C. LE PROGRAMME 365 : UN RENFORCEMENT DES FONDS PROPRES DE L'AFD QUI RESTE, À CE STADE, NEUTRE POUR LE BUDGET DE L'ÉTAT
Le projet de loi de finances pour 2021 prévoit une opération de renforcement des fonds propres de l'Agence française de développement (AFD), portée par un nouveau programme budgétaire dédié (programme 365).
L'AFD, en tant que société de financement, est soumise aux mêmes obligations prudentielles que le secteur bancaire 8 ( * ) . S'agissant de l'AFD, ces obligations se traduisent par le respect de deux ratios contraignants :
- d'une part, le ratio dit « grands risques » , prévoyant que l'AFD ne puisse exposer plus du quart de ses fonds propres sur une seule contrepartie ;
- d'autre part, le ratio de solvabilité qui exige que les fonds propres de l'AFD représentent près de 14 % des actifs pondérés par le risque.
Or, à compter de 2021, plusieurs raisons justifient d'augmenter les fonds propres de l'Agence, au regard de ces ratios prudentiels.
Premièrement, les engagements de l'AFD ont connu une croissance continue depuis plusieurs années, mettant ainsi son bilan « sous tension » . Ainsi, les engagements de l'AFD ont augmenté, en moyenne, de 22 % par an entre 2005 et 2010, avant de se stabiliser autour de 7 milliards d'euros en 2010-2012 9 ( * ) . L'activité a de nouveau crû pour s'établir à 11,5 milliards d'euros en 2019 , soit une nouvelle hausse de 64 % en seulement sept ans.
Par conséquent, les besoins en fonds propres de l'AFD ont augmenté, à mesure que les prêts engagés se sont concrétisés. Dans cette perspective, le renforcement des fonds propres prévu dans le projet de loi de finances pour 2021 n'est que le reflet de la montée en charge de l'opérateur .
Deuxièmement, la nécessité de renforcer les fonds propres de l'AFD tient à une évolution de la réglementation prudentielle . En effet, l'entrée en vigueur du règlement européen dit « CRR2 » en juin dernier exclut la ressource à condition spéciale dont bénéficie l'AFD du calcul de ses fonds propres pour le calcul du ratio dits « grands risques » . La ressource à condition spéciale (RCS) désigne des prêts accordés annuellement par l'État à l'AFD, à partir du programme 853 du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers ». Cette ressource permet à l'AFD d'accorder des prêts à des conditions particulièrement favorables, généralement pour une durée de 30 ans, dont 10 ans de différé en remboursement en capital, à un taux de 0,25 %.
Enfin, comme l'a précisé aux rapporteurs spéciaux la direction générale du trésor lors de son audition , en réponse à la crise sanitaire, l'AFD a été contrainte d'augmenter ses provisions pour risque , alourdissant son bilan.
Concrètement, l'opération de renforcement des fonds propres se traduit par une conversion de la RCS en fonds propres, qui sera effectuée en plusieurs étapes :
- d'abord, l'AFD rembourse à l'État les RCS déjà perçus, pour un montant de 953 millions d'euros ;
- ensuite, le programme 365 de la mission « Aide publique au développement » va abonder le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » (CAS PFE) pour le même montant ;
- enfin, celui-ci versera à l'AFD la dotation en capital pour 953 millions d'euros.
Lors de son audition, la direction générale du Trésor a confirmé aux rapporteurs spéciaux que cette opération était neutre pour le budget de l'État. Toutefois, elle a également indiqué qu'une hausse plus importante des fonds propres de l'AFD pourrait être nécessaire afin de couvrir ses besoins en fonds propres jusqu'en 2023 , l'enveloppe de 953 millions d'euros apparaissant trop limitée.
Or, toute majoration dépassant la simple conversion de la RCS en fonds propres serait comptabilisée comme une dépense maastrichtienne .
Les rapporteurs spéciaux regrettent que le besoin en fonds propres de l'AFD n'ait pas fait l'objet d'une meilleure anticipation, ce qui aurait permis de faire figurer tous ces éléments d'analyse dans les documents budgétaires transmis au Parlement.
* 8 Règlement (UE) 2019/876 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2019.
* 9 Document de politique transversale « Politique française en faveur du développement », annexé au projet de loi de finances pour 2021, p. 102.