B. PLUSIEURS AXES STRUCTURANTS DE LA MISSION SE POURSUIVRONT AVEC DE NOUVEAUX MOYENS AU TITRE DU PLAN DE RELANCE
1. Le guichet France très haut débit devrait être relancé par la réouverture de crédits au titre du plan de relance
Le programme 343 porte une partie de la participation de l'État au financement du plan France Très haut débit , qui devait s'élever au total à 3,3 milliards d'euros d'ici à 2022, soit la moitié du financement public engagé. Ces crédits devraient être complétés par 240 millions d'euros en AE ouverts sur la mission « Plan de relance ».
Lancé en 2013, le plan France Très haut débit vise à assurer la couverture de tout le territoire en très haut débit d'ici 2022, dont 80 % en fibre optique jusqu'à l'abonné . Le plan fixait aussi un objectif intermédiaire de 50 % des foyers couverts en très haut débit en 2017. L'objectif du Gouvernement associé aux nouveaux crédits déployés dans le plan de relance est de permettre la généralisation de la fibre jusqu'à l'abonné (FTtH) d'ici à 2025.
Sur le programme 343, l'année 2021 est marquée par la montée en puissance des CP du plan FTHD puisqu'ils devraient atteindre 622 millions d'euros en 2021, alors qu'ils n'étaient que de 163 millions d'euros en 2019 et de 440 millions d'euros en 2020. On assiste donc à une montée en puissance rapide du déblocage des crédits.
Le plan France très haut débit
La technologie : un accès supérieur à 30 Mbit/s
Le « très haut débit » (supérieur à 30 Mbit/s) doit être distingué de la fibre optique jusqu'à l'abonné ( FttH - Fiber to the Home ), qui permet de monter jusqu'à 100 Mbit/s.
Pour déployer le très haut débit sur le territoire, plusieurs autres technologies peuvent donc être utilisées :
- la fibre optique jusqu'à l'abonné ( FttH ) : il s'agit du standard le plus élevé, mais aussi le plus coûteux à mettre en oeuvre puisqu'il implique le déploiement de nouveaux réseaux. Le plan France Très haut débit prévoit un objectif de 80 % des locaux raccordables en fibre optique en 2022. D'après les annonces du Gouvernement et les objectifs du plan de relance, 100 % des locaux devraient pouvoir être couverts à horizon 2025 ;
- le réseau cuivre modernisé (ADSL/VDSL2) ou le réseau câblé modernisé , en mobilisant la fibre optique jusqu'au sous-répartiteur voire jusqu'à l'immeuble. Ces opérations de « montée en débit » sont plus rapides et moins coûteuses à déployer ;
- les technologies hertziennes de type WiMAX (équivalent de la 4G pour le fixe) ou par satellite , qui constituent des solutions alternatives pour les zones où le déploiement serait trop difficile ou trop onéreux (habitat très isolé etc.).
L'objectif : 100 % des locaux éligibles non plus en 2022, mais en 2025
Il convient de distinguer la « couverture » du territoire, qui fait référence au nombre de locaux éligibles au très haut débit et constitue la référence du plan France THDD, de l'accès effectif à une connexion à très haut débit , qui implique le raccordement des locaux et la souscription d'un abonnement. En outre, le débit constaté peut s'avérer différent du débit théorique, notamment avec les technologies intermédiaires.
Les modalités de financement
Le plan France Très haut débit représente plus de 20 milliards d'euros d'investissements sur la période 2014-2022 , ainsi répartis :
- 6 à 7 milliards d'euros de financement privé dans la zone d'initiative privée, dite zone « AMII » (zone d'appel à manifestation d'intention d'investissement), qui couvre 55 % de la population et 3 600 communes , dont 106 communes classées en « zone très dense » (ZTD). Dans ces territoires, les plus peuplés et donc les plus rentables, les opérateurs s'engagent à déployer sur fonds propres des réseaux privés mutualisés ;
- 13 à 14 milliards d'euros dans la zone d'initiative publique, sous forme de « réseaux d'initiative publique » (RIP). Dans ces territoires moyennement ou peu denses, qui regroupent 45 % de la population , le déploiement se fait à l'initiative des collectivités territoriales et est financé à parité par les opérateurs privés et par des subventions publiques (État pour 3,3 milliards d'euros, collectivités territoriales, Union européenne). Les réseaux déployés sont publics et ouverts à tous les opérateurs. Le Gouvernement a choisi de compléter ce guichet dans le plan de relance de 250 millions d'euros.
Source : commission des finances
Sur le plan budgétaire, la participation de l'État au plan France Très haut débit est toujours plus complexe. Alors qu'elle a été, dans un premier temps, portée par le fonds national pour la société numérique (FSN) 17 ( * ) pour 900 millions d'euros, dans le cadre des programmes d'investissements d'avenir (PIA), les crédits restants, soit 2,1 milliards d'euros, sont inscrits depuis 2014 sur le programme 343 « Plan France très haut débit » de la mission « Économie ». Désormais, ce sont 240 millions d'euros de plus qu'il faudra suivre sur la mission ad hoc dédiée au plan de relance.
De plus, pour ne rien simplifier, les 280 millions d'euros de crédits ouverts en cours d'exercice sur le guichet du réseau d'initiative publique résultent du recyclage d'anciennes autorisations d'engagement non consommées (ceux-ci appartenant donc déjà à l'enveloppe globale de 3,3 milliards d'euros).
En revanche, les 30 millions d'euros de crédits supplémentaires pour le plan FTHD ouverts à l'initiative du Sénat par la troisième loi de finances rectificative constituent bien des crédits nouveaux.
La lisibilité budgétaire du plan France très haut débit est donc loin d'être acquise.
D'après les informations transmises aux rapporteurs spéciaux, le cahier des charges des nouvelles ouvertures de crédit se focalise sur la généralisation de la fibre optique, prenant en compte la seule composante « boucle locale optique mutualisée » pour les investissements de déploiement.
Les financements débloqués depuis février dernier devraient ainsi atteindre 550 millions d'euros et permettre, d'après les estimations du Gouvernement, d'assurer le déploiement de la fibre optique sur l'ensemble du territoire à horizon 2025, particulièrement dans les zones les plus isolées.
Les rapporteurs spéciaux s'interrogent néanmoins sur l'évaluation de cette enveloppe. En effet, l'association des villes et collectivités pour les communications électroniques et l'audiovisuel (Avicca) estimait le besoin de financement à 600 ou 700 millions d'euros à l'automne dernier.
Le confinement a en outre engendré des coûts supplémentaires importants sur les différents chantiers de déploiement de la fibre, de sorte que l'estimation de couverture intégrale avec l'enveloppe proposée par le Gouvernement pourrait être sous-évaluée
Afin de prendre en charge une partie de ces surcoûts et d'appeler l'attention du Gouvernement sur le risque bien réel de ne pas atteindre l'objectif de couverture intégrale du territoire à horizon 2025 avec l'enveloppe proposée, la commission a adopté un amendement n° II-21 pour majorer de 30 millions d'euros les crédits prévus au titre du plan France très haut débit.
2. Le renforcement du soutien à l'export à l'occasion du plan de relance
Alors que le solde du compte courant de plusieurs de nos partenaires européens devrait rester positif malgré la crise, la France continue d'afficher un déficit massif du compte des opérations courantes, le plus élevé d'Europe au deuxième trimestre 2020. Ainsi, alors que l'Allemagne affiche un excédent de 36,3 milliards d'euros et les Pays-Bas de 11,7 milliards, la France présente un déficit de 14,3 milliards d'euros.
S'il est certes indispensable de résoudre la question de notre niveau de compétitivité économique, les PME françaises rencontrent également encore beaucoup de difficultés dans leur internationalisation . La France se caractérise en effet par la faiblesse du nombre d'entreprises exportatrices. Elles sont au nombre de 125 000, soit trois fois moins qu'en Allemagne .
En complément des crédits alloués à l'opérateur Business France au titre de la subvention pour charges de service public évoquée plus haut, le Gouvernement a fait le choix de mobiliser le plan de relance pour renforcer son action de soutien à l'export. La mission « Plan de relance » comprend ainsi un volet de crédits supplémentaires à Business France et un volet de crédits complémentaires en faveur des activités de garantie export de Bpifrance.
Par ailleurs, le plan de relance prévoit un doublement de l'enveloppe du Fonds d'études et d'aide au secteur privé (FASEP) en autorisations d'engagements, à hauteur de 50 millions d'euros.
a) Le volet Business France du plan de relance
En complément des crédits apportés par la mission « Économie », le Gouvernement prévoit d'attribuer 60,3 millions d'euros de plus en faveur de plusieurs dispositifs.
Il s'agit tout d'abord de mettre en oeuvre des « chèques relance export ». Ces chèques doivent permettre de prendre en charge jusqu'à 50 % des frais engagés par les PME et les ETI pour participer à un salon international ou bénéficier d'une prestation de projection à l'export, pour une enveloppe globale de 33 millions d'euros.
Une enveloppe de 17,4 millions d'euros est également prévue pour soutenir le volontariat international en entreprises via une prise en charge forfaitaire par l'État de 5 000 euros pour l'envoi d'un VIE par une PME ou une ETI.
Enfin au total, près de 11,5 millions d'euros sont prévus pour mettre en oeuvre une stratégie d'information et de promotion, destinée à la fois aux entreprises et aux pays destinataires.
Si les rapporteurs spéciaux considèrent que ces crédits sont évidemment bienvenus, ils s'interrogent sur leur pertinence dans un contexte de recrudescence de l'épidémie de Covid-19 et de retour des restrictions . En effet, tant la perspective d'organisation de salons internationaux que celle de l'envoi de VIE risquent d'être remises en cause.
b) Le renforcement des crédits dédiés à Bpifrance assurance export
Une dotation budgétaire prévue sur le programme 134 vise à couvrir la rémunération de Bpifrance au titre de la gestion des garanties publiques à l'export et les projets d'investissement informatique.
Évolution des crédits alloués
à la rémunération de Bpifrance
pour ses
activités export
(en milliers d'euros)
|
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
|
|
Montant |
58 900 |
50 086 |
51 250 |
51 650 |
Cette dotation permet de financer l'offre de garantie export opérée au nom, pour le compte et sous le contrôle de l'État par Bpifrance. En effet, les risques d'appel en garantie sont retracés sur le programme 114 de la mission « Engagements financiers de l'État ».
Budgétisation des risques d'appel en garantie sur le programme 114
|
2020 |
2021 |
Évolution 2021/2020 |
|
|
04 - Développement international de l'économie française |
48,5 |
113,0 |
+ 132,99% |
|
04.02 Assurance-prospection |
41,5 |
107,0 |
+ 157,83% |
|
04.03 Garantie de change |
1,0 |
1,0 |
0,00% |
|
04.06 Garantie du risque exportateur |
6,0 |
5,0 |
- 16,67% |
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires.
Sur la programme 114, le rapporteur spécial de la mission, Jérôme Bascher a en effet noté à juste titre la « multiplication par 2,3 des crédits de l'action. [Cette augmentation] s'explique par l'effet combiné des mécanismes propres à l'assurance prospection et de la crise : depuis 2018, les dépenses de prospection couvertes sont avancées, ce qui conduit à une hausse faciale temporaire des dépenses. Tant, en 2019 et en 2020, la moitié de ces dépenses avait été financée par un recours aux excédents de l'assurance-crédit, tant, cette année, les incertitudes sur l'équilibre de cette dernière conduisent à faire porter l'intégralité des dépenses sur le programme 114 ».
Les différentes activités de Bpifrance Assurance export recouvrent en effet :
- l'assurance-crédit qui garantit le financement de leur contrat commercial aux exportateurs français en couvrant les risques de non-paiement (activités d'assurance anciennement Coface) ;
- l'assurance prospection , qui permet de garantir le financement des démarches de prospection, avec une prise en charge partielle des frais générés par le développement export ;
- les garanties de cautions et des préfinancements ;
- la garantie de change .
Durant la crise, d'importantes restructurations ont été opérées : rehaussement de la quotité garantie sur les produits d'assurance des cautions et des préfinancements, prolongation d'une année de la période de prospection et mise en oeuvre d'un dispositif de réassurance (Cap Francexport) permettant la réassurance suivant les polices d'assurance des assureurs-crédits privés. D'importantes restructurations d'échéances ont dû être mises en oeuvre tant pour le secteur aéronautique que pour le remboursement des dettes des navires de croisière.
Dans le cadre du plan de relance, le Gouvernement a fait le choix d'inscrire de nouveaux crédits en faveur de Bpifrance assurance export. Les rapporteurs spéciaux s'interrogent sur ce choix, qui vise à labelliser « relance » le financement d'activités indispensables de Bpifrance en matière de restructuration des garanties exports dans un contexte de crise.
D'après les données transmises par Bpifrance aux rapporteurs spéciaux, une partie de ces nouveaux moyens viserait un « renforcement des moyens de l'assurance-prospection, qui devra permettre notamment de financer davantage de projets pour accompagner la transition écologique » et la « mise en place d'une offre d'assurance-prospection-accompagnement (APA) dédiée aux plus petits projets ».
3. Le recours aux garanties d'emprunt reste un élément déterminant du soutien à l'activité
a) Les « prêts garantis par l'État » gérés par Bpifrance jouent un rôle déterminant pour faire face à la crise
L'article 6 de la loi de finances rectificative du 24 mars 2020 a autorisé le Gouvernement à accorder la garantie de l'État aux prêts de trésorerie consentis par des établissements de crédit aux entreprises immatriculées en France faisant l'objet de difficultés de financement dans le contexte de la crise sanitaire.
La mise en oeuvre de ce mécanisme a été confiée à Bpifrance Financement SA et doit permettre de financer un encours total de garantie de 300 milliards d'euros . Il concerne des prêts de trésorerie conclus entre le 16 mars 2020 et le 31 décembre 2020, augmentant les capacités de financement de l'emprunteur et dont l'amortissement doit faire l'objet d'un décalage temporel de douze mois minimum, avec possibilité offerte à l'emprunteur de le prolonger jusqu'à six ans.
Le montant du prêt peut atteindre jusqu'à trois mois de chiffre d'affaires 2019 ou deux années de masse salariale pour les entreprises innovantes ou créées depuis le 1 er janvier 2019.
Les entreprises bénéficiaires d'un PGE se sont engagées à ne pas verser de dividendes et à ne pas procéder à des rachats d'actions au cours de l'année 2020.
À la fin du mois d'octobre 2020, les prêts garantis par l'État (PGE) représentent un encours total de 120,7 milliards d'euros.
Dans le contexte de deuxième vague de l'épidémie et de nouvelles restrictions, le ministre de l'économie, des finances et de la relance a annoncé que le dispositif devrait être prolongé et les entreprises devraient pouvoir bénéficier d'une deuxième année de décalage avant de commencer à rembourser les montants empruntés.
La perspective de prolongement des PGE et donc de la garantie directe par l'État des prêts des entreprises pourrait remettre en cause l'utilité de l'enveloppe nouvelle prévue au sein du plan de relance pour renforcer les fonds de garantie de Bpifrance financement. En effet, ce dispositif constitue, en temps normal, un moyen de garantir le financement d'opérations de cession et de transmission d'activités et sont normalement abondées par le programme 134, malgré des débudgétisations récurrentes.
b) Le renforcement des fonds de garantie de Bpifrance financement, une opération qui devrait être budgétisée sur le programme 134
(1) L'abondement des fonds portés par Bpifrance est réalisé par le plan de relance
L'activité de garantie directe de prêts accordés aux PME et aux TPE est une mission centrale de Bpifrance. Cette garantie est indispensable pour financer des projets de création ou de transmission d'entreprise ou pour aider à l'acquisition d'actifs immatériels.
Bpifrance financement couvre aujourd'hui un montant total de 3,1 milliards d'euros 18 ( * ) sur les fonds visés . Ce montant est en net recul par rapport à 2019 (- 24 %), en partie du fait de la mise en oeuvre des PGE.
La dotation budgétaire prévue sur le programme 134 avant les débudgétisations permet de couvrir l'activité :
- de garantie des financements octroyés par les banques aux TPE et PME, à hauteur de 8,5 milliards d'euros de financements garantis à près de 58 000 clients en 2019 et 3,1 milliards d'euros de financements garantis à près de 20 000 clients ;
- de prêts sans garantie (PSG), notamment les prêts-croissance et les PSG innovation, à hauteur de près de 1,8 milliard d'euros de financements garantis en 2019.
Les crédits portés par le plan de relance doivent contribuer à financer les activités « classiques » de Bpifrance de garantie d'emprunt pour les PME lors de leur création, de leur transmission et tout au long de leur développement en favorisant leur accès au financement . Les crédits dédiés à cette activité dans le plan de relance s'élèvent à 464 millions d'euros en autorisations d'engagement et 327 millions d'euros en crédits de paiement. Ce montant est sensiblement supérieur aux besoins de financement tels qu'estimés avant la crise, Bpifrance les ayant estimés à 250 millions d'euros pour 2021.
D'après les informations transmises aux rapporteurs spéciaux, aux crédits du plan de relance s'ajouteront les redéploiements de reliquats des fonds de garantie, redéploiements liés à la fusion de Bpifrance SA et Bpifrance Financement et au recyclage de dividendes non versés à l'État par Bpifrance.
La hausse des moyens permise par le plan de relance pourra ainsi permettre d'augmenter la quotité garantie par Bpifrance et d'augmenter le volume de garanties « transmission » et « création ».
D'après les informations communiquées aux rapporteurs spéciaux, Bpifrance devrait développer une offre de prêts sans garantie de long terme en faveur de l'industrie, auparavant financés sur les PIA . Des prêts verts doivent également être mis en oeuvre et financer la mise en transition des PME et ETI qui investissent pour améliorer leur compétitivité via l'amélioration de leur performance environnementale 19 ( * ) . Sans garantie sur les actifs de l'entreprise et du dirigeant, ces prêts devraient bénéficier d'une maturité longue, jusqu'à 12 ans avec un différé d'amortissement de trois ans. Le prêt en question bénéficie, à hauteur de 80 %, d'une couverture en risque par un fonds de garantie abondé par l'État.
Au-delà du seul projet de loi de finances pour 2021, les rapporteurs spéciaux s'interrogent sur le financement à long terme des activités de garantie en propre de Bpifrance. En effet, il semble indispensable de clarifier le financement du dispositif en assurant une budgétisation des crédits. Cette clarification permettrait un meilleur suivi des crédits, distinguant notamment les crédits correspondant au mécanisme « classique » de garantie et ceux correspondant à des dépenses exceptionnelles, comme cela devrait être le cas pour les crédits liés à la relance.
(2) La commission a adopté un amendement permettant de maintenir le lien entre Bpifrance et le programme 134
Les rapporteurs spéciaux ont souhaité maintenir la ligne budgétaire dédiée, au sein du programme 134, aux garanties octroyées aux entreprises par Bpifrance. La dotation de 10 000 euros proposée par la commission des finances à l'amendement n° II-8 est en ce sens purement symbolique .
Le financement par des recyclages de dividende, des redéploiements de crédits et désormais par des crédits du plan de relance nuisent gravement à la lisibilité budgétaire et donc au contrôle parlementaire sur les activités de Bpifrance. Compte tenu de l'importance de ces garanties pour le développement des TPE et des PME, vos rapporteurs spéciaux souhaitent, une nouvelle fois, que les modalités de financement des garanties Bpifrance soient clarifiées par le Gouvernement.
Selon les mots mêmes de la secrétaire d'État Agnès Pannier-Runacher, un tel amendement a pour vocation de maintenir un « cordon ombilical » 20 ( * ) entre Bpifrance et la mission « Économie ».
* 17 Géré par la Caisse des dépôts et consignations (CDC)
* 18 À la fin du premier semestre 2020.
* 19 Le dispositif vise principalement les dépenses de décarbonation et de relocalisation de l'industrie, de mobilité verte, ou encore de gestion des déchets
* 20 Compte rendu de la séance publique du jeudi 31 octobre 2019, Assemblée nationale .