C. LES ÉCUEILS D'UNE RÉFORME DES RÉGIMES SPÉCIAUX
1. Des outils partiellement utilisés
Les leviers disponibles pour tempérer le recours à la solidarité nationale en vue de financer les régimes spéciaux sont connus. L'alignement sur le droit commun constitue bien évidemment le principal biais.
Un rapprochement est déjà en oeuvre, il reste néanmoins plus lent ou moins ambitieux que celui mis en place entre le régime de retraite de la fonction publique et le régime général. Ainsi, s'agissant de la réforme de 2008 portant sur la durée d'assurance, la Cour des comptes relève que l'ensemble des réformes est entré en vigueur avec un décalage significatif de 4,5 ans par rapport au régime de la fonction publique et 14,5 ans par rapport au régime général 10 ( * ) .
a) L'âge de liquidation des retraites
La réforme des retraites de 2010 qui a procédé au relèvement des bornes d'âge de deux ans dans la fonction publique dans les mêmes conditions qu'au régime général a, comme la précédente, été étendue aux régimes spéciaux par une série de décrets adoptés en 2011 avec un calendrier de mise en oeuvre différée. La montée en charge du relèvement des bornes d'âge n'a débuté qu'à compter du 1 er janvier 2017, à raison de quatre mois par génération, à partir de la génération 1967. Le relèvement de deux ans ne sera de fait effectif qu'en 2024.
Ainsi, au sein des régimes spéciaux, les pensions peuvent être liquidées à compter de l'âge légal de droit commun (60 ans relevé progressivement à 62 ans) ou à des âges anticipés (entre 52 ans et 57 ans en fonction de la spécificité des métiers). Aucune condition d'âge n'est requise pour certaines situations et pour certaines catégories d'assurés (pour les parents de trois enfants à titre dérogatoire jusqu'en 2017, mais aussi en tant que parent d'un enfant handicapé ou conjoint atteint d'une infirmité ou d'une maladie incurable).
La Cour des comptes rappelait en juillet 2019 que les écarts entre les âges de liquidation constatés au sein des régimes spéciaux et ceux relevés au sein du régime général ou au sein de celui de la fonction publique ne reflétaient pas des différences manifestes d'espérance de vie à 60 ans 11 ( * ) . Celle des hommes était estimée en 2010 à 22,1 ans à la SNCF, à 22,0 ans à la RATP et à 22,4 ans au sein de la population française.
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Âge de liquidation et régimes spéciaux Plusieurs catégories d'assurés bénéficient d'un âge d'ouverture avancé : - les assurés relevant des catégories actives (55/57 ans) ou insalubres (50/52 ans en fonction de l'entrée dans les cadres) au sein des régimes de la fonction publique, des industries électriques et gazières et de la RATP ; - les affiliés au régime de la SNCF ont vu l'âge de liquidation porté de 55 à 57 ans, les agents de conduite bénéficiant d'un âge de départ anticipé porté progressivement de 50 à 52 ans ; - les agents de la Banque de France peuvent bénéficier d'un départ anticipé à 55 / 57 ans ; - les machinistes, électriciens, régisseurs et pompiers civils ainsi que les emplois comportant des fatigues exceptionnelles reconnus par décret affiliés au régime de la Comédie-Française bénéficient d'un âge d'ouverture des droits à 57 ans ; - les assurés du Port autonome de Strasbourg bénéficient d'une l'ouverture des droits à 60 ans, cet âge étant ramené à 58 ans réduit pour les ouvriers disposant de 35 ans de services effectifs ; - les affiliés du régime de retraite de l'Opéra national de Paris bénéficient d'âge variant en fonction de la profession : l'âge d'ouverture des droits pour les danseurs est de 40 ans (limite d'âge 42 ans), pour les artistes des choeurs de 50 ans porté progressivement à 57 ans en 2029 (limite d'âge 60 ans). Pour les personnels techniques, l'âge sera porté de 55 ans à 57 ans en 2024 (si fatigues exceptionnelles) ou à 62 ans en 2029 (limite d'âge : 67 ans). Les artistes de l'orchestre, chefs de chant et pianistes accompagnateurs bénéficient d'un âge de liquidation fixé à 60 ans (avec une limite d'âge 62 ans), l'âge de liquidation des autres personnels étant porté de 60 à 62 ans en 2024 (limite d'âge portée à 67 ans). Les pensions servies par l'ENIM sont de plusieurs types : pension d'ancienneté, proportionnelle, spéciale, ou anticipée, dont les conditions d'attribution varient. Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire |
La rapporteure spéciale a demandé au Gouvernement une estimation du nombre de pensionnés des régimes visés par le programme 198 dans les années à venir compte-tenu d'un âge de liquidation porté à 62 ou 64 ans. Il lui a été répondu que cette évaluation, qui nécessiterait une étude approfondie avec les caisses de retraite concernées et en lien avec les services de la direction de la sécurité sociale et de la direction du budget, n'a pas encore été réalisée. Une telle réponse peut interroger dans la mesure où la disparition des régimes spéciaux, leur alignement sur le droit commun, le relèvement de l'âge de liquidation constituaient l'un des principaux enjeux du projet de loi portant réforme des retraites.
Âge moyen de départ en retraite en 2020 pour les pensionnés directs
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Caisse |
Âge moyen |
|
Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF |
58 ans et 6 mois |
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Conducteurs |
54 ans et 1 mois |
|
Autres agents |
59 ans |
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Caisse de retraite du personnel de la RATP |
56,46 ans |
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Caisse des retraites des marins |
60,2 ans 12 ( * ) |
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Régime des retraites des mines (chiffre 2015) |
58,8 ans |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
b) L'alignement des règles de liquidation
Un autre instrument de réduction du coût des régimes spéciaux consiste en une mise en adéquation complète des règles de liquidation avec celles observées au sein du régime général. Là encore, aucune étude n'est à la disposition du Gouvernement pour évaluer un tel impact. Si la formule de calcul de la pension est identique à celle de la fonction publique, le salaire de référence intègre certaines primes, ce qui n'est pas le cas au sein de la fonction publique.
Cet élargissement de l'assiette de liquidation n'est qu'imparfaitement compensé par le prélèvement de cotisations afférentes. Le taux constaté pour les affiliés au régime de la SNCF est ainsi plus faible (9,06 %) que celui des fonctionnaires (11,1 %) ou des salariés du régime général (11,31 %).
Le mode de liquidation contribue donc à alourdir la charge des principales caisses couvertes par la mission et majorer le recours à une subvention d'équilibre. La valeur moyenne des pensions directes nouvellement liquidées versées par la CPRP SNCF a ainsi progressé de 14,5 % en 10 ans. Il convient de noter à ce titre que, s'agissant de cette caisse, la majoration des pensions nouvellement liquidées tempère la baisse régulière du nombre de pensionnés.
Valeur moyenne des pensions annuelles nouvellement
liquidées
versées par la CRPR SNCF
(en euros)
|
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022
|
|
|
Pension directe |
26 104 |
26 359 |
26 709 |
26 740 |
27 139 |
27 921 |
27 825 |
28 168 |
29 241 |
29 548 |
29 890 |
|
Réversion |
10 490 |
10 723 |
10 871 |
10 934 |
10 942 |
11 015 |
11 019 |
11 271 |
11 569 |
11 674 |
11 791 |
Source : commission des finances du sénat d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Bien que moins nette, une évolution similaire est observée au sein du régime de la RATP. La progression de la valeur moyenne mensuelle des pensions directes nouvellement liquidées servies par le régime entre 2012 et 2022 devrait atteindre 7,1 %.
Valeur moyenne des pensions mensuelles nouvellement
liquidées
versées par la CRP RATP
(en euros)
|
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
|
Pension directe |
2 509 |
2 344 |
2 461 |
2 617 |
2 653 |
2 720 |
2 514 |
2 550 |
2 468 |
2 468 |
2 689 |
|
Pension de droit dérivé |
816 |
796 |
861 |
872 |
905 |
924 |
934 |
929 |
944 |
1 058 |
1 071 |
Source : commission des finances du sénat d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Pour mémoire, la pension moyenne brute de droit s'élevait à 1 503 euros pour les personnes retraitées résidant en France en 2019. Elle atteignait 1103 euros pour les affiliés aux régimes de la CNAV et de l'AGIRC-ARCCO 13 ( * ) .
2. Un alignement incomplet et coûteux : le cas de la caisse de retraite du personnel de la RATP
a) L'absence de T2
Le régime spécial des personnels de la Régie autonome des transports parisiens (RATP), établissement public industriel et commercial, était géré jusqu'au 1 er janvier 2006 par un service dédié au sein dudit établissement. Il bénéficiait d'un triple financement :
- les cotisations salariales ;
- les cotisations patronales ;
- une dotation du syndicat des transports d'Île-de-France (STIF), remboursée par l'État.
Deux éléments ont conduit à la création d'une caisse autonome dédiée à la gestion des retraites du personnel de la RATP :
- la transformation du STIF en établissement public régional aux termes de la loi du 13 août 2004 a conduit au transfert du financement des retraites directement à l'État ;
- la nécessité de provisionner au bilan de l'EPIC les engagements de retraites, solution comptablement impossible au regard du niveau de fonds propres de la RATP.
Parallèlement à la création de la CRP RATP, le régime devait en principe être adossé au régime général, à l'instar de la solution retenue pour les retraites des industries électriques et gazières . L'impossibilité de trouver un accord avec la Caisse nationale d'assurance-vieillesse sur les modalités financières de cet adossement ont conduit à ajourner celui-ci.
Cet alignement n'aurait été cependant qu'artificiel. Le régime de la RATP se caractérise en effet par l'absence de définition d'un taux de cotisation destiné à financer les droits spécifiques au régime (T2). Le taux de cotisation patronale aux régimes spéciaux est en effet en principe composé :
- d'une première partie (T1), qui équivaut aux cotisations qui devraient être versées si les salariés relevaient des dispositions de droit commun ;
- d'une seconde partie (T2), destinée à financer les droits spécifiques aux régimes spéciaux (départ anticipé, bonification, majoration de pension au moment de la liquidation).
Cette solution retenue logiquement pour le régime de retraite des personnels de la SNCF n'a pas été mise en oeuvre pour la caisse de retraite du personnel de la RATP. En résulte un taux unique de cotisations patronales, établi à 18,84 % en 2020, qui ne représente de fait que le taux qui devrait être retenu si les salariés de la RATP relevaient du droit commun.
Cette position serait justifiée par le fait que les droits spécifiques du régime des retraites de la RATP seraient moins importants que ceux mis en place au sein du régime spécial des salariés de la SNCF. Par ailleurs, le décret du 26 décembre 2005 14 ( * ) relatif aux conventions financières entre l'État et la RATP prévoit que jusqu'à 45 000 emplois sous statut, les droits sont couverts par l'État, à charge pour l'entreprise de contribuer au-delà de ce seuil, qui n'a jamais été atteint.
Évolution des taux de cotisation auprès
des régimes de la SNCF
et de la RATP
|
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
|
|
CPRP SNCF |
|||||||||||
|
Taux salarial |
7,85 % |
7,85 % |
7,85 % |
7,85 % |
8,05 % |
8,15 % |
8,2 % |
8,52 % |
8,79 % |
9,06 % |
9,60% |
|
T1 |
22,44 % |
22,46 % |
22,91 % |
22,49 % |
22,89 % |
23,42 % |
23,73 % |
23,52 % |
23,25 % |
23,90% |
23,63 %, |
|
T2 |
12,73 % |
11,26 % |
11,26 % |
11,35 % |
11,58 % |
11,72 % |
11,81 % |
13,23 % |
13,85 % |
13,99 % |
13,99 % |
|
CRP RATP |
|||||||||||
|
Taux salarial |
12,00 % |
12,00 % |
12,00 % |
12,00 % |
12,20 % |
12,30 % |
12.35% |
12.50% |
12.55% |
12.95% |
12.95 % |
|
Taux patronal |
17,95 % |
18,03 % |
18,01 % |
18,06 % |
18,39 % |
18,56 % |
19% |
19.06% |
19.29% |
19.18% |
18.84% |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Il en résulte cependant que le coût des avantages spécifiques est directement financé par la solidarité nationale, via la subvention d'équilibre versée par l'État.
b) Le mirage de l'ouverture à la concurrence
L'évolution de la situation financière du régime de la RATP dépend aujourd'hui en large partie des choix que devra effectuer la société face à l'ouverture progressive de ses activités à la concurrence d'ici à 2039 15 ( * ) . 18 000 salariés sont ainsi actuellement affectés au département « Bus » appelé à être ouvert à la concurrence en 2024. La RATP a développé un plan de transformation « Défis 2025 ». Celui-ci prévoit la mise en place, en lieu et place d'une entreprise unique, d'un groupe intégré qui devrait permettre un transfert d'activité vers des filiales de droit privé.
Dans ces conditions, il est possible de s'interroger sur le fait que les salariés ainsi transférés continuent à cotiser auprès du régime spécial ou sur le fait de les reverser vers le régime général.
Si elle devrait mécaniquement conduire à une attrition du nombre de cotisants au régime spécial, l'ouverture à la concurrence de la RATP pourrait cependant ne pas être aussi vertueuse qu'attendu pour les comptes du régime et pour le budget de l'État à moyen terme. La reprise des lignes de bus par des concurrents devrait ainsi donner lieu au transfert de personnels RATP au sein des entreprises concessionnaires. Ces personnels continueront cependant de bénéficier du statut RATP s'agissant de l'assurance vieillesse, sans pour autant que leur nouvelle entreprise ne majore sa participation, via la mise en place effective d'un T2, au financement du régime. Dans ces conditions, l'État devrait poursuivre son subventionnement, même si les personnels concernés n'appartiennent plus effectivement à la RATP.
c) Le coût de l'alignement
L'ouverture à la concurrence représente une opportunité en vue de simplifier le statut des personnels de la RATP et leur accès aux avantages spécifiques du régime spécial. Celui-ci peut en effet varier au cours d'une même journée de travail, complexifiant au maximum le calcul des droits. L'ouverture à la concurrence constitue donc à moyen terme un levier en vue d'une réforme du régime spécial et de son adossement effectif au régime général.
Un alignement est déjà en cours comme en témoigne la majoration du nombre de trimestres (164 depuis 2019 contre 150 en 2008), l'instauration depuis 2009, d'un mécanisme de décote et de surcote ou l'indexation des pensions sur l'inflation et non plus sur les rémunérations d'activité. La majoration des cotisations salariales est quant à elle effective depuis 2014 et les nouveaux salariés ne bénéficient plus des bonifications propres aux personnels roulants et de maintenance.
Reste que ces mesures d'alignement ont donné lieu, au cours des négociations, à la création d'échelons de rémunération supplémentaires et à l'attribution d'une prime de compensation. Ces bonifications ont eu mécaniquement des incidences sur le calcul des pensions. In fine , la réforme s'est avérée, d'après la Cour des comptes 16 ( * ) , coûteuse à court-moyen terme, alors qu'elle devait contribuer à rectifier la trajectoire déficitaire du régime. Il conviendra donc d'être extrêmement vigilant sur les conséquences d'un approfondissement éventuel de la réforme.
La rapporteure spéciale relève qu'un surcoût du même ordre avait été observé au sein du régime de la SNCF. La Cour des comptes estimait ainsi que, pour la période 2011-2020, les gains cumulés pour le régime, soit environ 4,1 milliards d'euros, étaient inférieurs aux coûts cumulés pour l'entreprise estimés à 4,7 milliards d'euros. Elle envisageait néanmoins un gain net de l'ordre de 1,2 milliard d'euros à l'horizon 2035.
3. La question des réserves et des actifs immobiliers
La rapporteure spéciale relève que les actifs immobiliers de certaines caisses pourraient également entrer en ligne de compte au moment de la réévaluation inévitable de la subvention de l'État. Ceux détenus par la CPRP SNCF étaient ainsi évalués à 45,5 millions d'euros fin 2020. Il convient de rappeler à ce stade que le processus de vente du parc immobilier du régime minier a débuté, de son côté, en 2005. La convention d'objectifs et de gestion pour la période 2018-2021 prévoyait ainsi une cession de 4 500 m² en 2018, 4 000 m² en 2019 et en 2020 et enfin 3 500 m² pour 2021.
La CPRP SNCF dispose, en outre, de réserves estimées à 17,7 millions d'euros fin 2020. Elles résultent du transfert des caisses de retraite des anciens réseaux de chemins de fer à la SNCF, lors de la création de celle-ci en 1938. Face aux difficultés de la Caisse à obtenir des avances de trésorerie auprès des institutions financières, ces réserves sont venues abonder le fonds de roulement en 2011. Reste que depuis avril 2019, les besoins de trésorerie du régime sont couverts par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, la CPRP SNCF n'ayant donc plus besoin de se refinancer auprès des banques. Dans ces conditions, la question du maintien des réserves peut être posée, avec d'autant plus de pertinence que le régime est nécessairement équilibré par l'État 17 ( * ) .
* 10 Cour des comptes, Continuer à adapter le système de retraite pour résorber les déficits et renforcer l'équité, Les enjeux structurels pour la France - octobre 2021.
* 11 Les régimes spéciaux de retraite de la RATP, de la SNCF et des industries électriques et gazières, juillet 2019.
* 12 L'âge moyen de départ en retraite est supérieur à 55 ans en raison de la part importante de pensions spéciales, accordées aux marins disposant de moins de 15 ans de services. Ces pensions, contrairement aux pensions d'ancienneté ou proportionnelles obtenues après 15 ans de service, ne sont accordées qu'à partir de l'âge de 60 ans (sauf si le marin détient une autre pension servie par l'État ou par un autre régime de sécurité sociale). L'effet indirect de la réforme des retraites de 2010 conduit à un report significatif du nombre de pensions spéciales liquidées.
* 13 Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des .statistiques du ministère des solidarités et de la santé, Les retraités et les retraites - édition 2021.
* 14 Décret n° 2005-1636 du 26 décembre 2005 relatif aux conventions financières passées par le régime spécial de retraites du personnel de la Régie autonome des transports parisiens, au taux et à l'assiette des cotisations perçues par ce régime et modifiant le décret n° 59-157 du 7 janvier 1959 relatif à l'organisation des transports de voyageurs en Ile-de-France.
* 15 Les bus seront mis en concurrence en 2024, les tramways en 2029 et les RER et métros en 2039.
* 16 Les régimes spéciaux de retraite de la RATP, de la SNCF et des industries électriques et gazières, juillet 2019.
* 17 L'article 14 de la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021 prévoit déjà une reprise des réserves du régime de prévoyance de la CPRP par la caisse nationale d'assurance-maladie.