Projet de loi de finances pour 2021 : Affaires européennes

N° 138

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2020

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances , adopté par l'Assemblée nationale, pour 2021 ,

Par M. Jean-François HUSSON,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME II

Fascicule 2

AFFAIRES EUROPÉENNES

Rapporteur spécial : M. Jean-Marie MIZZON

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean Bizet, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) : 3360 , 3398 , 3399 , 3400 , 3403 , 3404 , 3459 , 3465 , 3488 et T.A. 500

Sénat : 137 et 138 à 144 (2020-2021)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1 . Pour l'exercice 2021, la contribution totale de la France au budget de l'Union européenne est estimée à 28,5 milliards d'euros , en additionnant le montant du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne, évalué à 26,9 milliards d'euros , et les droits de douane nets versés par la France, estimés à 1,6 milliard d'euros .

2. L'année 2021 constitue une année charnière pour la contribution française. Premier exercice budgétaire du nouveau cadre financier pluriannuel (CFP), son montant dépend directement de l'issue des négociations relatives au règlement financier du prochain CFP , et de l'adoption de la nouvelle décision relative au système des ressources propres de l'Union européenne (DRP) . Or, après deux ans de négociations difficiles, la crise sanitaire a bousculé le cours des discussions visant à définir le budget pluriannuel de l'Union européenne pour les années 2021 à 2027.

3. Dans ce contexte , l'accord du Conseil européen obtenu le 21 juillet dernier marque un tournant politique et budgétaire majeur , en ce qu'il définit, d'une part, un CFP « socle » s'appuyant sur les dernières avancées des négociations et, d'autre part, en ce qu'il détermine le budget et le fonctionnement d'un instrument de relance intitulé « Next Generation EU » . Aux termes de cet accord entre les 27 États membres, le CFP « socle » s'élèvera à 1 074,3 milliards d'euros (prix 2018) en crédits d'engagement, et il sera complété par l'instrument de relance dont l'enveloppe sera de 750 milliards d'euros . Cette dernière se répartira entre des prêts (360 milliards d'euros) et des subventions (390 milliards d'euros) . Au sein de cet instrument de relance, la totalité des prêts et l'essentiel des subventions (312,5 milliards sur les 390 milliards) seront logés au sein d'un nouveau programme appelé « facilité pour la reprise et la résilience » , dont les modalités d'allocation et de décaissement des crédits diffèrent des règles habituellement applicables aux fonds structurels européens.

4. Pièce maîtresse de l'instrument de relance, la « facilité pour la reprise et la résilience » devrait allouer à la France une enveloppe estimée à 40 milliards d'euros courants, soit 37,5 milliards d'euros constants (prix de 2018). Ce montant reste cependant évaluatif, dans la mesure où les crédits effectivement versés dépendront de critères macroéconomiques visant à refléter la capacité de rebond des économies des États membres après la crise . En outre, le décaissement des crédits sera conditionné au respect de « cibles » et « d'étapes clés » , qui feront l'objet d'une évaluation par la Commission européenne.

5. Le financement du plan de relance européen cristallise le débat sur l'introduction de nouvelles ressources propres . En effet, le plan de relance européen sera financé par un emprunt de la Commission européenne sur les marchés, au nom de l'ensemble des États membres. Le remboursement de cet emprunt ne sera effectif qu'à compter de 2028 . Or, en l'absence de l'introduction de nouvelles ressources propres, ce remboursement pourrait se traduire par une hausse annuelle moyenne de la contribution de la France de 2,5 milliards d'euros .

Si le Conseil européen de juillet dernier a fait de l'introduction de nouvelles ressources propres une priorité pour contenir la progression des contributions nationales, force est de constater que les pistes évoquées ne font pas consensus à l'heure actuelle .

6. Malgré l'accord du Conseil européen du 21 juillet, sa mise en oeuvre est actuellement suspendue aux négociations entre le Parlement européen et le Conseil , en raison de divergences persistantes sur le niveau de crédits de certains programmes et de l'introduction d'une conditionnalité des fonds européens liée au respect de l'État de droit. Compte tenu de ces points de désaccord sur le volet « dépenses » du CFP, le Conseil de l'Union européenne n'a pas encore pu adopter la proposition de décision relative au système des ressources propres (DRP) telle qu'issue de l'accord du 21 juillet. Par conséquent, le processus de ratification de la DRP par l'ensemble des États membres ne peut être initié, privant ainsi la Commission européenne de base juridique l'autorisant à lever des ressources sur les marchés financiers dans le cadre du plan de relance .

7. Compte tenu des incertitudes quant à l'entrée en vigueur du CFP et de la nouvelle DRP au 1 ^er janvier 2021, la procédure d'examen du projet de budget de l'Union européenne pour 2021 se poursuit , mais reste conditionnée à l'aboutissement des négociations sur le CFP.

8. Dans ce contexte perturbé, tant par les négociations budgétaires en cours, que par les perspectives économiques incertaines en raison des conséquences économiques de la crise sanitaire, l'évaluation du montant de la contribution de la France au budget européen pour 2021 constitue un exercice de haute voltige, et très aléatoire . Toutefois, ce constat ne peut pas occulter le fait qu'une part significative de la hausse du montant du PSRUE résulte du renoncement à la défense de la suppression intégrale du système des rabais lors des négociations du Conseil européen de juillet dernier.

L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 100 % des réponses étaient parvenues au rapporteur spécial en ce qui concerne les crédits dédiés à la participation de la France au budget de l'Union européenne.

I. L'ADOPTION DU CADRE FINANCIER PLURIANNUEL 2021-2027 DÉTERMINE LA TRAJECTOIRE DE LA CONTRIBUTION FRANÇAISE AU BUDGET EUROPÉEN

A. LA CRISE SANITAIRE A BOUSCULÉ LE COURS DES NÉGOCIATIONS DU PROCHAIN CADRE FINANCIER PLURIANNUEL

1. Dès 2020, le budget européen a été mobilisé en urgence pour répondre aux difficultés économiques résultant de la crise

Les conséquences économiques de la crise sanitaire ont nécessité une mobilisation significative du budget de l'Union européenne au cours du premier semestre de l'année 2020.

Ainsi, le 13 mars dernier, la Commission européenne a présenté un premier paquet de mesures visant à apporter des liquidités aux États membres. Celui-ci était composé essentiellement de deux volets :

- l'élargissement du champ d'action du fonds de solidarité de l'Union européenne (FSUE) pour financer des mesures liées à une crise de santé publique, portant l'enveloppe mobilisable à hauteur de 800 millions d'euros en 2020 ;

- une « initiative d'investissement en réponse au Coronavirus » (CRII), dont l'objectif est de permettre de dégager rapidement des crédits européens dédiés à la politique de cohésion pour financer les dépenses urgentes nécessaires pour faire face à la crise.

Concrètement, cette initiative repose sur le fait d'autoriser les États membres à ne pas restituer l'enveloppe de préfinancements reçus, mais non dépensés en 2019 . Ainsi, sur la base des préfinancements reçus en 2019, la Commission estime que les États membres auraient dû rembourser 8 milliards d'euros environ d'ici à la fin du mois de juin 2020. Associé au cofinancement du budget de l'Union européenne, la Commission évalue à 37 milliards d'euros le montant total du soutien budgétaire issu du budget de l'Union européenne.

Ce premier train de mesures a été complété le 2 avril dernier par « l'initiative d'investissement en réponse au Coronavirus + » (CRII +), qui contient les principales mesures suivantes :

- la possibilité d'opérer des transferts entre les trois fonds de la politique de cohésion - fonds européen de développement régional (FEDER), fonds social européen (FSE) et le fonds de cohésion - et entre catégories de régions ;

- un taux de cofinancement de 100 % provenant du budget de l'Union européenne pour les demandes de paiement déclarées entre le 1 ^er juillet 2020 et le 30 juin 2021. Cette mesure constitue une dérogation au principe de cofinancement des dépenses de la politique de cohésion, ce qui a permis un versement anticipé de 5,1 milliards d'euros en 2020 ^{1 ( * )} ;

- l'allègement des obligations administratives liées à la gestion des fonds structurels, se traduisant, par exemple, par le report de la date limite pour la soumission des rapports annuels de l'exercice 2019, de l'élargissement de la possibilité d'utiliser une méthode d'échantillonnage non statistique dans le cadre de l'audit, ou encore de l'assouplissement des exigences en matière de concentration thématique ;

- des dispositions sectorielles, notamment avec le fonds européen d'aide aux plus démunis (FEAD) et le fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).

En outre, l'initiative « CRII + » a été complétée par l'activation de l'instrument d'aide d'urgence prévu par l'article 122 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), et qui permet d'accorder des subventions à un État membre connaissant des difficultés en raison de catastrophes naturelles ou d'évènements exceptionnels. Dans le cadre de la crise sanitaire, la mobilisation de cet instrument vise à compléter les dépenses réalisées pour l'achat et la distribution de matériel médical, l'installation d'hôpitaux de campagne, et le transfert de patients.

Outre les ajustements habituels en cours d'exercice, l'ensemble des mesures budgétaires prises en réponse à la crise de la Covid-19 a été traduit par la présentation de dix budgets rectificatifs par la Commission européenne, dont huit d'entre eux ont déjà été adoptés.

2. L'accord du Conseil européen sur le cadre financier pluriannuel et l'instrument de relance « Next Generation EU » marque un tournant budgétaire et politique

Alors que les discussions relatives au prochain cadre financier pluriannuel de l'Union européenne, initiées en mai 2018 par la Commission européenne, peinaient à aboutir depuis plusieurs mois, la crise sanitaire a redistribué les cartes d'une négociation difficile.

a) Avant la crise sanitaire, une négociation au point mort

Pour mémoire, « le cadre financier pluriannuel vise à assurer l'évolution ordonnée des dépenses de l'Union dans la limite de ses ressources propres. [...] Le budget annuel de l'Union respecte le cadre financier pluriannuel » ^{2 ( * )} . Ainsi, il définit une programmation pluriannuelle des finances de l'Union européenne, et fixe des plafonds annuels maximaux de dépenses juridiquement contraignants.

Le cadre financier pluriannuel (CFP) est adopté au terme d'une procédure législative spéciale , requérant l'unanimité au Conseil, après approbation du Parlement européen qui se prononce à la majorité de ses membres.

Cette procédure diffère de celle en vigueur en matière de ressources propres . En effet, aux termes de l'article 311 du TFUE, la décision relative au système des ressources propres (DRP) est adoptée à l'unanimité par le Conseil, après consultation du Parlement européen, puis approuvée par les États membres selon leurs règles constitutionnelles respectives.

Le 2 mai 2018 , la Commission européenne a présenté ses propositions relatives au prochain CFP, initiant ainsi le cycle de négociations.

Elle avait alors proposé un plafond de dépenses fixé à 1 134 milliards d'euros (prix 2018) en crédits d'engagement, soit 1,11 % du revenu national brut (RNB) de l'Union européenne . Elle a ensuite décliné ses propositions sectorielles, pour chacune des rubriques du cadre financier pluriannuel 2021 2027.

En construisant ses propositions autour de la notion de « valeur ajoutée européenne » , la Commission européenne avait alors souhaité promouvoir budgétairement de nouvelles priorités, telles que la recherche, la sécurité, le contrôle des frontières, ou encore Erasmus.

Si ces nouvelles priorités s'inscrivaient dans la lignée de celles évoquées par le Président de la République, Emmanuel Macron, lors de son discours de la Sorbonne du 26 septembre 2017 , elles ont fait l'objet de plusieurs critiques en raison des baisses de crédits proposées pour les politiques traditionnelles , telles que la politique agricole commune (PAC), la politique maritime et la politique de cohésion.

Dans cette perspective, le Sénat s'est d'ailleurs mobilisé dès le début des négociations pour affirmer le caractère prioritaire de ces politiques pour le soutien au développement des territoires, et a adopté plusieurs résolutions européennes en ce sens ^{3 ( * )} .

Propositions de la Commission européenne de mai 2018
pour le CFP 2021-2027

(en milliards d'euros (prix 2018), et en crédits d'engagement)

	CFP 2014-2020**	CFP 2021-2027	Évolution
Rubrique 1 « Marché unique, innovation et économie numérique »	116,36	166,30	43 %
Rubrique 2 « Cohésion et Valeurs », dont :	387,25	391,97	1 %
Fonds européen de développement régional	196,56	200,62	2 %
Fonds de cohésion	75,85	41,37	- 45 %
Fonds social européen	96,22	89,69	- 7 %
Erasmus	13,70	26,37	92 %
Rubrique 3 « Ressources naturelles et environnement » dont :	399,61	336,62	- 16 %
Fonds européen agricole de garantie (FEAGA)	286,14	254,25	- 11 %
Fonds européen agricole de développement rural (FEADER)	96,71	70,04	- 28 %
Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP)	6,24	5,45	- 13 %
Rubrique 4 « Migration et Gestion des frontières »	10,05	30,83	207 %
Rubrique 5 « Résilience, sécurité et défense »* dont :	1,96	24,32	-
Fonds européen de défense	-	11,45	-
Rubrique 6 « Le voisinage et le monde »	96,30	108,23	13 %
Rubrique 7 « Administration publique »	70,79	75,60	7 %
Total	1 082,32	1 134,58	5 %

* La rubrique 5 était intitulée « Sécurité et défense » dans le CFP 2014-2020.

** à 27 États membres et incluant le FED.

Note de lecture : la somme des arrondis n'est pas égale à l'arrondi de la somme.

Source : tableau simplifié à partir des données issues de la communication de la Commission européenne du 2 mai 2018 (COM(2018) 321 final) et d'une note du secrétariat de la commission des budgets du Parlement européen intitulée « A preliminary analysis of President Michel's figures », en date du 18 février 2020

Outre les divergences entre les États membres sur les nouvelles priorités à financer , les négociations ont été pénalisées par les désaccords entre les États dits « contributeurs nets » qui, à la faveur du retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne, étaient favorables à une réduction du niveau de dépenses de l'Union européenne, et les États dits « bénéficiaires nets » qui soutenaient une mobilisation accrue du budget européen. À cet égard, la France se caractérise par une situation atypique dans la mesure où elle est à la fois contributrice nette, mais parmi les premiers bénéficiaires des dépenses européennes en volume.

b) L'urgence de la crise sanitaire a favorisé un dénouement des négociations avec l'accord au Conseil européen du 21 juillet 2020

Dès le début de la crise sanitaire, en mars, la Commission européenne a annoncé qu'elle présenterait de nouvelles orientations modifiant ses propositions de mai 2018 , afin d'intégrer dans le prochain budget pluriannuel de l'Union des soutiens budgétaires permettant de faire face à la crise économique.

Outre la question du CFP, celle de la mise en place d'un instrument commun d'émission de dette a été posée dans le débat public , avec pour objectif de réduire les divergences de coût de l'emprunt entre les États membres. Dans cette perspective, une première étape a été franchie lors du Conseil européen du 23 avril, qui a acté le principe de la mise en oeuvre d'un fonds de relance , en précisant qu'il devra être intégrer au CFP 2021-2027.

Sans attendre les nouvelles propositions de la Commission européenne, une initiative franco-allemande pour la relance a été présentée le 18 mai, soutenant la création d'un instrument temporaire de 500 milliards d'euros de « dépenses budgétaires » , et non de prêts, pour soutenir les États membres les plus fragilisés par la crise.

Enfin, la Commission européenne a présenté le 27 mai une proposition révisée du CFP pour les années 2021-2027 s'articulant autour de deux volets :

- un CFP dit « socle », en s'appuyant sur les avancées réalisées par les négociations avant la crise sanitaire ;

- un instrument de relance appelé « Next Generation EU » , dont les crédits viendront abonder les rubriques budgétaires du CFP « socle », mais feront l'objet d'un financement distinct , c'est-à-dire par les ressources empruntées sur les marchés financiers par la Commission européenne, au nom des États membres.

La Commission européenne a proposé que cet instrument de relance, doté d'une enveloppe de 750 milliards d'euros , soit réparti entre :

- des prêts ( 250 milliards d'euros ), qui devront être remboursés par les États membres qui les souscrivent ;

- des subventions ( 500 milliards d'euros ) qui seront remboursées par l'ensemble des États membres, quel que soit le montant qui leur est attribué, en fonction de la quote-part de leur revenu national brut (RNB) dans celui de l'Union européenne.

En termes de programmation budgétaire , l'instrument de relance est divisé en deux compartiments :

- les programmes du CFP existants tel que, par exemple, le fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), ou nouvellement créé tels que le fonds de transition juste (FTJ). Ces crédits seront déployés selon les règles habituelles des fonds structurels européens ;

- la facilité pour la reprise et la résilience (FRR) , qui est un nouvel instrument réunissant l'ensemble des prêts de l'instrument de relance et la majeure partie des subventions de celui-ci, s'élevant respectivement à 250 milliards d'euros et 310 milliards d'euros, soit 560 milliards d'euros , dans la proposition révisée de la Commission européenne.

Nouvelles propositions de la Commission européenne
pour le CFP 2021-2027 avec l'instrument de relance

(en milliards d'euros (prix 2018), et en crédits d'engagement)

	Propositions de mai 2018 CFP 2021-2027	Propositions de mai 2020 CFP 2021-2027 avec l'instrument « Next Generation EU »
		CFP « socle »	« Next Generation EU »	Total CFP « socle » + « Next Generation EU »
Rubrique 1 « Marché unique, innovation et économie numérique »	166,30	140,66	69,80	210,46
Rubrique 2 « Cohésion et Valeurs », dont :	391,97	374,46	610,00	984,46
Fonds européen de développement régional	200,62	196,89	-	196,89
Fonds de cohésion	41,37	40,68	-	40,68
Fonds social européen	89,69	86,28	-	86,28
Erasmus	26,37	24,60	-	24,60
Facilité pour la reprise et la résilience	-	0,7	560,00*	560,7
« REACT-UE »	-	-	50,00	50,00
Rubrique 3 « Ressources naturelles et environnement » dont :	336,62	357,03	45,00	402,03
Fonds européen agricole de garantie (FEAGA)	254,25	258,25	-	258,25
Fonds européen agricole de développement rural (FEADER)	70,04	75,01	15,00	90,01
Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP)	5,45	5,93	-	5,93
Fonds pour une transition juste	-	10,00	30,00	40,00
Rubrique 4 « Migration et Gestion des frontières »	30,83	31,12	-	31,12
Rubrique 5 « Résilience, sécurité et défense » dont :	24,32	19,42	9,70	29,12
Fonds européen de défense	11,45	8,00	-	8,00
Rubrique 6 « Le voisinage et le monde »	108,93	102,71	15,50	118,21
Rubrique 7 « Administration publique »	75,60	74,60	-	74,60
Total	1 134,58	1 100,00	750,00	1 850,00

* dont 250 milliards d'euros de prêts.

Note de lecture : la somme des arrondis n'est pas égale à l'arrondi de la somme.

Source : tableau simplifié à partir des données issues des communications de la Commission européenne du 2 mai 2018 (COM(2018) 321 final) et du 27 mai 2020 (COM(2020) 442 final)

Cette proposition a constitué une base de discussion lors du Conseil européen des 17 à 21 juillet , dans un contexte de fortes attentes des citoyens européens quant à la réponse budgétaire apportée à la crise , compte tenu de l'ampleur des conséquences économiques de celle-ci, et du manque de visibilité sur l'horizon d'un retour à un fonctionnement normal des économies européennes.

Le rapporteur souligne que le Conseil européen de juillet a constitué un tournant historique majeur dans la conduite de ces négociations budgétaires. Alors que les divergences entre les États membres semblaient irréconciliables depuis plus de deux ans , la nécessité absolue de parvenir à un accord, tant pour des motifs économiques, budgétaires et sociaux, que pour la crédibilité de l'Union européenne, a permis de dépasser les désaccords.

Les 27 États membres se sont accordés sur un CFP « socle » dont le montant s'élève à 1 074 milliards d'euros ^{4 ( * )} en crédits d'engagement , et 1 061 milliards d'euros en crédits de paiement , et ils ont conservé l'enveloppe de 750 milliards d'euros dédiée à l'instrument de relance.

Accord du Conseil européen du 21 juillet 2020 sur le CFP 2021-2027 et l'instrument de relance

(en milliards d'euros (prix 2018), et en crédits d'engagement)

	Accord du 21 juillet 2020 entre les États membres
	CFP « socle »	« Next Generation EU »	Total CFP « socle » + « Next Generation EU »
Rubrique 1 « Marché unique, innovation et économie numérique »	132,8	10,6	143,4
Rubrique 2 « Cohésion et Valeurs », dont :	377,8	721,9	1 099,7
Fonds européen de développement régional	200,4	-	200,4
Fonds de cohésion	42,6	-	42,6
Fonds social européen	88,0	-	88,0
Erasmus	21,2	-	21,2
Facilité pour la reprise et la résilience	-	672,5*	672,5
REACT-EU	-	47,5	47,5
RescEU	1,1	1,9	3
Rubrique 3 « Ressources naturelles et environnement » dont :	356,4	17,5	373,9
Fonds européen agricole de garantie (FEAGA)	258,6	-	258,6
Fonds européen agricole de développement rural (FEADER)	77,9	7,5	85,4
Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP)	5,4	-	5,4
Fonds pour une transition juste	7,5	10	17,5
Rubrique 4 « Migration et Gestion des frontières »	22,7	-	22,7
Rubrique 5 « Résilience, sécurité et défense » dont :	13,2	-	13,2
Fonds européen de défense	7,0	-	7,0
Rubrique 6 « Le voisinage et le monde »	98,4	-	98,4
Rubrique 7 « Administration publique »	73,1	-	73,1
Total	1074,3	750	1824,3

* dont 360 milliards d'euros de prêts

Note de lecture : la somme des arrondis n'est pas égale à l'arrondi de la somme.

Source : direction du budget, à partir des conclusions du Conseil européen des 17 au 21 juillet 2020.

S'agissant du CFP « socle », le rapporteur note que ce niveau de dépenses est proche, mais inférieur, à celui qui avait été proposé lors du Conseil européen du 19 février 2020 et qui s'élevait à 1 095 milliards d'euros environ. Certes, comme l'indiquent les conclusions du Conseil européen de juillet, ce montant « est à placer dans le contexte de l'ambitieux effort pour la relance en Europe », indiquant ainsi qu'un CFP « socle » plus réduit peut être compensé par des dépenses accrues financées par l'instrument de relance.

Le rapporteur rappelle toutefois que ces deux outils budgétaires ne sont pas réellement interchangeables . En effet, dans le cas du CFP « socle », les dépenses sont financées par les ressources de l'Union qui pourront être mobilisées au cours des années 2021 à 2027 . Dans le cadre de l'instrument de relance, les dépenses engagées devront être remboursées par l'Union européenne entre 2028 et 2058 , selon des modalités qui restent encore à préciser ( cf. ci-après ).

S'agissant de l'instrument de relance, le Conseil européen a acté le principe d'un financement par l'endettement , ce qui constitue une innovation budgétaire majeure pour l'Union européenne. En revanche, il a modifié la répartition entre les prêts et les subventions de façon substantielle. Ainsi, les 750 milliards d'euros se répartissent entre 360 milliards d'euros de prêts , et 390 milliards d'euros de subventions , ce qui constitue un compromis en faveur des pays « frugaux » , tels que les Pays-Bas, la Suède, le Danemark et l'Autriche, qui étaient initialement opposés à la mise en place d'une capacité d'endettement commune.

Lors de son audition, la direction du budget a confirmé au rapporteur que la France, à ce jour, n'envisageait pas de recourir aux prêts octroyés au titre de l'instrument de relance.

Enfin, conformément à la proposition révisée de la Commission européenne, la « facilité pour la reprise et la résilience » (FRR) constitue la principale composante de l'instrument de relance .

Aux termes de l'accord de juillet, la FRR comprend l'intégralité des prêts de l'instrument de relance ( 360 milliards d'euros ) et les subventions qui ne transitent pas par les autres programmes du CFP ( 312,5 milliards sur les 390 milliards d'euros ). Son objectif est de cofinancer une partie des dépenses engagées par les États membres pour financer les investissements et les réformes structurelles en réponse à la crise liée à la covid-19.

La clé d'allocation des crédits de la FRR a significativement évolué au cours des négociations lors du Conseil européen du 21 juillet dernier .

Dans la proposition révisée de la Commission européenne, il était initialement prévu que les États membres reçoivent une contribution calculée selon la population de l'État membre, en proportion inverse du produit intérieur brut par habitant, et sur la base du taux de chômage constaté entre 2015 et 2019 ^{5 ( * )} . Cette clé d'allocation permettait à la France d'être le troisième bénéficiaire de ce dispositif , à hauteur de 32,2 milliards d'euros environ ^{6 ( * )} . Toutefois, elle ne permettait ni de tenir compte des effets de la crise sanitaire sur le PIB des États membres au cours de l'année 2020, ni de l'éventuel rebond économique des États membres après la crise.

Par conséquent, le Conseil européen a modifié cette clé d'allocation , en distinguant deux phases :

- 70 % des subventions fournies par la FRR seront engagés en 2021 et 2022 et alloués selon la clé initialement proposée par la Commission européenne ;

- les 30 % restants seront engagés avant 2023 en remplaçant le critère du taux de chômage observé entre 2015 à 2019 par celui de la perte de PIB en 2020 et la perte de PIB cumulée entre 2020 et 2021 , afin de mieux tenir compte des effets économiques de la crise sanitaire.

Ainsi, contrairement aux crédits qui transiteront par les autres programmes du budget européen, la FRR présente l'intérêt majeur de concentrer en début de programmation l'engagement de ces dépenses , avec l'objectif de mieux accompagner la reprise économique. Toutefois, le rapporteur relève que ce calendrier reste en décalage par rapport à la mise en oeuvre des plans de relance nationaux ( cf. ci-après ).

Répartition des subventions de la « facilité pour la reprise et la résilience »

(en milliards d'euros, prix 2018)

Source : Commission européenne

Cette nouvelle modalité de répartition est favorable à la France qui, d'après les dernières estimations macroéconomiques, devrait ainsi bénéficier d'une enveloppe de 40 milliards d'euros courants au titre de la FRR, soit 37,4 milliards d'euros constants ^{7 ( * )} .

Le rapporteur rappelle qu'il ne s'agit que d'un montant estimatif , dans la mesure où l'enveloppe effectivement versée dépendra de données macroéconomiques qui ne seront connues qu'en avril 2022, et qui reflèteront l'évolution du produit intérieur brut (PIB) français par rapport à celle de ses voisins européens.

Le rapporteur souligne toutefois que, si cette nouvelle clé permettra de mieux soutenir les États membres qui seront durablement touchés par la crise, elle contribuera à augmenter les subventions au bénéfice de ceux dont les réformes structurelles et les investissements auront le moins produit leurs effets .

3. Des interrogations persistent néanmoins sur la mise en oeuvre du CFP et du plan de relance européen

L'accord trouvé lors du Conseil européen des 17 au 21 juillet dernier ne constitue qu' une première étape dans la mise en oeuvre du CFP pour les années 2021 à 2027 et de l'instrument de relance.

Premièrement, le rapporteur rappelle que la mise en oeuvre de cet accord entre les États membres est actuellement suspendue aux négociations entre le Parlement européen et le Conseil, en vue d'une entrée en vigueur au 1 ^er janvier 2021.

S'agissant du règlement financier du CFP, le Parlement européen s'est opposé à l'accord entre les États membres , et a présenté, dans sa résolution du 23 juillet 2020, plusieurs grandes priorités qu'il souhaite défendre pour le CFP 2021-2027 :

- l'augmentation du budget de certains programmes , notamment les programmes en faveur de la recherche, de l'environnement, de la jeunesse (Erasmus +) et de la santé ;

- l'engagement sur une révision du système de ressources propres de l'UE, en vue de l'intégration de nouvelles ressources propres, telles qu'une ressource fondée sur l'émission de quotas carbone, l'introduction d'un mécanisme d'ajustement carbone aux frontières, une taxe numérique, ou encore une taxe sur les transactions financières ;

- le renforcement, au profit du Parlement, de la gouvernance des recettes affectées externes , notamment dans le cadre de la mise en oeuvre du plan de relance « Next Generation EU » ;

- l'adoption d'un règlement sur la conditionnalité en matière d'État de droit.

Le rôle du Parlement européen dans la négociation du CFP

À la différence de la procédure budgétaire annuelle au cours de laquelle il est pleinement associé à l'élaboration du budget, le rôle du Parlement européen dans la négociation du CFP se limite en principe à l'approbation, à la majorité de ses membres, du règlement établissant le cadre financier , résultant de l'accord du Conseil européen, sans pouvoir d'amendement.

Il est également consulté par le Conseil avant l'adoption de la décision ressources propres (...), et doit enfin approuver l'accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire, la coopération en matière budgétaire et la bonne gestion financière, prévoyant des dispositions complémentaires relatives au cadre financier pluriannuel et aux instruments spéciaux (...).

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2021 « Relations financières avec l'Union européenne »

Concernant l'augmentation des crédits dédiés à certains programmes , les États membres ont déjà fait valoir qu'il n'existait pas de marges de manoeuvre pour les augmenter , compte tenu des difficultés rencontrées au cours des derniers mois afin de parvenir à un accord lors du Conseil européen de juillet dernier.

S'agissant de la conditionnalité en matière d'État de droit , la Commission européenne avait déjà proposé en mai 2018 d'introduire un mécanisme visant à renforcer la protection du budget européen contre les risques financiers liés à des défaillances généralisées de l'État de droit dans les États membres. Cette approche consistait ainsi à sanctionner un manquement aux valeurs de l'Union européenne, dès lors qu'il se traduirait par une atteinte à la bonne gestion financière des deniers de l'Union européenne .

L'introduction d'un tel mécanisme permet de contourner les difficultés associées à la mise en oeuvre de l'article 7 du traité sur l'Union européenne (TUE) . En effet, cet article permet à l'Union européenne de sanctionner un État membre qui ne respecterait pas les valeurs communes définies à l'article 2 du même traité, et de suspendre certains droits, tels que celui du droit de vote de l'État membre au Conseil de l'Union européenne. Si la procédure prévue à l'article 7 du TUE a été enclenchée à l'encontre de la Pologne en 2017 et de la Hongrie en 2018 , elle n'a encore jamais aboutie.

La France soutient l'introduction d'un tel mécanisme de conditionnalité depuis le début des négociations. En 2018, la France s'était même exprimée en faveur d'un dispositif plus ambitieux , en estimant que « cette conditionnalité, contrepartie de la solidarité financière européenne qui s'exprime via le budget de l'Union, devra s'élargir à la convergence fiscale et sociale par un plus fort ancrage dans le Semestre européen » ^{8 ( * )} .

Or, l'introduction de cette conditionnalité constitue un point de blocage pour plusieurs États membres, en particulier la Pologne et la Hongrie, compte tenu des critiques dont ces deux pays ont déjà fait l'objet dans le cadre de la procédure prévue par l'article 7 du TUE, et des montants élevés des crédits européens qui devraient leur être alloués dans le prochain CFP .

Compte tenu de ces points de désaccord sur le volet « dépenses » du CFP, le Conseil de l'Union européenne n'a pas encore pu adopter la proposition de décision relative au système des ressources propres (DRP) telle qu'issue de l'accord du 21 juillet. Par conséquent, le processus de ratification de la DRP par l'ensemble des États membres ne peut être initié, privant ainsi la Commission européenne de base juridique l'autorisant à lever des ressources sur les marchés financiers dans le cadre du plan de relance .

Deuxièmement, des interrogations subsistent quant à la gouvernance et au décaissement des crédits de l'instrument de relance , et plus précisément celle de la « facilité pour la reprise et la résilience » (FRR).

En effet, aux termes de l'accord du 21 juillet, l'allocation des crédits de la FRR nécessite que les États membres présentent à la Commission européenne des plans nationaux détaillant leurs programmes de réformes et d'investissement pour les années 2021 à 2023 (le « plan national de relance et de résilience », PNRR). La Commission européenne dispose ensuite d'un délai de deux mois pour évaluer ces plans , et examiner leur cohérence avec les recommandations par pays réalisées dans le cadre du Semestre européen. L'évaluation des plans est ensuite approuvée par le Conseil statuant à la majorité qualifiée , dans un délai de quatre semaines après la proposition de la Commission européenne.

S'agissant du décaissement des crédits de la FRR, celui-ci s'étalera entre 2021 et 2026 , « au fur et à mesure de l'atteinte de cibles (« targets » quantitatives) et étapes clés (« milestones » qualitatives) » figurant dans le plan national de chaque État membre. « Deux fois par an, un État membre pourra solliciter auprès de la Commission européenne le déclenchement des décaissements correspondants aux cibles et étapes clés atteintes à date. Leur réalisation fera alors l'objet d'un examen et d'une décision de la Commission , et d'un avis du Conseil Ecofin , composé des ministres de l'économie et des finances de tous les États membres » ^{9 ( * )} .

Afin de répondre aux réticences de certains États membres , en particulier les États membres dits « frugaux », l'accord du Conseil européen a introduit une clause de « frein d'urgence » , suspendant le décaissement des crédits « si, exceptionnellement, un ou plusieurs États membres considèrent qu'il existe des écarts importants par rapport au respect satisfaisant des objectifs intermédiaires et finaux correspondants, ils peuvent demander au président du Conseil européen de saisir le prochain Conseil européen de la question ». Aucune décision d'approbation des paiements ne sera prise jusqu'à ce que le Conseil européen suivant ait débattu de la question « de manière exhaustive » ^{10 ( * )} .

Si le rapporteur comprend le souci d'assurer une dépense efficace par les États membres des sommes faisant l'objet d'un endettement commun, ce schéma soulève plusieurs inquiétudes .

D'une part, le rapporteur regrette le poids prépondérant des exécutifs des États membres, au détriment du Parlement européen et des parlements nationaux, dans la mise en oeuvre de la FRR . Eu égard à l'importance de l'enveloppe qui devrait être allouée à la France, le rapporteur demande au Gouvernement que le Parlement soit étroitement associé à chaque étape de cette procédure .

Dans cette perspective, le rapporteur partage la critique du Parlement européen qui , dans une résolution adoptée le 23 juillet dernier, « s'oppose à la position du Conseil européen sur la gouvernance de la facilité pour la reprise et la résilience , qui s'éloigne de la méthode communautaire au profit d'une démarche intergouvernementale ; estime qu'une telle démarche ne fera que compliquer le fonctionnement de la facilité et entamer la légitimité de celle-ci » ^{11 ( * )} .

D'autre part, compte tenu de la procédure de décaissement des crédits européens, il apparaît évident que les plans de relance nationaux restent en première ligne pour assurer le soutien à la reprise économique . Ce constat est d'autant plus robuste depuis l'introduction, par l'accord du 21 juillet, de la procédure de freinage à l'initiative d'un ou plusieurs États membres.

Ainsi, les finances publiques des États membres devront avancer les subventions , et elles pourront se voir rembourser la part correspondant au cofinancement européen progressivement, jusqu'en 2026. Or, ce calendrier de décaissement progressif des crédits ne semble pas être l'outil le plus efficace pour apporter une bouffée d'oxygène immédiate aux finances publiques des États membres les plus en difficulté. Par souci de transparence, le rapporteur insiste sur le fait que cet instrument constitue un remboursement, a posteriori , des sommes engagées par les États membres dans le cadre de leurs plan de relance nationaux .

L'accord du 21 juillet prévoit néanmoins le versement d'un préfinancement de 10 % aux États membres dès la présentation de leur plan national de réforme d'ici à avril 2021, soit 4 milliards d'euros pour la France .

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* ¹ D'après l'annexe au projet de loi de finances pour 2021 « Relations financières avec l'Union européenne ».

* ² Article 312 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

* ³ Résolution européenne du Sénat n° 130 (2016-2017) du 8 septembre 2017 sur l'avenir de la politique agricole commune (PAC) à l'horizon 2020 ; résolution européenne du Sénat n° 116 (2017-2018) du 6 juin 2018 en faveur de la préservation d'une politique agricole commune forte, conjuguée au maintien de ses moyens budgétaires ; résolution européenne du Sénat n° 131 (2017-2018) du 2 juillet 2018 pour une politique régionale européenne ambitieuse au service de la cohésion territoriale ; résolution européenne du Sénat n° 96 (2018-2019) du 7 mai 2019 sur la réforme de la politique agricole commune (PAC).

* ⁴ Prix de 2018.

* ⁵ Annexe I de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant une facilité pour la reprise et la résilience (COM(2020) 408 final).

* ⁶ Prix 2018.

* ⁷ Prix de 2018. D'après les estimations réalisées par la Commission européenne.

* ⁸ Annexe au projet de loi de finances pour 2019 « Relations financières avec l'Union européenne ».

* ⁹ Annexe au projet de loi de finances pour 2021 « Relations financières avec l'Union européenne ».

* ¹⁰ Conclusions du Conseil européen des 17 au 21 juillet 2020.

* ¹¹ Résolution du Parlement européen du 23 juillet 2020 sur les conclusions de la réunion extraordinaire du Conseil européen du 17 au 21 juillet 2020.