SECONDE PARTIE
LES COMPTES SPÉCIAUX
I. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « AVANCES AUX DIVERS SERVICES DE L'ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS » A ÉTÉ FORTEMENT MOBILISÉ POUR SOUTENIR LE SECTEUR DES TRANSPORTS FACE AUX CONSÉQUENCES DE LA CRISE SANITAIRE
A. L'AMORÇAGE D'UNE NORMALISATION DES DÉPENSES DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS, À L'EXCEPTION DE CELLES DU PROGRAMME 824, DÉDIÉ AU BUDGET ANNEXE « EXPLOITATION ET CONTRÔLE AÉRIENS »
Le compte de concours financiers (CCF) « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics » retrace désormais sept catégories d'organismes bénéficiaires d'avances :
- sur le programme 821 , les avances à l'Agence de services et de paiement (ASP) au titre du préfinancement des aides de la politique agricole commune . Ces avances sont généralement d'une durée très courte, en tout cas inférieure à un an ;
- sur le programme 823 , les avances du Trésor à des organismes distincts de l'État gérant des services publics , dont font partie par exemple la Cité de la musique ou encore les chambres de commerce et d'industrie. Pour 2022, un montant de 210 millions d'euros est proposé pour FranceAgrimer, à la fois pour répondre aux crises agricoles et pour couvrir ses besoins de trésorerie dans le cadre du préfinancement du Fonds social européen. 7,4 millions d'euros sont par ailleurs de nouveau ouverts pour l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger ;
- sur le programme 824 , les avances du Trésor à d'autres services de l'État, qui se résument en réalité exclusivement aux avances octroyées au budget annexe « contrôle et exploitation aériens » (Bacea). Au 15 septembre 2021, le montant des avances consenti au Bacea s'élevait à 800 millions d'euros, avec toujours une durée maximale de remboursement fixée à 10 ans. Le montant des avances pouvant être octroyé en 2022 s'élèverait à 707 millions d'euros ;
- sur le programme 825 , les avances du Trésor à l' office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (Oniam) afin de couvrir l'indemnisation des victimes du Benfluorex si les Laboratoires Servier refusaient d'y accéder. Aucune avance n'a encore été demandée. Si cela fait maintenant quatre ans que ces avances ne sont pas utilisées, leur inscription en loi de finances initiale, à hauteur de 15 millions d'euros, répond à un principe de précaution. En 2017 par exemple, les Laboratoires Servier avaient refusé de payer les indemnisations pour deux dossiers et l'Oniam les avait assignés en justice ;
- sur le programme 826 , les avances aux exploitants d'aéroports touchés par la crise de covid-19 au titre des dépenses de sûreté-sécurité , créé par la troisième loi de finances rectificative (LFR) pour 2020 94 ( * ) . Ces avances visent à compenser la chute des recettes de la taxe d'aéroport, acquittée par les compagnies aériennes et affectée au financement des dépenses de sûreté-sécurité. Versées en 2020 et 2021 à 86 exploitants, elles ont une durée maximale de 10 ans , la première échéance de remboursement devant intervenir en 2024 . Aucun crédit n'est prévu en 2022 ;
- sur le programme 827 , les avances à Île-de-France Mobilités à la suite des conséquences de l'épidémie de covid-19 , créé par la quatrième loi de finances rectificative pour 2020 95 ( * ) . L'avance a été octroyée pour une durée maximale de 16 ans, avec une première échéance de remboursement en 2023. Dans le cadre du deuxième projet de loi de finances rectificative, 800 millions d'euros supplémentaires ont été octroyés, contre une prévision nulle dans le cadre de la loi de finances initiale. Pour le moment, aucun crédit n'est en revanche prévu pour 2022 ;
- sur le programme 828 , les avances destinées à soutenir les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) à la suite des conséquences de l'épidémie de covid-19, également créé par la quatrième LFR pour 2020. Si la date de remboursement ne peut être ultérieure au 1 er janvier 2031 et la durée de remboursement inférieure à six ans 96 ( * ) , les AOM bénéficiaires peuvent toutefois choisir, dans le respect de ces conditions, de ne commencer à rembourser les avances qu'au moment où les recettes tarifaires et le versement mobilité sont revenus à leur niveau moyen pour les années 2017 à 2019 (clause dite de « retour à meilleure fortune »). Là-encore, aucun crédit n'est ouvert en 2022.
Au 31 décembre 2020, le montant résiduel des avances octroyées depuis la création du compte s'élevait à 3,62 milliards d'euros .
Les avances sur les deux nouveaux programmes créés pour soutenir les autorités organisatrices de la mobilité (P827 et P828) ont ainsi toutes été engagées en 2020 . Pour ce qui concerne les avances aux AOM (programme 828), et selon les informations transmises en réponse au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial, 750 millions d'euros ont bien été ouverts lors de la quatrième loi de finances rectificative pour 2020 sur ce programme, mais le décret d'application et le traitement des dossiers sont intervenus trop tardivement pour que ces avances soient effectivement octroyées aux autorités organisatrices de la mobilité bénéficiaires avant la fin de l'année 2020. Les crédits ont donc fait l'objet d'un arrêté de report en 2021 , plus de 583 millions d'euros ayant été consommés au mois de septembre 2021. L'assiette de calcul de la dotation pourrait par ailleurs être modifiée, conduisant éventuellement au versement de dotations complémentaires en 2021, dont le montant n'est pas encore connu. Par conséquent, aucun crédit n'a été ouvert en loi de finances initiale en 2021 et en 2022.
Il devait en être de même pour le programme 826, dédié aux exploitants d'aéroports. Toutefois, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2021, l'Assemblée nationale a adopté en nouvelle lecture, sur initiative du Gouvernement, un amendement 97 ( * ) ouvrant 250 millions d'euros de crédits . Cette avance complémentaire devait venir pallier les prévisions toujours dégradées du produit de la taxe d'aéroport, du fait d'un trafic aérien encore inférieur à son volume pré-crise sanitaire.
A contrario , les programmes 821 et 825 présentent une dotation en crédits indépendante des effets de la crise sanitaire. Sur le programme 823, pour les avances octroyées aux organismes distincts de l'État et gérant des services publics, la situation est différente en 2021, 325 millions d'euros supplémentaires ayant été ouverts dans le cadre du deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2021.
Évolution des dépenses, des recettes et
du solde du compte
de concours financiers entre 2021 et 2022
(en crédits de paiement et en millions d'euros)
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2020 (exécution) |
LFI 2021 |
PLF 2022 |
Évolution 2022 / LFI 2021 |
|
|
Dépenses |
||||
|
[821] Avances à l'Agence de services et de paiement |
8 108 |
10 000 |
10 000 |
0,00 % |
|
[823] Avances à des organismes distincts de l'État et gérant des services publics |
90 |
358 |
334 |
- 6,59 % |
|
[824] Avances à des services de l'État |
1 250 |
1 061 |
707 |
- 33,34 % |
|
[825] Avances à l'Ondiam |
0 |
15 |
15 |
0,00 % |
|
[826] Avances aux exploitants d'aéroports touchés par la crise de covid-19 au titre des dépenses de sûreté-sécurité |
300 |
250 |
0 |
- 100,00 % |
|
[827] Avances remboursables destinées à soutenir Ile-de-France Mobilités à la suite des conséquences de l'épidémie de la covid-19 |
1 175 |
0 |
0 |
|
|
[828] Avances remboursables destinées à soutenir les autorités organisatrices de la mobilité à la suite des conséquences de l'épidémie de la covid-19 |
0 98 ( * ) |
0 |
0 |
|
|
Total des dépenses |
9 748 |
11 684 |
11 056,40 |
- 5,37 % |
|
Recettes |
||||
|
[821] Avances à l'Agence de services et de paiement |
8 108 |
10 000 |
10 000 |
0,00 % |
|
[823] Avances à des organismes distincts de l'État et gérant des services publics |
89 |
299 |
225 |
- 24,92 % |
|
[824] Avances à des services de l'État |
106 |
177 |
322 |
81,96 % |
|
[825] Avances à l'Ondiam |
0 |
15 |
15 |
0,00 % |
|
[826] Avances aux exploitants d'aéroports |
0 |
0 |
0 |
|
|
[827] Avances remboursables destinées à soutenir Ile-de-France Mobilités à la suite des conséquences de l'épidémie de la covid-19 |
1 175 |
0 |
0 |
|
|
[828] Avances remboursables destinées à soutenir les autorités organisatrices de la mobilité à la suite des conséquences de l'épidémie de la covid-19 |
0 |
0 |
0 |
|
|
Total des recettes |
9 479 |
10 491 |
10 562 |
0,67 % |
|
Solde |
- 269 |
- 1 192 |
- 495 |
83,57 % |
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Sur le volet « dépenses », et dans le présent PLF, la normalisation du CCF semble donc bien amorcée, à l'exception toutefois du programme 824 et des avances octroyées au Bacea . Elles connaîtraient certes une diminution d'un tiers entre 2022 et la loi de finances initiale pour 2021 (1,06 milliard d'euros), et même de 44 % s'il est tenu de la prévision révisée pour 2021 et de l'ouverture de 200 millions d'euros supplémentaires en loi de finances rectificative 99 ( * ) . Malgré cette diminution, et avec un volume prévisionnel de 707 millions d'euros pour 2022, le niveau des avances s'écarte durablement de celui constaté en 2019 (59,71 millions d'euros, 12 fois moins qu'en 2022).
Le Bacea avait en effet engagé, entre 2015 et 2019, une trajectoire de désendettement, qui s'était traduite par une diminution du stock d'avances. Cette dynamique vertueuse a été interrompue par la crise sanitaire. Déjà, entre la loi de finances initiale pour 2020 et le projet de loi de finances pour 2021, le montant des avances pouvant être accordées au Bacea avait été multiplié par 15. Les prévisions du trafic aérien, qui restent bien inférieures au niveau constaté en 2019, ont conduit à accroître fortement le besoin en trésorerie du budget annexe.
La normalisation amorcée dans le présent projet de loi se traduit par un rétablissement du solde , attendu en déficit de 500 millions d'euros en 2022 , contre près de 1,4 milliard d'euros en prévision révisée pour 2021 .
Ce solde se trouverait toutefois dégradé de 100 millions d'euros supplémentaires en 2022 , après l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement du Gouvernement créant un nouveau programme au sein du compte de concours financiers. Le programme, intitulé « Avances remboursables destinées au financement des infrastructures de transports collectifs du quotidien de la métropole d'Aix-Marseille-Provence » , serait doté de 100 millions d'euros en crédits de paiement pour l'année 2022 et de 744 millions d'euros en autorisations d'engagement.
* 94 Loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 .
* 95 Loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020 .
* 96 Sauf accord du bénéficiaire.
* 97 Amendement n° 1154 déposé par le Gouvernement et modifiant l'article 35 (État D) du projet de loi de finances pour 2021.
* 98 Explications supra.
* 99 Loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021 .