec plusieurs années d'attrition de son budget
(- 269,5 millions d'euros en CP entre 2012 et 2019). Il devrait ainsi porter 761,8 millions d'euros en AE (+ 88 millions d'euros) et 784,5 millions d'euros en CP (+ 55,7 millions d'euros).

Évolution des crédits du programme 192

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire budgétaire.

En pratique, l'action 03 « Soutien de la recherche industrielle et stratégique » concentre l'intégralité de ces augmentations de crédits , avec une progression de 106,4 millions d'euros en AE (+ 781,5 %) et 71,3 millions d'euros en CP (+ 103,4 %).

Évolution des crédits par action du programme 192

(en millions d'euros)

		LFI 2019	PLF 2020	Évolution PLF 2020 / LFI 2019 (volume)	Évolution PLF 2020 / LFI 2019 (%)	FDC et ADP attendus en 2020
Action 01 Organismes de formation supérieure et de recherche	AE	323,3	319,9	- 3,3	- 1,0 %	0,0
	CP	323,3	319,9	- 3,3	- 1,0 %	0,0
Action 02 Soutien et diffusion de l'innovation technologique	AE	336,6	321,8	- 14,8	- 4,4 %	0,0
	CP	336,6	324,3	- 12,3	- 3,6 %	0,0
Action 03 Soutien de la recherche industrielle stratégique	AE	13,6	120,1	+ 106,4	+ 781,5 %	50,3
	CP	69,0	140,3	+ 71,3	+ 103,4 %	50,3
Total programme 192	AE	673,5