EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
Modification du calendrier des
élections régionales
et
départementales de 2021 et de 2027
En raison de la crise sanitaire, l'article 1 er reporte les élections régionales et départementales de mars à juin 2021 . Il modifie également la date des scrutins de 2027 , pour éviter une trop grande proximité avec l'élection présidentielle.
La commission des lois a accepté le report des élections régionales et départementales en juin 2021 , constatant qu'il respectait les exigences constitutionnelles et bénéficiait d'un large consensus politique.
Après ce report, elle a souhaité revenir plus rapidement au calendrier de droit commun : les élections régionales et départementales suivantes auraient lieu en mars 2028 , et non en décembre 2027 comme proposé par le Gouvernement.
1. La concomitance des scrutins
Les prochaines élections régionales et départementales sont prévues en mars 2021 .
La concomitance des deux scrutins constitue un projet ancien, qui vise à encourager la participation des électeurs . Elle représente toutefois un défi logistique pour les communes, qui devront « dédoubler » l'ensemble de leurs panneaux électoraux ainsi que leurs bureaux de vote.
La concomitance des élections régionales et départementales
Les élections régionales et départementales se sont tenues de manière concomitante en 1992 et en 2004 , la participation dépassant les 60 % des électeurs inscrits. En revanche, « quand les élections [départementales] sont organisées isolément, le taux de participation est plus faible comme en 1988 (49,9 %) et en 2011 (44,8 %) » 9 ( * ) .
Pour le législateur, l'organisation concomitante de ces deux scrutins constitue un objectif depuis le début des années 2010 . La réforme (avortée) du conseiller territorial supposait d'ailleurs un scrutin unique, qui aurait dû avoir lieu en mars 2014 10 ( * ) .
La loi du 17 mai 2013 11 ( * ) prévoyait la tenue des élections régionales et départementales en mars 2015. Si les élections départementales ont bien eu lieu à cette date (avec un taux de participation de 49,98 %), les élections régionales ont été reportées en décembre 2015 (avec un taux de participation de 58,41 %) en raison du redécoupage de la carte des régions 12 ( * ) .
La concomitance des scrutins en mars 2021 est prévue depuis 2015 13 ( * ) . Pour la rendre possible, le mandat des conseillers régionaux élus en décembre 2015 a été réduit de neuf mois.
L'article 1 er du projet de loi vise à reporter les élections régionales et départementales de 2021 (en raison de la crise sanitaire) et de 2027 (pour éviter une trop forte concentration des scrutins) .
Calendrier des élections régionales et
départementales
(projet de loi initial et texte de
la commission)
Source : commission des lois du
Sénat
* Ces délais sont calculés par rapport
à la durée « de droit commun »
des mandats pour les conseillers régionaux et
départementaux (6 ans).
2. Le report des élections régionales et départementales de mars à juin 2021
2.1. Un report justifié par des motifs sanitaires
En raison de la persistance de l'épidémie de covid-19, le Gouvernement a confié au président Jean-Louis Debré la mission d'étudier les conditions d'organisation ou de report des élections régionales et départementales prévues en mars 2021.
Remis au Premier ministre le 13 novembre dernier, son rapport 14 ( * ) conclut qu'un report des élections « à la fin du mois de juin 2021 serait l'option susceptible de recueillir le soutien politique le plus large. Une telle décision se justifierait par des circonstances exceptionnelles » .
Il écarte, en revanche, tout report des élections régionales départementales à l'automne 2021 ou 2022.
Calendrier des prochaines élections
régionales et départementales :
les options
écartées par le rapport du président
Jean-Louis Debré
- Le report des élections régionales et départementales à l'automne 2021
Cette première option présenterait, selon le rapport, des inconvénients sanitaires , l'automne étant une saison « plus propice à une reprise de l'épidémie. Invités, dans ces circonstances, à apprécier les risques respectifs des échéances de juin 2021 et fin septembre 2021, les trois membres du [comité de scientifiques] consultés ont fortement déconseillé la seconde ».
En outre, « la conduite d'une campagne électorale au cours des mois d'été en atténuerait très fortement la portée ».
Le report des scrutins à l'automne 2021 aurait également pour conséquence « une superposition des comptes de campagne au titre de [ces élections] et de l'élection présidentielle sur une durée de plus de six mois » 15 ( * ) .
Enfin, l'articulation du calendrier électoral et des échéances budgétaires des collectivités territoriales pourrait soulever des difficultés, le budget « faisant traditionnellement l'objet d'une préparation au cours de l'été, avant la tenue d'un débat d'orientation budgétaire en octobre, pour assurer un vote avant la fin du mois de décembre ».
- Le report des élections régionales et départementales à l'automne 2022
Cette seconde option, dont Jean-Louis Debré n'a pas caché, lors de son audition par la commission des lois 16 ( * ) , qu'elle semblait avoir la faveur initiale du Gouvernement, présenterait les mêmes difficultés que la première : inconvénients sanitaires pour l'organisation de scrutins à l'automne (même si la probabilité d'une immunité collective semble plus forte, « par vaccin ou par expérience de la maladie covid-19 »), complexité à organiser une campagne électorale pendant la période estivale et problèmes d'articulation avec le calendrier budgétaire des collectivités territoriales.
De plus, « la plupart des personnalités politiques sont fermement opposées au principe de repousser les élections jusqu'à ce qu'un vaccin soit disponible, au motif que la pandémie de covid-19 ne peut aboutir à mettre la démocratie sous le boisseau de manière prolongée ».
Sur le plan juridique, cette seconde option soulèverait un risque constitutionnel beaucoup plus élevé : la durée du mandat des conseillers régionaux et départementaux serait augmentée de 18 mois, ce qui peut paraître excessif au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel (voir infra ).
Dans son rapport, le président Debré écarte l'argument selon lequel les élections régionales et départementales pourraient être reportées à l'automne 2022 « pour assurer la relance des investissements publics », y compris « dans le contexte, inédit, d'une croissance négative de plus de 10 % du PIB attendue pour l'année 2020 en comparaison avec l'année précédente ».
D'une part, « aucun motif tiré de la bonne conduite d'une politique publique n'a été, à lui seul et indépendamment d'une évolution institutionnelle, admis » par le Conseil constitutionnel pour justifier le report d'une élection. Ce raisonnement pourrait d'ailleurs être inversé : « s'il importe de mener à bien des politiques publiques dans la durée, il pourrait tout autant être soutenu qu'il serait urgent et conforme aux principes de périodicité et de sincérité des scrutins de renouveler les exécutifs à une date la plus proche des échéances normales, en leur permettant de proposer un budget à une nouvelle assemblée ».
D'autre part, il n'est pas envisagé de reporter l'élection présidentielle du printemps 2022, « parce [quelle est] au coeur de la vie politique et des institutions » et parce qu'aucune révision de la Constitution, « à supposer qu'elle soit engagée, ne réunirait la majorité requise » 17 ( * ) . Or, si la France est capable d'organiser une élection présidentielle au printemps 2022, elle doit pouvoir tenir, en amont, des élections régionales et départementales .
Suivant les préconisations du président Debré, l'article 1 er du projet de loi tend à reporter les élections régionales et départementales de trois mois : ces scrutins auraient lieu en juin 2021, non en mars prochain . Le mandat des conseillers en exercice serait prolongé en conséquence .
La date exacte des élections serait fixée par décret, conformément aux articles L. 218 et L. 357 du code électoral.
Ce report des scrutins concernerait également les régions et départements d'outre-mer ( Guadeloupe , La Réunion , Mayotte), les collectivités territoriales de Martinique et de Guyane ainsi que la Corse , mais pas les autres collectivités d'outre-mer (dont les échéances électorales sont prévues entre 2022 et 2024) 18 ( * ) .
Le calendrier électoral dans les
outre-mer :
des enjeux spécifiques
Le rapport du président Debré invite à examiner « la situation épidémiologique spécifique des collectivités d'outre-mer, principalement de la Guyane », pour « déterminer si elles sont placées dans une situation objectivement différente » du reste du territoire national.
Il envisage même un maintien des élections territoriales en Guyane en mars 2021. Il rappelle, à cet effet, que le second tour des élections municipales de juin 2020 a été annulé dans sept communes de ce département d'outre-mer, en raison de la dégradation de la situation sanitaire. De nouvelles élections à deux tours ont dû être organisées en octobre dernier.
Dans son étude d'impact, le Gouvernement indique toutefois que cette question peut « se poser pour tous les territoires ultramarins ». Or, « les données actuellement disponibles ne permettent pas d'établir une singularité de nature à justifier une telle différence de traitement qui, au surplus, complexifierait le calendrier électoral ».
Le Gouvernement propose, en conséquence, de reporter les élections régionales et départementales de 2021 en métropole mais également en Guadeloupe, Martinique et Guyane, ainsi qu'à La Réunion et à Mayotte .
Pour mieux apprécier l'évolution de la situation sanitaire, le comité de scientifiques rendrait, en amont, un rapport au Parlement concernant « l'état de l'épidémie de covid-19 » et « les risques sanitaires attachés à la tenue » des scrutins de juin 2021 (article 2 du projet de loi).
Le reste du calendrier électoral respecterait les échéances habituelles , sous réserve d'ajustements concernant les règles de propagande (article 4 du projet de loi).
Calendrier des élections régionales et
départementales de juin 2021
(dans l'hypothèse
où les scrutins se tiendraient les 20 et 27 juin 2021)
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Échéances calendaires |
Dates |
Bases juridiques |
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Ouverture de la période de financement
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1 er septembre 2020 |
Art. L. 52-4 du code électoral - Art. 4 du PJL |
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Ouverture de la période d'encadrement
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Art. L. 50-1, L. 51 et L. 52-1 du code électoral - Art. 4 du PJL |
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Remise d'un rapport du comité de scientifiques sur
l'état de l'épidémie
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1 er avril 2021 |
Art. 2 du PJL |
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Convocation des électeurs |
9 mai 2021 |
Art. L. 220 et L. 357
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Délai limite pour l'inscription
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14 mai 2021 |
Art. L. 17 du code électoral |
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Dépôt des candidatures
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. Régionales :
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Art. L 350 et R. 109-1
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Campagne électorale
« officielle »
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7 juin 2021 - 19 juin 2021 (minuit) |
Art. 46 A du code électoral |
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Envoi de la propagande électorale
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16 juin 2021 |
Art. R. 34 du code électoral |
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Premier tour |
20 juin 2021 |
Art. 1 er du PJL - décret de convocation des électeurs |
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Campagne électorale
« officielle »
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21 juin 2021 - 26 juin 2021 (minuit) |
Art. 46 A du code électoral |
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Dépôt des candidatures
|
22 juin 2021 |
Art. L. 350 et R. 109-1 du code électoral |
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Envoi de la propagande électorale
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24 juin 2021 |
Art. R. 34 du code électoral |
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Second tour |
27 juin 2021 |
Art. 1 er du PJL - décret de convocation des électeurs |
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Dépôt des comptes de campagne |
Projet de loi initial : 27 août 2021 Texte de la commission : 10 septembre 2021 |
Art. L. 52-12 du code électoral |
Source : commission des lois du Sénat
2.2. Un report strictement limité, qui respecte les exigences constitutionnelles
Conformément à l'article 34 de la Constitution, le législateur est compétent pour fixer la durée du mandat des élus locaux et donc la date des élections .
Il doit toutefois se conformer aux principes constitutionnels, qui garantissent, sur le fondement de l'article 3 de la Constitution 19 ( * ) , l'expression du suffrage des électeurs selon une périodicité raisonnable, la sincérité du scrutin et l'égalité entre les candidats 20 ( * ) .
L'article 72 de la Constitution protège également la libre administration des collectivités territoriales , qui « s'administrent librement par des conseils élus ».
Le contrôle du Conseil constitutionnel
Le Conseil constitutionnel exerce un contrôle restreint sur le calendrier électoral , rappelant qu'il « ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement ».
« Il ne lui appartient pas de rechercher si le but que s'est assigné le législateur pouvait être atteint par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à cet objectif » 21 ( * ) .
En pratique, le Conseil constitutionnel procède à une « pesée des avantages et des inconvénients » 22 ( * ) pour vérifier que le législateur n'a pas choisi une solution manifestement inappropriée.
De jurisprudence constante, le report d'une élection doit respecter deux conditions .
D'une part, le législateur doit définir avec suffisamment de précision le calendrier électoral et ainsi éviter tout risque d'incompétence négative . « En raison des garanties d'objectivité qui doivent présider à toute consultation électorale, le délai susceptible d'être retenu [pour l'organisation des élections] ne doit pas ouvrir à l'autorité administrative une possibilité de choix telle qu'elle puisse engendrer l'arbitraire » 23 ( * ) .
En l'espèce, le projet de loi précise clairement que les prochaines élections régionales et départementales auront lieu en juin 2021 .
En cas de nouvelle dégradation de la situation sanitaire, seule une nouvelle loi pourrait reporter les scrutins au-delà de juin 2021 : contrairement à ce qui avait été prévu pour le second tour des élections municipales en Guyane 24 ( * ) , le Gouvernement devrait donc recueillir l'accord du Parlement pour annuler les scrutins.
D'autre part, le report d'une élection doit être exceptionnel et transitoire mais également proportionné à l'objectif d'intérêt général poursuivi . Un scrutin ne peut être reporté que dans la limite du nécessaire.
Depuis le début de l'épidémie de covid-19, le législateur a déjà été contraint de reporter plusieurs scrutins, qu'il s'agisse d'élections générales ou partielles 25 ( * ) . À trois reprises, le Conseil constitutionnel a confirmé que l'impératif sanitaire pouvait justifier un tel report pour éviter que la campagne électorale et la tenue des élections « ne contribuent à la propagation » du virus 26 ( * ) .
En l'espèce, le report des élections régionales et départementales en juin 2021 resterait limité à trois mois .
S'appuyant sur le rapport du président Debré, le Gouvernement indique que « la situation sanitaire et les mesures prises pour pallier l'épidémie de covid-19 ne permettent pas d'organiser la campagne électorale [...] dans des conditions propres à garantir la bonne information des électeurs, l'égalité des armes entre les candidats et la sincérité du scrutin » de mars 2021 27 ( * ) .
Pour Jean-François Delfraissy, président du comité de scientifiques, et Arnaud Fontanet, membre de ce même comité, la poursuite de la campagne entre décembre 2020 et mars 2021 est « fortement déconseillée », voire « déraisonnable » . De même, « les réunions de travail au sein des partis politiques et les réunions électorales [doivent] être évitées [...], pour éviter la contamination des militants et des assesseurs ainsi que, par leur intermédiaire, des électeurs » 28 ( * ) .
Comme l'indique le Conseil d'État, le report des élections régionales et départementales, « eu égard à son motif et au fait qu'il est limité à trois mois, n'est contraire à aucune exigence constitutionnelle » 29 ( * ) .
Consultées par le rapporteur, les associations d'élus - Régions de France et l'Assemblée des départements de France (ADF) - sont en accord avec le calendrier proposé par le Gouvernement, bien qu'elles regrettent que notre pays ne soit pas capable d'organiser des élections démocratiques en mars prochain.
En conséquence, la commission des lois a accepté le report des élections régionales et départementales en juin 2021, tel que proposé par le Gouvernement .
Face à la persistance de la crise sanitaire, elle a toutefois prévu plusieurs mesures pour sécuriser le déroulement des scrutins . Elle a notamment facilité le vote par procuration et adapté l'organisation des bureaux de vote (nouvel article 1 er bis ).
3. Le report des élections régionales et départementales de 2027
3.1. Un report pour éviter une trop forte concentration des scrutins
Le Gouvernement propose également de reporter les élections régionales et départementales prévues en mars 2027.
Il s'agit ainsi de « limiter le rapprochement entre ces scrutins et l'élection présidentielle organisée en avril et mai 2027 et les élections législatives de juin 2027 » 30 ( * ) .
Anticiper le risque de concentration des scrutins
La limitation du nombre de scrutin au printemps 2027 poursuit trois objectifs .
Il s'agit d'abord d' éviter une sollicitation excessive du corps électoral, qui pourrait conduire à augmenter l'abstention.
L'objectif est ensuite d' alléger les contraintes imposées aux pouvoirs publics , notamment aux communes (qui assurent le fonctionnement des bureaux de vote) et à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP).
Sur le plan calendaire, un report des élections régionales et départementales de 2027 empêcherait toute superposition avec l'élection présidentielle , notamment dans la gestion des comptes de campagne ou l'organisation de la propagande. Il faciliterait, en revanche, la vérification des parrainages des candidats à la présidence de la République 31 ( * ) .
3.2. Le calendrier proposé par le Gouvernement
Le Gouvernement propose de tenir les élections régionales et départementales de 2027 en décembre, non en mars 2027 comme initialement prévu .
Le choix du mois décembre 2027 (et non de l'automne 2027) éviterait d'organiser la campagne électorale pendant la période estivale, cette dernière restant « peu propice à la participation électorale et au bon déroulement de la vie démocratique » 32 ( * ) .
La durée du mandat des conseillers élus en juin 2021 serait prolongée en conséquence. Ils effectueraient un mandat de six ans et six mois , dérogeant ainsi à la durée de six ans prévue par les articles L. 192 et L. 336 du code électoral.
« Le calendrier électoral classique » 33 ( * ) serait rétabli en mars 2033, ce qui supposerait de réduire la durée du mandat des conseillers élus en décembre 2027. Ils effectueraient ainsi un mandat de cinq ans et trois mois .
Comme l'indique l'étude d'impact, l'objectif est de « revenir au régime de droit commun à partir de 2033 » car « il ressort de la volonté du législateur que les élections [régionales et départementales] aient lieu au mois de mars ».
L'article L. 192 du code électoral prévoit, en effet, que les élections départementales « ont lieu au mois de mars » . Pour assurer la concomitance des deux scrutins, l'article L. 336 du même code précise que les élections régionales « ont lieu en même temps que le renouvellement général des conseils départementaux ».
3.3. Le calendrier proposé par la commission
Pour éviter toute concomitance avec l'élection présidentielle de 2027, il paraît opportun de reporter les élections régionales et départementales de mars 2027 .
Le juge constitutionnel a déjà admis le report de plusieurs élections pour éviter une trop forte concentration des scrutins . À titre d'exemple, les élections municipales de 1995 ont été différées de trois mois pour se tenir après l'élection présidentielle 34 ( * ) . De même, les élections régionales et départementales de 2014 ont été reportées d'un an, pour ne pas être organisées la même année que les élections municipales et européennes de 2014, ce qui « aurait été de nature à favoriser l'abstention » 35 ( * ) .
Le calendrier du Gouvernement présente toutefois deux difficultés . D'une part, il réduirait substantiellement la durée du mandat des conseillers régionaux et départementaux élus en décembre 2027 (cinq ans et trois mois). D'autre part, il ne permettrait un retour au droit commun des élections locales qu'en mars 2033.
La commission des lois a donc proposé un calendrier alternatif, qui permet de revenir plus rapidement au droit commun : les élections régionales et départementales auraient lieu en mars 2028, et non en décembre 2027 comme le prévoyait le projet de loi initial (amendement COM-25) .
Les conseillers élus en juin 2021 le seraient donc pour six ans et neuf mois (contre six ans et six mois dans le calendrier du Gouvernement).
Sur le plan juridique, le législateur dispose d'une large marge de manoeuvre pour adapter la durée des mandats à venir : le Conseil constitutionnel procède à une « appréciation moins exigeante » que pour la modification des mandats en cours, « dans la mesure où il n'est pas porté atteinte à l'article 3 de la Constitution sur le suffrage » 36 ( * ) . La clarté et la loyauté du scrutin restent assurées : au moment de voter, les électeurs ont pleinement connaissance de la durée du mandat de leurs futurs élus 37 ( * ) .
Les conseillers régionaux et départementaux élus en mars 2028 le seraient pour une durée de six ans, dans les conditions de droit commun prévues par le code électoral .
Les élections de mars 2034 auraient lieu la même année que les élections européennes, qui se déroulent habituellement à la fin du mois de mai. Cette succession d'élections ne soulève toutefois pas de difficulté dans la mesure où :
- ces scrutins - dont les enjeux sont très différents - seraient séparés de plus de deux mois, sans que cela ne puisse créer de confusion pour le corps électoral ;
- les élections européennes ne comprennent qu'un seul tour de scrutin. Elles ont d'ailleurs été organisées la même année que les élections municipales de 2014 et que les élections cantonales de 2004.
Le calendrier retenu par la commission des lois paraît, enfin, mieux adapté aux procédures budgétaires des collectivités territoriales , notamment parce qu'il évite d'organiser des élections locales pendant la période de préparation du budget.
La commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié .
Article 1er bis
(nouveau)
Sécurisation des élections régionales et
départementales de juin 2021
En raison de la crise sanitaire, l'article 1 er bis facilite le vote par procuration et sécurise l'organisation des bureaux de vote pour les élections régionales et départementales de juin 2021 .
Il a été introduit à l'initiative du rapporteur.
Il convient de sécuriser les conditions d'organisation des élections régionales et départementales de juin 2021 . Notre droit électoral doit, en effet, s'adapter aux risques sanitaires, ce qui nécessite de prendre des précautions très en amont des scrutins afin d'éviter d'être pris au dépourvu.
L'article 1 er bis poursuit un double objectif : permettre aux électeurs de s'exprimer en toute sécurité et préserver la santé des personnes participant à l'organisation des scrutins (membres des bureaux de vote, scrutateurs, agents municipaux, etc .).
Il résulte de l'adoption de l'amendement COM-27 du rapporteur .
Cet article facilite ainsi le vote par procuration et sécurise l'organisation des bureaux de vote, en s'inspirant des mesures prises pour le second tour des élections municipales du 28 juin 2020 38 ( * ) . Il reprend également les recommandations du président Jean-Louis Debré (novembre 2020) 39 ( * ) et de la mission d'information de la commission des lois sur le vote à distance (décembre 2020) 40 ( * ) .
À terme, l'extension du vote par procuration pourrait être pérennisée. Ce projet de loi n'est toutefois pas le véhicule idoine, son périmètre restant limité au report des élections régionales et départementales.
1. Faciliter le vote par procuration
1.1. La « double procuration »
Par dérogation à l'article L. 73 du code électoral, chaque mandataire pourrait disposer de deux procurations établies en France ou à l'étranger (contre une seule aujourd'hui). Cette « double procuration » permettrait par exemple à un citoyen de voter au nom de ses deux parents, grands-parents ou arrière-grands-parents.
Ce dispositif semble faire consensus : il est soutenu par 83,3 % des 43 présidents de région et de département ayant répondu au questionnaire de la mission d'information sur le vote à distance 41 ( * ) .
Plusieurs garanties seraient prévues pour se prémunir contre les risques de fraude et assurer la sincérité du scrutin.
La sécurisation
du vote par
procuration
- Chaque électeur qui souhaite donner procuration (le mandant) comparaît personnellement devant un officier de police judiciaire (OPJ) ou un de ses délégués , qui vérifie son identité.
La dématérialisation des procurations (projet « MaProcuration » ) ne remet pas en cause cette exigence. Elle permet simplement d'accélérer le contrôle de l'identité du mandant (qui peut remplir une pré-demande en ligne) et de transmettre plus rapidement les procurations aux communes ;
- Les manoeuvres frauduleuses visant à multiplier le nombre de procurations sont punies de deux ans d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende 42 ( * ) . Si elles remettent en cause la sincérité du scrutin, ces manoeuvres peuvent également conduire à son annulation ;
- En amont des élections, le maire vérifie le nombre de procurations détenues par un même électeur (le mandataire) . Si le nombre maximal de procurations est dépassé, seules celles qui ont été dressées les premières sont valables. La ou les autres procurations sont nulles de plein droit.
1.2. Les procurations établies depuis le domicile des électeurs
Les électeurs qui, en raison de l'épidémie de covid-19, ne peuvent pas se déplacer jusqu'au commissariat de police ou à la gendarmerie (personnes vulnérables, « cas contacts », etc .) disposeraient du droit à ce que les autorités compétentes se déplacent jusqu'à leur domicile pour établir ou retirer leur procuration.
Ils pourraient saisir lesdites autorités par courrier, téléphone ou courriel, sans avoir à fournir de certificat médical.
Les procurations « à domicile »
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Droit en vigueur |
Article 1 er bis du PJL |
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Électeurs concernés |
Électeurs qui ne peuvent manifestement pas
comparaître
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Électeurs qui, en raison de l'épidémie de covid-19, ne peuvent pas comparaître (personnes vulnérables, « cas contacts », etc .) |
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Saisine des agents habilités pour
établir
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Par écrit |
Par courrier, par téléphone et,
|
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Justificatifs à produire |
Certificat médical ou tout document officiel justifiant que l'électeur est dans l'impossibilité manifeste de comparaître |
Aucun |
Source : commission des lois du Sénat
Des mesures complémentaires pourraient être prises par voie règlementaire pour faciliter le vote par procuration . Lors du second tour des élections municipales du 28 juin 2020, le Gouvernement a par exemple autorisé les agents habilités à recueillir des procurations dans des lieux accueillant du public, dont la liste a été fixée par arrêté préfectoral 43 ( * ) . Ces lieux se sont ajoutés aux gendarmeries et aux commissariats de police, ainsi qu'aux procurations établies depuis le domicile des électeurs.
1.3. Le vote par procuration dans une autre commune
L'article L. 72 du code électoral impose au mandataire d'être inscrit sur la même liste électorale que son mandant et donc de voter dans la même commune.
Cette restriction s'appliquera donc aux élections régionales et départementales de juin 2021, ce qui représente une difficulté pour les électeurs « isolés », qui ne connaissent pas de mandataire de confiance au sein de leur commune. Elle ne sera levée qu'au 1 er janvier 2022, après que le répertoire électoral unique (REU) aura été adapté 44 ( * ) .
À titre dérogatoire, l'article 1 er bis autorise les électeurs à disposer d'une procuration dans une autre commune pour voter au nom d'un membre de leur famille proche (conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité, concubin, ascendant, descendant, frère ou soeur).
Ces procurations devraient être enregistrées au moins trois jours avant le scrutin, pour permettre aux communes de vérifier le lien de parenté des électeurs concernés.
2. Adapter l'organisation des bureaux de vote
L'État fournirait les équipements de protection adaptés aux électeurs qui n'en disposent pas ainsi qu'aux personnes participant à l'organisation ou au déroulement du scrutin.
Lors du second tour des élections municipales, l'État avait notamment pris en charge la fourniture de masques et de visières. Il avait remboursé l'achat de parois de protection en plexiglas, dans la limite de 150 euros par bureau de vote.
La commission a adopté l'article 1 er bis ainsi rédigé .
Article 2
Remise d'un rapport
du comité de scientifiques en amont
des élections
régionales et départementales de juin 2021
L'article 2 prévoit que le comité de scientifiques remet au Parlement, au plus tard le 1er avril 2021 , un rapport « se prononçant sur l'état de l'épidémie de covid-19 et sur les risques sanitaires attachés à la tenue du scrutin et de la campagne électorale le précédant ».
Sans remettre en cause la consultation du comité de scientifiques, la commission a souhaité insister sur la nécessité de s'adapter à l'évolution de la situation sanitaire et de sécuriser l'organisation des élections régionales et départementales de juin 2021 .
1. Une clause de rendez-vous
Selon l'étude d'impact, « une analyse de la situation [épidémiologique] est indispensable tant pour définir les protocoles sanitaires à mettre en oeuvre lors de la tenue du double scrutin que pour déterminer s'il est effectivement possible de le tenir en fonction de l'évolution de la situation sanitaire ».
Le comité de scientifiques : rôle et composition
Régi par l'article L. 3131-19 du code de la santé publique, le comité de scientifiques - souvent appelé « conseil scientifique » - se réunit pendant l'état d'urgence sanitaire ainsi que pendant le régime organisant la sortie de ce dernier. Il rend « périodiquement des avis sur l'état de la catastrophe sanitaire, les connaissances scientifiques qui s'y rapportent et les mesures propres à y mettre un terme [...] ainsi que sur la durée de leur application ».
Le comité de scientifiques comprend des personnalités qualifiées nommées par décret et deux personnalités qualifiées respectivement nommées par le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat. Son président est désigné par décret du Président de la République.
Cette demande de rapport au comité de scientifiques reprend les préconisations du président Jean-Louis Debré , qui souligne qu'un « large soutien s'est dégagé en faveur de la remise au Parlement d'un rapport [...] pour réévaluer la situation sanitaire et la disponibilité de vaccins à l'approche » des scrutins 45 ( * ) .
Il s'agit, pour reprendre les mots du président Debré, d'une « clause de rendez-vous », qui n'aurait toutefois pas « le caractère d'une clause de revoyure automatique » . En cas de nouvelle dégradation de la situation sanitaire, seule une nouvelle loi pourrait reporter les élections régionales et départementales au-delà de juin 2021, dans le respect des principes de valeur constitutionnelle 46 ( * ) .
2. Les apports de la commission des lois
Sans remettre en cause la consultation du comité de scientifiques, la commission a souhaité insister sur la nécessité de s'adapter à l'évolution de la situation sanitaire et de sécuriser l'organisation des élections régionales et départementales de juin 2021 (amendement COM-26 du rapporteur) .
En premier lieu, elle a recentré le contenu du rapport sur les mesures particulières à mettre en oeuvre pour garantir la sécurité sanitaire des scrutins et de la campagne afférente. Tout doit, en effet, être mis en oeuvre pour organiser ces élections en juin prochain.
En deuxième lieu, le Gouvernement préciserait au Parlement les conclusions qu'il tire de l'analyse du comité de scientifiques et présenterait les mesures mises en oeuvre pour sécuriser le déroulement des scrutins et de la campagne. Cette rédaction s'inspire de celle retenue par la loi d'urgence du 23 mars 2020 47 ( * ) pour le second tour des élections municipales.
En troisième lieu, l'analyse du comité de scientifiques et le rapport du Gouvernement seraient rendus publics sans délai, dans un souci de transparence .
La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .
Article 3
Adaptation des
mesures transitoires applicables
à la
Collectivité européenne d'Alsace
En raison du report des élections régionales et départementales de 2021, l'article 3 donne un délai supplémentaire à la Collectivité européenne d'Alsace pour fixer son siège ainsi que le régime indemnitaire et les conditions d'emploi de ses agents .
Approuvant ces ajustements techniques, la commission des lois y a apporté une modification rédactionnelle.
La Collectivité européenne d'Alsace a été créée au 1 er janvier 2021 , en application de la loi du 2 août 2019 48 ( * ) . Appartenant à la région du Grand Est, elle résulte de la fusion des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin 49 ( * ) .
Son assemblée délibérante - qui reste, sur le plan juridique, un conseil départemental - a tenu sa première réunion le 2 janvier dernier . Elle doit être renouvelée en 2021, en même temps que les autres conseils départementaux .
Comme l'a indiqué la sénatrice Agnès Canayer, rapporteur de la loi du 2 août 2019, la Collectivité européenne d'Alsace constitue « un département exerçant des compétences particulières » (chef de filât en matière de coopération transfrontalière, promotion du bilinguisme, coordination des politiques touristiques, etc .). Elle traduit un « compromis institutionnel » permettant de « redonner vie à l'Alsace en tant qu'entité administrative [...], sans remettre en cause le périmètre actuel de la région » 50 ( * ) .
L'ordonnance du 28 octobre 2020 51 ( * ) a tiré les conséquences institutionnelles de la création de la Collectivité européenne d'Alsace. Elle a notamment précisé les procédures applicables pour fixer le siège de la collectivité ainsi que le régime de ses agents.
En raison du report des élections départementales de mars à juin 2021 52 ( * ) , l'article 3 du projet de loi donne un délai supplémentaire à la Collectivité européenne d'Alsace pour statuer sur ces questions . Les délibérations pourraient ainsi être prises par la majorité politique issue des prochaines élections.
Mesures transitoires applicables à la Collectivité européenne d'Alsace
|
Délibérations à prendre |
Délais pour prendre les délibérations (dans l'hypothèse où les prochaines élections régionales et départementales auraient lieu à la fin du mois de juin 2021) |
|
|
Droit en vigueur |
Projet de loi |
|
|
Siège de la collectivité |
Jusqu'au 30 juin 2021 |
Dans un délai de trois mois à compter des
prochaines élections régionales et
départementales
|
|
Régime des agents |
Jusqu'au 2 juin 2021 |
Dans un délai de six mois à compter des
prochaines élections régionales
|
Source : commission des lois du Sénat
1. Le siège de la Collectivité européenne d'Alsace
À titre transitoire, l'adresse de la collectivité est fixée place du Quartier blanc à Strasbourg, dans les anciens locaux du conseil départemental du Bas-Rhin. L'assemblée délibérante doit statuer au plus tard le 30 juin 2021 pour définir son siège 53 ( * ) .
En raison du report des élections régionales et départementales de 2021, l'article 3 du projet de loi tend à repousser cette échéance calendaire : la Collectivité européenne d'Alsace pourrait délibérer « dans un délai de trois mois à compter du renouvellement général des conseils départementaux de 2021 », soit jusqu'à la fin du mois de septembre 2021 54 ( * ) .
2. Le régime des personnels
Depuis le 1 er janvier 2021, les personnels des anciens départements du Bas-Rhin (2 604 agents) et du Haut-Rhin (2 080 agents) 55 ( * ) relèvent de la Collectivité européenne d'Alsace, « dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs » 56 ( * ) .
La Collectivité européenne d'Alsace doit délibérer avant le 2 juin 2021 pour fixer le régime indemnitaire et les conditions d'emploi de ses personnels. Ces nouvelles règles s'appliqueraient, au plus tard, le 1 er juillet 2022 57 ( * ) .
Comme précédemment, l'article 3 vise à reporter cette échéance calendaire pour tenir compte du report des élections régionales et départementales de 2021 : la Collectivité européenne d'Alsace pourrait statuer « dans un délai de six mois à compter du renouvellement général des conseils départementaux de 2021 », soit jusqu'à la fin du mois de décembre 2021 .
Approuvant ces ajustements techniques, la commission des lois y a néanmoins apporté une modification rédactionnelle (amendement COM-28 du rapporteur) .
La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .
Article 4
Adaptation des
règles de propagande électorale et de financement de la campagne
pour les élections régionales
et départementales de juin 2021
Tirant les conséquences du report des élections régionales et départementales de mars à juin 2021, l'article 4 prolonge la période d'encadrement de la propagande électorale ainsi que la période de financement de la campagne . Il majore également le plafond des dépenses électorales de 20 % .
La commission l'a adopté, sous réserve d'une modification rédactionnelle .
1. La période d'encadrement de la propagande électorale
Le code électoral prévoit plusieurs mesures pour encadrer la propagande électorale à l'approche des scrutins.
Ces règles visent à assurer l'égalité des candidats devant le suffrage et à garantir la sincérité du scrutin . Elles s'appliquent « pendant les six mois précédant le premier jour du mois » de l'élection « et jusqu'à la date du tour de scrutin où celle-ci est acquise ».
L'encadrement de la propagande
dans les six mois
précédant le scrutin
|
Règles |
Code électoral |
|
Interdiction de porter à la connaissance du public un numéro d'appel téléphonique ou télématique gratuit |
Art. L. 50-1 |
|
Interdiction d' affichage en dehors des panneaux « d'expression libre » et des panneaux électoraux apposés par les communes 58 ( * ) |
Art. L. 51 (avant-dernier alinéa) |
|
Interdiction d'utiliser, à des fins de propagande électorale, tout procédé de publicité commerciale par voie de presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle 59 ( * ) |
Art. L. 52-1 (premier alinéa) |
|
Interdiction d'organiser
une campagne de promotion
publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une
collectivité territoriale
. Seuls sont autorisés les
documents purement informatifs,
Le candidat « sortant » peut toutefois présenter un bilan de son mandat, dont le coût est inscrit sur son compte de campagne. |
Art. L. 52-1 (second alinéa) |
Source : commission des lois du Sénat
Les élections régionales et départementales étant initialement prévues en mars 2021, les règles de propagande électorale s'appliquent depuis le 1 er septembre 2020 .
L'article 4 du projet de loi vise à prolonger leur application pendant trois mois, jusqu'aux scrutins reportés en juin 2021 60 ( * ) .
La période d'encadrement de la propagande électorale
Source : commission des lois du Sénat
2. Le financement de la campagne électorale
2.1. La durée de la période de financement
La période de financement de la campagne électorale vise à contrôler les recettes et les dépenses des candidats à l'approche du scrutin.
Elle débute le sixième mois « précédant le premier jour du mois de l'élection » et prend fin à la date de dépôt du compte de campagne (articles L. 52-4 et L. 52-12 du code électoral).
Les obligations du candidat pendant la période de financement de la campagne
Le candidat déclare en préfecture un mandataire , qui est un tiers chargé des aspects financiers de la campagne.
Pendant la période de financement, le mandataire recueille les recettes et engage les dépenses du candidat. Ces flux financiers sont retracés dans le compte de campagne , que le candidat dépose auprès de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP).
Le candidat reste soumis aux règles générales du droit électoral, qui s'appliquent y compris en dehors de la période de financement. Il ne peut pas recevoir de don des personnes morales, à l'exception des partis et groupements politiques (article L. 52-8 du code électoral).
Les élections régionales et départementales étant initialement prévues en mars 2021, la période de financement de la campagne a débuté le 1 er septembre 2020 .
L'article 4 du projet de loi vise à prolonger la période de financement de trois mois, en raison du report des scrutins en juin 2021 : elle s'appliquerait ainsi du 1 er septembre 2020 jusqu'au dépôt des comptes de campagne. Elle se superposerait, en pratique, avec le début de la période de financement de l'élection présidentielle de 2022.
Le chevauchement avec les comptes de campagne de l'élection présidentielle
Pendant plusieurs mois, les comptes de campagne des élections régionales et départementales de juin 2021 se « chevaucheraient » avec ceux de l'élection présidentielle du printemps 2022 , dont la période de financement débute le 1 er avril 2021.
Cette superposition s'explique par la durée de la période de financement de l'élection présidentielle, qui dépend de la loi organique : les comptes de campagne retracent les dépenses et les recettes des candidats pendant un an, contre six mois pour les autres scrutins 61 ( * ) .
Cette question devra faire l'objet d'une attention particulière lors de l'examen du projet de loi organique relatif à l'élection du Président de la République 62 ( * ) . Comme l'indique le Gouvernement, le chevauchement des comptes de campagne pourrait être « de nature à complexifier le suivi des dépenses et des recettes pour les candidats qui se présenteraient à la fois aux élections départementales ou régionales de 2021 et à l'élection présidentielle de 2022 » 63 ( * ) .
Le Conseil d'État considère toutefois que cette difficulté matérielle peut être surmontée en « ventilant » les dépenses électorales en fonction du scrutin auquel elles se rattachent . De même, seul « un faible nombre de personnes [...] seront candidates » à la fois aux élections locales de 2021 et à l'élection présidentielle de 2022 64 ( * ) .
La période de financement de la campagne électorale
Source : commission des lois du Sénat
* Date
fixée à l'initiative de la commission des lois
pour faciliter
les démarches administratives des candidats (nouvel article
5).
2.2. Le plafond des dépenses électorales
Les dépenses des candidats ne peuvent pas dépasser un plafond, dont le montant est calculé en fonction de la population (article L. 52-11 du code électoral) 65 ( * ) .
Ce plafond sert aussi à calculer le remboursement des dépenses électorales que l'État verse aux candidats ayant obtenu au moins 5 % des voix : ce remboursement public s'élève à 47,5 % du plafond des dépenses électorales. Pour éviter tout enrichissement personnel, il ne peut pas excéder le montant des dépenses électorales du candidat ou de son apport personnel (article L. 52-11-1 du même code).
En raison du report des élections régionales et départementales de mars à juin 2021, l'article 4 vise à majorer de 20 % le plafond de dépenses électorales . Le montant du remboursement public augmenterait à due concurrence.
Cet article s'inspire du dispositif mis en oeuvre pour les dernières élections municipales, dont le second tour a été reporté de mars à juin 2020 en raison de la crise sanitaire 66 ( * ) .
Le calcul du plafond des dépenses
électorales :
l'exemple des élections
départementales en Aveyron
- Règles de droit commun
Dans les départements comptant plus de 60 000 habitants, le plafond des dépenses électorales est fixé à 0,30 euro par habitant.
L'Aveyron comptant 279 274 habitants 67 ( * ) , son plafond devrait s'établir à 83 782 euros par binôme de candidats (soit 279 274*0,30).
Le montant maximal du remboursement public serait fixé à 39 797 euros (soit 83 782*0,475).
- Majoration prévue par le projet de loi
En application de l'article 4, le plafond des dépenses électorales pour les élections départementales de 2021 serait majoré de 20 % .
En Aveyron, ce plafond s'établirait donc à 100 539 euros par binôme de candidats (279 274*0,30*1,2), soit 16 756 euros de plus que ce que prévoit le code électoral.
Le remboursement public pourrait atteindre 47 756 euros (100 539*0,475), en hausse de 7 959 euros par rapport au droit commun.
Comme l'indique le Conseil d'État 68 ( * ) , la majoration du plafond des dépenses électorales pour les élections régionales et départementales de 2021 poursuit deux objectifs :
- « répondre à l'exigence d'égalité entre les candidats dans la campagne ». À défaut, « ceux d'entre eux qui auraient commencé, comme la loi les y autorisait, à engager des dépenses en vue de l'élection dès le mois de septembre 2020 disposeraient, dans la période précédant immédiatement l'élection, de ressources plus limitées que ceux qui, ayant escompté un tel report, auraient retardé le début de leur campagne » ;
- permettre aux candidats d'engager « les dépenses nécessaires à la réalisation d'une campagne électorale , que la fixation d'un plafond trop bas entraverait ». Il s'agit ainsi de « compenser » certains coûts fixes comme la location des locaux de campagne ou la rémunération des équipes mais également de financer de nouvelles dépenses , comme le développement et la maintenance de sites Internet.
Le montant de la majoration du plafond de dépenses
La majoration du plafond serait limitée à 20 %, alors que la période de financement de la campagne des élections régionales et départementales de 2021 serait allongée de moitié (passant de 6 à 9 mois).
Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État rappelle toutefois que « la plus grande partie des dépenses est effectuée dans les dernières semaines de campagne », une majoration de 20 % du plafond devant « suffire pour couvrir les frais ayant pu être exposés en amont ».
Si la crise sanitaire engendre de nouvelles dépenses, l'étude d'impact souligne qu'elle conduit « nécessairement à une réduction d'autres postes (organisation d'évènements et de meetings , tractage sur la voie publique) ».
Au cours de ses travaux, la commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-29 de son rapporteur .
La commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .
Article 5
(nouveau)
Délai supplémentaire pour le dépôt des
comptes de campagne
des candidats aux élections régionales et
départementales de juin 2021
L'article 5, introduit à l'initiative du rapporteur, donne un délai supplémentaire aux candidats pour l'élaboration de leur compte de campagne, qui pourrait être déposé jusqu'au 10 septembre 2021.
Conformément à l'article L. 52-12 du code électoral, les candidats doivent déposer leur compte de campagne « au plus tard avant 18 heures le dixième vendredi suivant le premier tour de scrutin ».
La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) dispose ensuite d'un délai de deux mois (en cas de contentieux électoral) ou de six mois (en l'absence de contentieux) pour statuer 69 ( * ) .
Si un candidat ne dépose pas son compte de campagne dans les délais impartis, l'État ne lui rembourse pas ses dépenses électorales. Il encourt également une peine d'inéligibilité de trois ans maximum, prononcée par le juge électoral 70 ( * ) .
Sans modification législative, les candidats aux élections régionales et départementales de juin 2021 devraient déposer leur compte de campagne à la fin du mois d'août 2021, ce qui pourrait soulever des difficultés pratiques pour rassembler les pièces justificatives et solliciter les experts-comptables pour la présentation des comptes.
Pour éviter de telles difficultés, la commission a adopté l'amendement COM-30 du rapporteur créant le présent article 5, afin de donner un délai supplémentaire aux candidats : leur compte de campagne pourrait être déposé jusqu'au 10 septembre 2021, 18 heures .
Cet article s'inspire du dispositif mis en place pour les élections municipales de 2020 71 ( * ) , dont la mise en oeuvre n'a soulevé aucune difficulté.
La commission a adopté l'article 5 ainsi rédigé .
Article 6 (nouveau)
Campagne audiovisuelle
pour les prochaines
élections régionales
L'article 6 vise à instituer une campagne audiovisuelle pour les prochaines élections régionales : les clips de campagne des candidats seraient diffusés sur certaines chaînes de radio et de télévision du service public (France 3, Radio France et Outre-mer La 1 ère ) .
Il a été introduit à l'initiative du rapporteur et d'Éric Kerrouche .
Comme l'a indiqué le président Jean-Louis Debré, « plusieurs partis politiques ont formulé le souhait, dans le contexte de la pandémie de covid-19, voire de manière plus pérenne, que soit développé le temps d'antenne consacré aux élections régionales » 72 ( * ) .
L'article 6 permet, dans cet esprit, aux candidats aux prochaines élections régionales de diffuser leurs clips de campagne sur certaines chaînes du service public .
Il résulte de l'adoption des amendements COM-31 du rapporteur et COM-15 d'Éric Kerrouche , qui poursuivaient le même objectif que l'amendement COM-19 d'Alain Richard.
En l'état du droit, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) s'assure que les médias audiovisuels respectent une certaine équité dans les temps de parole accordés aux listes de candidats aux élections régionales 73 ( * ) . Contrairement aux élections législatives et européennes 74 ( * ) , les candidats ne diffusent pas de clips de campagne sur les chaînes de radio et de télévision.
La crise sanitaire conduit toutefois à repenser la campagne électorale , notamment parce qu'elle restreint les possibilités d'échanges et de rencontres entre les candidats et les électeurs (réunions électorales, « porte-à-porte », etc .).
La diffusion de clips de campagne permettrait de mieux faire connaître les enjeux des prochaines élections régionales . Les élections départementales ne seraient pas concernées, notamment en raison du nombre trop élevé de circonscriptions (environ 2 000 cantons, pour 9 000 binômes de candidats).
La campagne audiovisuelle débuterait trois semaines avant le premier tour des élections régionales , ce qui permettrait aux chaînes d'adapter leur programmation et de répartir la diffusion des clips de campagne sur plusieurs jours.
Les clips seraient diffusés sur les chaînes du service public émettant « des programmes régionaux et locaux » ( France 3 , Radio France et Outre-mer la 1 ère ).
La durée des clips de campagne serait calculée dans chaque région, en fonction du nombre de listes de candidats.
Durée des clips de campagne sur chaque
chaîne du service public
«
diffusant des programmes
régionaux et locaux
»
(texte de la commission)
|
Premier tour |
Second tour |
|
|
Jusqu'à 9 listes de candidats |
2 heures |
1 heure |
|
Plus de 9 listes de candidats |
3 heures |
- |
Source : commission des lois du Sénat
Le temps d'antenne serait réparti de manière égale entre l'ensemble des listes de candidats . Cette répartition fondée sur le principe d'égalité serait plus simple à mettre en oeuvre qu'une répartition fondée sur le principe d'équité 75 ( * ) .
Comme pour les autres élections, les dépenses liées à la campagne audiovisuelle seraient prises en charge par l'État. Le Conseil supérieur de l'audiovisuel ( CSA ) fixerait les conditions de production, de programmation et de diffusion des clips de campagne, après consultation des présidents de chaîne.
La Corse, la Guyane et la Martinique - qui bénéficient déjà d'une campagne audiovisuelle 76 ( * ) - ne seraient pas concernées par ce dispositif.
La commission a adopté l'article 6 ainsi rédigé .
Article 7 (nouveau)
Publication de la marge d'erreur des sondages
d'opinion
L'article 7, introduit à l'initiative de Jean-Pierre Sueur, prévoit que la marge d'erreur soit précisée dans les sondages d'opinion réalisés en vue des élections régionales et départementales de juin 2021.
Les sondages sont régis par la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion. Ils sont placés sous le contrôle de la commission des sondages.
Reprenant les propositions du rapport d'information des sénateurs Jean-Pierre Sueur et Hugues Portelli 77 ( * ) , la loi du 25 avril 2016 78 ( * ) a renforcé les obligations des instituts de sondage et des médias , en leur imposant notamment de préciser certaines informations lors de « la première publication ou [de] la première diffusion » du sondage.
Information à préciser lors de
«
la première publication ou
[de]
la première diffusion
» du sondage
- Le nom de l'organisme ayant réalisé le sondage ;
- Le nom et la qualité du commanditaire du sondage ou de la partie du sondage, ainsi que ceux de l'acheteur s'il est différent ;
- Le nombre de personnes interrogées ;
- La ou les dates auxquelles il a été procédé aux interrogations ;
- Le texte intégral de la ou des questions posées ;
- Une mention précisant que tout sondage est affecté de marges d'erreur ;
- Les marges d'erreur des résultats publiés ou diffusés, le cas échéant par référence à la méthode aléatoire ;
- Une mention indiquant le droit de toute personne à consulter la notice déposée auprès de la commission des sondages.
Jean-Pierre Sueur déplore toutefois un « détournement de la loi » : « certains instituts de sondage publient la marge d'erreur sur un site internet, souvent peu connu ou peu fréquenté, avant la publication dans le média (presse écrite, radio, télévision) qui a commandé le sondage. Lorsque celui-ci est publié à une plus large audience, il n'est donc plus accompagné de la mention de la marge d'erreur. Ainsi, même si la législation en vigueur est formellement respectée, l'esprit de la loi est bafoué » 79 ( * ) .
Pour plus de transparence, l'article 7 impose que la marge d'erreur soit mentionnée à l'occasion de toute publication ou diffusion d'un sondage relatif aux élections régionales et départementales de juin 2021 (amendement COM-24 de Jean-Pierre Sueur) .
Il s'agirait ainsi d'une première étape : seul un texte ultérieur permettrait de mieux encadrer les sondages publiés pour les autres scrutins, le présent projet de loi restant limité au report des élections régionales et départementales de 2021.
La commission a adopté l'article 7 ainsi rédigé .
Article 8
(nouveau)
Délai supplémentaire pour l'adoption du budget
primitif
des régions et des départements (exercice 2021)
L'article 8, introduit à l'initiative de Catherine Di Folco, donne un délai supplémentaire aux régions et aux départements pour voter leur budget primitif de l'exercice 2021 . Celui-ci pourrait être adopté jusqu'au 31 juillet 2021, au lieu du 30 avril 2021 .
Conformément à l'article L. 1612-2 du code général des collectivités territoriales, le budget des régions et des départements doit être adopté « avant le 15 avril de l'exercice auquel il s'applique, ou avant le 30 avril de l'année du renouvellement des organes délibérants ».
Ce dispositif permet, en principe, de reporter le vote du budget après les élections générales de mars, pour que la nouvelle majorité puisse se prononcer et établir ses propres priorités .
Le report des élections régionales et départementales en juin 2021 empêcherait, de fait, une telle pratique, ce qui soulève des difficultés, en particulier lorsque le président « sortant » a décidé de ne pas se représenter.
À titre dérogatoire, l'article 8, issu de l'amendement COM-10 présenté par Catherine Di Folco , prévoit que les régions et les départements puissent adopter leur budget primitif jusqu'au 31 juillet 2021, soit après les élections régionales et départementales .
Dans l'attente de l'adoption du budget, le président de la région ou du département pourrait engager, liquider et mandater, avec l'accord de l'assemblée délibérante :
- les dépenses de fonctionnement, dans la limite de celles inscrites au budget de l'année précédente 80 ( * ) ;
- ainsi que les dépenses d'investissement, dans la limite des sept douzièmes des crédits ouverts au budget de l'exercice précédent, contre un quart des crédits habituellement.
Cet article s'inspire du mécanisme mis en place pour l'exercice 2020, en raison de la crise sanitaire 81 ( * ) .
Sa mise en oeuvre resterait facultative : toute région ou tout département pourrait adopter son budget primitif avant le délai limite fixé par le législateur et donc avant les prochaines élections.
La commission a adopté l'article 8 ainsi rédigé .
Article 9
(nouveau)
Délai supplémentaire pour l'adoption du compte
administratif
des régions et des départements (exercice
2020)
L'article 9, adopté à l'initiative de Catherine Di Folco, donne un délai supplémentaire aux régions et aux départements pour voter leur compte administratif de l'exercice 2020. Celui-ci pourrait être adopté jusqu'au 31 juillet 2021, au lieu du 1 er juin 2021 .
Conformément à l'article L. 1612-12 du code général des collectivités territoriales, le comptable public établit le compte de gestion de la région ou du département au plus tard le 1 er juin de l'année suivant l'exercice. L'assemblée délibérante doit ensuite arrêter le compte administratif avant le 30 juin .
En principe, le compte administratif est donc arrêté après les élections générales de mars .
Le report des élections régionales et départementales en juin 2021 aura des conséquences directes sur le calendrier budgétaire : certaines régions ou certains départements pourront difficilement arrêter leur compte administratif, en particulier si le comptable remet tardivement son compte de gestion.
À titre dérogatoire, l'article 9, résultant de l'adoption de l'amendement COM-11 de Catherine Di Folco, prévoit que les régions et les départements puissent arrêter leur compte administratif de l'exercice 2020 jusqu'au 31 juillet 2021 .
Il s'inspire du dispositif mis en place pour le compte administratif de l'exercice 2019, en raison de la crise sanitaire 82 ( * ) .
Sa mise en oeuvre resterait facultative : toute région ou tout département pourrait adopter son compte administratif avant le délai limite fixé par le législateur et donc avant les prochaines élections.
La commission a adopté l'article 9 ainsi rédigé .
* 9 Source : étude d'impact du projet de loi relatif au calendrier électoral, à l'élection des conseillers départementaux au scrutin binominal majoritaire et portant diverses dispositions de droit électoral, novembre 2012.
* 10 Loi n° 2010-145 du 16 février 2010 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux.
* 11 Article 47 de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.
* 12 Article 10 de la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.
* 13 L'article L. 336 du code électoral prévoyant ainsi que les élections régionales « ont lieu en même temps que le renouvellement général des conseils départementaux ».
* 14 « Quelle date et quelle organisation pour les élections régionales et départementales ? », 13 novembre 2020. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
https://www.vie-publique.fr/sites/default/files/rapport/pdf/277160-NV.pdf .
* 15 Voir le commentaire de l'article 4 du projet de loi pour plus de précisions sur le droit applicable aux comptes de campagne.
* 16 Compte rendu de l'audition de Jean-Louis Debré devant la commission des lois, 13 janvier 2021, annexé au présent rapport.
* 17 L'article 6 de la Constitution disposant que « le Président de la République est élu pour cinq ans au suffrage universel direct » et l'article 7 précisant que « l'élection du nouveau Président a lieu vingt jours au moins et trente-cinq jours au plus avant l'expiration des pouvoirs du Président en exercice ».
* 18 Les élections territoriales étant prévues en 2022 à Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-et-Futuna, en 2023 en Polynésie française et en 2024 en Nouvelle-Calédonie.
*
19
L'article 3 de la Constitution dispose
notamment que «
la souveraineté nationale appartient au
peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du
référendum
».
Le suffrage «
est
toujours universel, égal et secret
».
* 20 Conseil constitutionnel, 6 décembre 1990, Loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux , décision n° 90-280 DC.
* 21 Conseil constitutionnel, 16 mai 2013, Loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral , décision n° 2013-667 DC.
* 22 Conseil constitutionnel, commentaire de la décision n° 2005-529 DC du 15 décembre 2005 ( Loi organique modifiant les dates des renouvellements du Sénat).
* 23 Conseil constitutionnel, 5 janvier 1988, Loi relative aux élections cantonales , décision n° 87-233.
* 24 Article 17 de la loi n° 2020-760 du 22 juin 2020 tendant à sécuriser l'organisation du second tour des élections municipales et communautaires de juin 2020 et à reporter les élections consulaires.
* 25 Voir, en annexe, la liste des élections générales ou partielles reportées depuis mars 2020.
* 26 Conseil constitutionnel, 17 juin 2020, M. Daniel D. et autres [Modification du calendrier des élections municipales] , décision n° 2020-849 QPC / 30 juillet 2020, Loi organique portant report de l'élection de six sénateurs représentant les Français établis hors de France et des élections partielles pour les députés et les sénateurs représentant les Français établis hors de France, décision n° 2020-802 DC / 21 décembre 2020, Loi organique relative aux délais d'organisation des élections législatives et sénatoriales partielles , décision n° 2020-811 DC.
* 27 Exposé des motifs du projet de loi.
* 28 Rapport précité du président Jean-Louis Debré.
* 29 Avis n° 401744 du Conseil d'État sur le projet de loi, 17 décembre 2020.
* 30 Source : exposé des motifs du projet de loi.
* 31 Conseil constitutionnel, 7 juillet 2005, Observations du Conseil constitutionnel sur les échéances électorales de 2007 , décision n° 2005-22 ELEC.
* 32 Source : étude d'impact du projet de loi.
* 33 Source : exposé des motifs du projet de loi.
* 34 Conseil constitutionnel, 6 juillet 1994, Loi relative à la date du renouvellement des conseillers municipaux , décision n° 94-341 DC.
* 35 Conseil constitutionnel, 16 mai 2013, Loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral , décision n° 2013-667 DC.
* 36 Conseil constitutionnel, commentaire de la décision n° 2010-603 DC du 11 février 2010, (Loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux) .
* 37 Avant l'abandon de la réforme du conseiller territorial, le juge constitutionnel a d'ailleurs admis que les mandats des « futurs » conseillers régionaux soient réduits de six à quatre ans et que ceux des conseillers départementaux soient réduits de six à trois ans (Conseil constitutionnel, décision précitée n° 2010-603 DC du 11 février 2010).
* 38 Article 1 er de la loi n° 2020-760 du 22 juin 2020 tendant à sécuriser l'organisation du second tour des élections municipales et communautaires de juin 2020 et à reporter les élections consulaires.
* 39 « Quelle date et quelle organisation pour les élections régionales et départementales ? », 13 novembre 2020. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
https://www.vie-publique.fr/sites/default/files/rapport/pdf/277160-NV.pdf .
* 40 « Le vote à distance : à quelles conditions ? », rapport d'information n° 240 (2020-2021) fait par François-Noël Buffet au nom de la commission des lois du Sénat. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r20-240/r20-2401.pdf .
* 41 Source : « Le vote à distance : à quelles conditions ? », op. cit .
* 42 Articles L. 107 et L. 111 du code électoral.
* 43 Décret n° 2020-742 du 17 juin 2020 prévoyant des dispositions spécifiques en vue du second tour du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon prévu le 28 juin 2020 et adaptant certaines dispositions du code électoral.
* 44 Article 111 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.
* 45 « Quelle date et quelle organisation pour les élections régionales et départementales ? », 13 novembre 2020. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
https://www.vie-publique.fr/sites/default/files/rapport/pdf/277160-NV.pdf .
* 46 Voir le commentaire de l'article 1 er pour plus de précisions sur le calendrier électoral.
* 47 Loi n° 2020-290 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19.
* 48 Loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace.
* 49 Le Bas-Rhin et le Haut-Rhin demeurent toutefois en tant que circonscriptions administratives de l'État, les préfectures de Strasbourg et Colmar étant maintenues.
* 50 Rapport n° 412 (2018-2019) fait au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi relatif aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace.
* 51 Ordonnance n° 2020-1304 portant diverses mesures institutionnelles relatives à la création de la Collectivité européenne d'Alsace. Prise sur le fondement de l'article 12 de la loi du 2 août 2019 précitée, cette ordonnance n'a pas encore été ratifiée.
* 52 Voir le commentaire de l'article 1 er du projet de loi pour plus de précisions.
* 53 Article 3 de l'ordonnance du 28 octobre 2020 précitée.
* 54 Dans l'hypothèse où le second tour des élections départementales aurait lieu à la fin du mois de juin 2021.
* 55 Source : rapport n° 412 (2018-2019) précité.
* 56 Article 7 de la loi du 2 août 2019 précitée.
* 57 Article 11 de l'ordonnance du 28 octobre 2020 précitée. Dans l'attente de la délibération de la Collectivité européenne d'Alsace, ses agents conservent les primes et conditions d'emploi prévues par les anciens départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin.
* 58 Les communes installant leurs panneaux électoraux à partir du deuxième lundi qui précède le scrutin (articles L. 47 A et L. 51 du code électoral).
* 59 À titre d'exemple, les candidats peuvent réaliser un site Internet, auquel les électeurs accèdent sur la base du volontariat (Conseil d'État, 8 juillet 2002, Élections municipales de Rodez , requête n° 239220). En revanche, ils ne peuvent pas rémunérer un moteur de recherche pour donner davantage de visibilité à leur site (Conseil d'État, 13 février 2009, Élections municipales de Fuveau , requête n° 317637).
* 60 En l'absence de précision dans le projet de loi, les règles de propagande pour les scrutins de juin 2021 se seraient appliquées à compter du 1 er décembre 2020, ce qui « aurait laissé un flou sur le statut des infractions [...] que des candidats auraient pu commettre entre le mois de septembre et le mois de décembre 2020 » (source : étude d'impact).
* 61 Article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.
* 62 En cours d'examen devant l'Assemblée nationale, ce projet de loi organique pourrait être inscrit à l'ordre du jour du Sénat en février prochain.
* 63 Source : étude d'impact du projet de loi.
* 64 Avis n° 401742 sur le projet de loi organique adaptant diverses dispositions du droit électoral dans la perspective de la prochaine élection du Président de la République.
* 65 Ce plafond des dépenses électorales ne prend pas en compte les frais d'impression des affiches, des professions de foi et des bulletins de vote, que l'État rembourse sur une base forfaitaire.
* 66 Article 19 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 et article 7 du décret n° 2020-643 du 27 mai 2020 relatif au report du second tour du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon de 2020 et à l'adaptation du décret du 9 juillet 1990 à l'état d'urgence sanitaire.
* 67 Population municipale authentifiée au 24 décembre 2020.
* 68 Avis n° 401744 du Conseil d'État sur le projet de loi, 17 décembre 2020.
* 69 Articles L. 52-15 et L. 118-2 du code électoral.
* 70 Articles L. 52-11-1 et L. 118-3 du code électoral.
* 71 Article 19 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19.
* 72 « Quelle date et quelle organisation pour les élections régionales et départementales ? », 13 novembre 2020. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
https://www.vie-publique.fr/sites/default/files/rapport/pdf/277160-NV.pdf .
* 73 Délibération du CSA du 4 janvier 2011 relative au principe de pluralisme politique dans les services de radio et de télévision en période électorale.
* 74 Article L. 167-1 du code électoral et article 19 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen.
* 75 Le principe d'équité reviendrait à calculer le temps d'antenne en fonction du poids politique de chaque liste de candidats, apprécié à partir de critères comme les résultats aux dernières élections locales ou les sondages d'opinion.
* 76 Articles L. 375 et L. 558-26 du code électoral. Le département de Mayotte bénéficie également d'une campagne audiovisuelle, au titre de l'article L. 462 du même code.
* 77 « Sondages et démocratie : pour une législation plus respectueuse de la sincérité du débat politique », rapport d'information n° 54 (2010-2011) fait au nom de la commission des lois du Sénat.
* 78 Loi n° 2016-508 du 25 avril 2016 de modernisation de diverses règles applicables aux élections.
* 79 Source : objet de l'amendement COM-24 de Jean-Pierre Sueur.
* 80 En application du premier alinéa de l'article L. 1612-1 du code général des collectivités territoriales.
* 81 Article 9 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 et ordonnance n° 2020-330 du 25 mars 2020 relative aux mesures de continuité budgétaire, financière et fiscale des collectivités territoriales et des établissements publics locaux afin de faire face aux conséquences de l'épidémie de covid-19.
* 82 Article 9 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 et ordonnance n° 2020-330 du 25 mars 2020 relative aux mesures de continuité budgétaire, financière et fiscale des collectivités territoriales et des établissements publics locaux afin de faire face aux conséquences de l'épidémie de covid-19.