D. DES CRÉDITS INSUFFISANTS ACCORDÉS À LA FORMATION CONTINUE
1. Un niveau de crédits qui demeure inadapté aux enjeux
La formation continue des enseignants est organisée autour de trois axes : le plan national de formation , qui propose des séminaires nationaux généraux ; les plans académiques de formation , déclinés selon les priorités des rectorats ; le compte personnel de formation (CPF) élaboré individuellement dans le cadre du plan académique de formation.
Le cadre de pilotage, pluriannuel, national et académique, de la formation des personnels de l'éducation nationale pour 2019-2022 a été fixé par circulaire en 2019 29 ( * ) . Ce schéma directeur précise que chaque académie réserve une partie de son action de formation et entre 10 et 20 % du budget de la formation continue à un accompagnement des enseignants dans leur évolution professionnelle . L'objectif visé par le plan national de formation est de 3 jours par an et par enseignant.
Le temps passé en formation reste très bas et est en réalité inférieur à 3 jours par an, en agrégeant la formation pédagogique et la formation disciplinaire. Le rapporteur spécial souligne l'insuffisance du cadre existant . En outre, les enseignants qui suivent des formations sont fréquemment les mêmes. La formation continue doit donc toucher également les enseignants les moins proactifs.
Temps moyen en formation continue en 2019-2020 par enseignant
(en jours)
1 er degré Second degré
Source : DEPP
Dans l'ensemble, le rapporteur spécial souligne que les crédits budgétaires relatifs à la formation continue des enseignants sont de faible ampleur , compte tenu des besoins importants et du poids accordé à la formation initiale.
Ainsi, si le budget dans le premier degré a augmenté de plus de 30 % du fait des plans mathématiques et français entre 2020 et 2021, et de 7 % en 2022, il reste largement en deçà des enjeux . En effet, rapporté aux 350 000 professeurs des écoles, le budget de formation continue moyen par enseignant est de 87 euros annuels, ce qui ne permettra pas de rattraper le déficit accumulé par la France dans ce domaine par rapport aux autres pays européens .
Moyens dédiés à la formation continue
(crédits hors titre 2 en millions d'euros)
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Programme |
Loi de finances pour 2020 |
Loi de finances pour 2021 |
PLF pour 2022 |
Variation 2020-2021 |
Variation 2021-2022 (en %) |
|
Programme 139 - Enseignement privé des premier et second degrés |
36,3 |
37,9 |
38,4 |
+ 0,5 |
+ 2,9 % |
|
Programme 140 « enseignement scolaire public du premier degré » |
12,9 |
17 |
18,2 |
+ 4,1 |
+ 7 % |
|
Programme 141 « enseignement scolaire public du second degré » |
23 |
27 |
27,65 |
+ 4 |
+ 2,4 % |
|
Total |
72,2 |
81,9 |
84,25 |
+ 2,85 |
+ 2,8 % |
Source : commission des finances d'après les réponses aux questionnaires budgétaires
Afin de développer l'accès à la formation tout en limitant les absences pendant le service d'enseignement, une allocation de formation aux personnels enseignants a été instituée en 2019 30 ( * ) dans le cadre de formations suivies pendant les périodes de vacances. Les enseignants se formant pendant les vacances bénéficient ainsi d'une indemnisation de 20 euros de l'heure, plafonnée à 120 euros par jour et dans la limite de cinq jours par année scolaire . Le rapporteur spécial salue la mise en place de ce dispositif, qui permet de répondre aux difficultés de remplacement des professeurs lors de leurs formations, pour un coût limité .
Là encore, la pleine montée en puissance de cette mesure ne peut se faire sans une hausse proportionnelle des enveloppes dédiées à la formation. Le rapporteur spécial considère qu'une rationalisation indispensable de l'offre de formation au lycée doit aller de pair avec de nouveaux moyens s'agissant de la formation continue.
Enfin, le rapport de l'inspection de l'éducation nationale de 2018 31 ( * ) précédemment mentionné considérait que « le dispositif de suivi et d'évaluation se révèle également peu efficace pour assurer un pilotage global mais aussi local ».
Le rapporteur spécial partage cette critique et espère que la mise en place du cadre de pilotage national et académique puisse rapidement y répondre. Sur ce point, le Grenelle de l'éducation a acté la création d'écoles académiques de la formation continue (ÉACF), pour lesquelles un appel à candidature a été lancé auprès de 24 académies en 2021. Il est encore trop tôt pour se positionner sur cette initiative, à laquelle le rapporteur spécial sera attentif.
2. Une sous-consommation chronique des crédits dédiés à la formation continue
La sous-consommation des crédits de formation des enseignants est un phénomène récurrent . Ainsi, en 2019, plus d'un quart des crédits de formation du programme 140 « Enseignement scolaire public du premier degré » n'avaient pas été consommés (12 millions d'euros en CP sur 16,9 millions d'euros prévus initialement), et un tiers des crédits du programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré » (21,8 millions d'euros sur 31,2 millions).
S'agissant de la formation des enseignants du premier degré, la loi de finances initiale pour 2020 avait acté une baisse des crédits de l'action 04 « Formation des personnels enseignants » du programme 140, passant de 16 à 12 millions d'euros. Cependant, seuls 9,23 millions d'euros en CP et 9,43 millions en AE ont été consommés, soit une baisse de 30,3 % par rapport à 2019. S'agissant de la seule formation continue, 3,84 millions d'euros auront été consommés en moins par rapport à l'année précédente.
Une part de cette baisse est également imputable à la crise sanitaire, dans la mesure où un grand nombre de formations ont été annulées, ou transformées en formations numériques, moins coûteuses car limitant les dépenses de fonctionnement.
Le rapporteur spécial attire cependant l'attention sur la nécessité de veiller à ce que l'intégralité des crédits dédiés à la formation des enseignants soit consommée .
3. Une gestion des ressources humaines de proximité qui peine à se mettre en place, y compris en matière de formation
Afin notamment de permettre aux enseignants d'être davantage orientés dans leurs recherche et leurs choix de formation continue, le Gouvernement a lancé en 2019 la « ressource humaine de proximité » 32 ( * ) . La RH de proximité a par la suite été renforcée par le Grenelle de l'éducation, dont elle constitue l'axe 10.
Cette politique passe par la désignation de « conseillers RH de proximité » au niveau de l'académie, placés sous l'autorité du directeur des ressources humaines.
De 95 conseillers à la rentrée 2019, on dénombre 234 en novembre 2019 et 364 conseillers en 2020-2021 . Pour l'année scolaire 2021-2022, l'objectif est de poursuivre la densification du maillage territorial du service jusqu'à 3 à 4 conseillers par département .
Durant l'année scolaire 2018-2019, 3 000 sollicitations ont été déposées auprès des conseillers RH de proximité. Pour l'année 2019-2020, 24 000 sollicitations ont été enregistrées. En 2020-2021, le nombre de sollicitations a été d'environ 32 000 , soit une multiplication par 10 en trois ans, ce qui témoigne des grandes attentes des enseignants dans ce domaine.
Si le souhait de mener une politique de ressources humaines proche des enseignants ne peut qu'être partagé par le rapporteur spécial, celui-ci s'interroge sur l'efficacité concrète du dispositif. Dès lors que ces conseillers doivent conseiller les enseignants sur leurs évolutions de carrière autant que sur leurs formations, la présence de 3 conseillers par département, paraît largement en-deçà des besoins réels. Si la croissance des demandes se poursuit au-delà des 32 000 demandes de 2020, il est douteux que les 360 conseillers existants pourront rendre un service d'information de qualité aux enseignants.
* 29 Circulaire n° 2019-133 du 23 septembre 2019 relative au schéma directeur de la formation continue de l'ensemble des personnels de l'éducation nationale pour 2019-2022.
* 30 Décret n° 2019-935 du 6 septembre 2019.
* 31 La formation continue des enseignants du second degré. De la formation continue au développement professionnel et personnel des enseignants du second degré ? Inspection générale de l'éducation nationale et inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, septembre 2018.
* 32 Circulaire n° 2019-105 du 17 juillet 2019.