C. LA STABILITÉ DES MONTANTS DÉDIÉS À L'INGÉNIERIE PERMET À L'ANCT DE DÉPLOYER SES PROGRAMMES DANS LES TERRITOIRES
1. Le rôle croissant de l'ANCT malgré des moyens limités
L'agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) a été créée par la loi du 22 juillet 2019 2 ( * ) . Elle reprend une partie des missions du Commissariat général à l'égalité des territoires ( CGET ) ainsi que les missions de l'Établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux ( Epareca ) et de l' Agence du numérique .
L'ANCT déploie les grands programmes nationaux d'intervention, d'aménagement numérique et mobile, de revitalisation des centres-villes ou encore d'accès aux services, afin de soutenir les projets portés par les collectivités. Elle intervient également en appui spécifique aux territoires à travers la mobilisation d'une ingénierie au service des projets des collectivités.
a) Une stabilité des crédits en 2022 qui maintient le doublement des montants consacrés à l'ingénierie locale en 2021
Lors de sa mise en place au premier janvier 2020, l'agence disposait d'un soutien à hauteur de 54 millions d'euros en AE comme en CP au titre de sa subvention pour charges de service public (SCSP) , portée par le programme 112. Ce montant a été porté à 61 millions d'euros en 2021 pour permettre notamment le doublement du montant de l'ingénierie destinée à appuyer des projets sur mesures portés par les territoires, passant de 10 à 20 millions d'euros. Cette hausse est entérinée en 2022, dans la mesure où la SCSP est stable.
Le rapporteur spécial s'était félicité de cette hausse en 2021, dans la mesure où le soutien à l'ingénierie représente un enjeu crucial pour les territoires ruraux. Le maintien de cette hausse constitue donc à ce titre une avancée et correspond également à la recommandation n°20 formulée dans un rapport d'information de la délégation aux collectivités territoriales 3 ( * ) , à savoir pérenniser et renforcer l'enveloppe budgétaire dédiée à l'ingénierie « sur-mesure ».
La SCSP représente plus des deux-tiers des recettes de l'ANCT, le reste étant partagé entre des recettes liées aux activités commerciales de l'agence, des financements européens et des crédits budgétaires de droit commun dans une moindre proportion.
Comme en 2021, l'ANCT bénéficiera également de financements complémentaires par le biais du plan de relance. Viendront ainsi s'ajouter les crédits transférés sur le programme 112 au titre du plan de relance pour financer le dispositif des fabriques de territoires (16,5 millions d'euros en AE et CP) ainsi que les programmes portés par l'ANCT dans le cadre de l'Agenda rural (10 millions d'euros en AE et 7 millions d'euros en CP).
b) Des missions plus larges que celles anticipées lors de la mise en place de l'agence en 2020 du fait notamment de la mise en place de l'Agenda rural
Toutefois, la stabilisation des dépenses de fonctionnement de l'ANCT depuis 2020 est à mettre en perspective avec la forte mobilisation de l'agence au cours des deux dernières années , qui n'avait pas nécessairement été pleinement anticipée lors de sa création.
Le champ d'action de l'agence s'est notamment étendu, d'une part à travers le déploiement de ses programmes dans les territoires, et notamment « petites villes de demain », et d'autre part à travers la forte sollicitation de l'ANCT pour le déploiement de plusieurs dispositifs du plan de relance en 2021 et 2022 et la mise en place des CRTE.
Ce sera par exemple le cas du plan « Avenir Montagnes » à destination des territoires de montagne particulièrement affectés par la crise sanitaire, annoncé en mai 2021. En 2021, le plan devrait bénéficier de redéploiement de crédits internes à l'action Cohésion territoriale sur la mission « plan de relance ». En PLF 2022, 46,2 millions d'euros en CP et 116 millions d'euros sont prévus. Ces crédits devraient être ensuite transférés au programme 112. Ces montants sont destinés à financer d'une part le soutien à l'ingénierie des collectivités de montagne par l'Agence nationale de la cohésion des territoires, et d'autre part au financement du fonds Avenir Montagnes Investissement abondé à parité par l'État et les régions.
2. L'action de l'ANCT dans les territoires pour la mise en place de plusieurs mesures de l'agenda rural
Le déploiement postérieur à la création de l'ANCT des mesures de l'agenda rural , qui a impliqué le renforcement des programmes, a également contribué à accroître les besoins de l'agence en ingénierie locale.
L'agenda rural
À la demande de la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, une mission composée d'élus locaux et de parlementaires a remis en juillet 2019 un rapport comportant 200 mesures destinées à favoriser le développement des territoires ruraux et à améliorer la vie quotidienne de leurs habitants, dans les domaines de l'éducation, de l'accès aux services, de la santé, du numérique, des transports, etc. Parmi celles-ci, 181 propositions ont été sélectionnées et sont mises en oeuvre par l'ensemble des ministères sous le pilotage de l'ANCT. D'après l'ANCT, sur les 181 mesures de l'Agenda rural, 92 des mesures portées ont été réalisées et 77 sont en cours de réalisation.
Ces mesures sont d'ampleur très variable , et concernent différents champs (scolaire au travers des cordées de la réussite, accès aux services administratifs avec les maisons France service, programmes localisés, etc.). Certaines mesures préexistaient d'ailleurs à l'Agenda rural mais y ont été intégrées.
Déploiement des principales mesures de l'Agenda rural
Source : ANCT
L'ANCT intervient principalement sous trois formes : au travers de programmes nationaux d'appui , par des dispositifs de contractualisation , notamment les CRTE, et enfin en proposant une offre d'ingénierie « sur mesure » aux collectivités territoriales dont les besoins ne recouvrent pas exactement les programmes.
Les programmes de l'ANCT sont divisés en trois axes, qui concernent respectivement la politique de la ville, le numérique et les territoires ruraux.
Depuis le 1 er janvier 2020, 702 projets ont été accompagnés par l'Agence . Cet accompagnement a revêtu plusieurs formes : dans près de la moitié des cas (46 %), le soutien de l'ANCT est en réalité passé par la mobilisation d'un ou plusieurs prestataires externes , et un quart des projets par la mobilisation des partenaires de l'agence. Pour 20 % des projets, l'ANCT a directement versé une subvention au porteur de projet , l'expertise interne de l'agence n'ayant concerné que 8 % des projets.
Les projets accompagnés sont majoritairement liés à l'élaboration des contrats de relance et de transition écologique (52 %) ou à des projets de revitalisation commerciale ou artisanale (13 %).
a) Le programme « petites villes de demain », une avancée pour les territoires ruraux
Le programme Petites villes de demain est une des mesures de l' Agenda rural , dans le prolongement du programme Action coeur de ville, qui a bénéficié à peu de petites villes et dont la réalisation a pu être considérée comme décevante . Il a été lancé au 1 er octobre 2020 et, sur la période 2021-2026, 3 milliards d'euros sont prévus pour le programme, au travers de crédits de droit commun et de crédits « relance ».
Piloté par l'ANCT, ce programme est très déconcentré , puisque les modalités et le calendrier de la sélection, la sélection des bénéficiaires et le déploiement appartiennent aux préfets. Le programme est conçu pour 6 ans .
Le déploiement de Petites villes de demain comprend deux phases :
- une phase d' initialisation : la convention d'adhésion, approuvée par délibération du conseil municipal et du conseil communautaire, officialise l'engagement de la collectivité dans la définition de son projet stratégique de revitalisation et prévoit un délai maximal de 18 mois pour le finaliser. Cette convention permet à la collectivité de bénéficier sans attendre des premières mesures d'accompagnement.
- une phase de contractualisation : la convention prévoit le détail du projet de revitalisation, défini par la collectivité et approuvé par l'État, ainsi que sa déclinaison en plan d'action pluriannuel. Une annexe financière annuelle fixe les contributions respectives de chaque partenaire, au regard des budgets disponibles et des priorités définies par le comité local de projet, coprésidé par le maire et le préfet.
Près de 1 600 communes de moins de 20 000 habitants sélectionnées seront accompagnées par le programme. En octobre 2021, plus de 850 communes ont signé leur convention d'adhésion au programme.
Le rapporteur spécial se félicite que, suivant la recommandation qu'il avait formulée, il soit possible d'effectuer une candidature groupée au niveau de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI), échelon qui paraît particulièrement pertinent pour prendre en compte les interactions entre les centres villes et les communes voisines.
6 millions d'euros sont mobilisés annuellement par l'ANCT à ce titre sur son enveloppe de 20 millions d'euros de crédits d'ingénierie . En outre, dans le cadre du PLF 2022, le cofinancement par l'État des recrutements de chefs de projets « Petites villes de demain » bénéficiera d'une partie des 19 millions d'euros prévus sur le programme 112 pour la mise en oeuvre de l'Agenda rural. La Banque des territoires mobilise quant à elle 250 millions d'euros d'ingénierie dédiée au programme « Petites villes de demain », dont 45 millions d'euros pour le soutien au financement des chefs de projet .
Une délégation des crédits a été réalisée en 2021 à hauteur de 10,5 millions d'euros pour les chefs de projets et de 1,04 millions d'euros pour l'ingénierie. Le recrutement des premiers chefs de projet est en cours et devrait s'effectuer jusqu'aux premiers mois de l'année 2022. D'après les informations transmises au rapporteur spécial, le besoin de financement serait de 933 postes de chefs de projets au niveau national .
Le rapporteur spécial ne peut que se réjouir de l'attention portée aux petites villes et aux centres-bourgs, qui constituent un échelon territorial crucial et ne doivent pas être les oubliées de la politique de l'aménagement du territoire.
Il considère toutefois que, comme d'autres programmes de l'ANCT, Petites villes de demain devrait bénéficier de crédits dédiés au sein de la section générale du FNADT.
b) L'accroissement des crédits à destination du programme « territoires d'industrie »
Le programme Territoires d'industrie a été lancé en 2018, et 146 territoires sont aujourd'hui labellisés . Les objectifs du programme consistent à accompagner la reconversion des friches industrielles, l'acquisition de foncier et l'immobilier d'entreprise, les projets d'aménagement et de transition écologique ainsi que la sécurisation des chaines d'approvisionnement.
Le programme « Territoires d'industrie » mobilise 1,3 milliard d'euros sur cinq ans , dont 4 millions par an pour le cofinancement de 50 postes de chefs de projet sur le FNADT et dont des financements par le plan de relance au titre du fonds d'accélération des investissements industriels dans les territoires. Celui-ci était doté initialement de 400 millions d'euros de l'État sur 2020-2022, puis abondé en avril 2021 de 300 millions d'euros, financés à parité par l'État et les régions dans le cadre du partenariat pour la relance industrielle.
Répartition des territoires d'industrie
Source : ANCT
c) Les volontaires territoriaux en administration, une initiative positive mais laissant en suspens la pérenisation de ces postes
Dans le cadre de l'Agenda rural, le Gouvernement a annoncé la mise en place en 2021 du volontariat territorial en administration (VTA) , dispositif permettant par des contrats de mission pour de jeunes diplômés de niveau bac +2 minimum d'effectuer une mission de 12 à 18 mois au service du développement des projets de territoires ruraux.
Une partie des crédits du plan de relance transférés sur le programme 112, soit 5,25 millions d'euros, ont été consacrés à la mise en place des VTA en 2021 . 350 volontaires territoriaux en administration ont pour l'instant été recrutés.
L'objectif est à terme d'atteindre 800 volontaires territoriaux en administration (VTA). Dans le cadre du PLF 2022, ils bénéficieront d'une partie des 19 millions d'euros supplémentaires prévus sur le programme, en parallèle des chefs de projets petites villes de demain.
Le rapporteur spécial salue sur le fond cette initiative, qui pallie en partie les grandes difficultés des petites collectivités en matière d'ingénierie . Il insiste néanmoins sur le fait que les VTA ne peuvent être une solution de long terme . D'une part, les VTA ont tendance à candidater dans les territoires les moins isolés. D'autre part, le recrutement pour 12 à 18 mois de VTA, cofinancés certes par l'État pendant cette période, ne constitue pas une solution durable. Le rapporteur spécial souligne la nécessité de pérenniser les efforts en matière d'ingénierie au-delà des 12 à 18 mois du VTA.
3. Les réseaux des maisons France services : une mise en oeuvre qui s'accélère mais repose en grande partie sur les financements des territoires
a) Une montée en charge rapide et la fin du financement des maisons de services au public non labellisées en 2022
Le Président de la République a annoncé en avril 2019 le déploiement de France Services, réseau de services publics mutualisés, devant permettre aux usagers de procéder aux principales démarches administratives du quotidien dans un lieu unique, à moins de 30 minutes de leur domicile. Ces maisons France services s'appuient sur le réseau existant des maisons de services au public (MSAP) .
Les services proposés dans les France Services couvraient initialement ceux de neuf partenaires : La Poste, Pôle emploi, les caisses nationales d'assurance maladie, d'assurance familiale et d'assurance vieillesse, les ministères de l'Intérieur et de la Justice, et la direction générale des finances publiques (DGFiP). Un dixième opérateur a été ajouté en septembre 2020, l'Association générale des institutions de retraite des cadres-Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés (AGIRC-ARRCO).
Ces maisons France services ont été formellement initiées le 1 er janvier 2020 et leur nombre devrait augmenter d'ici fin 2022 en s'appuyant notamment sur la montée en gamme des MSAP. L'homologation des structures France services est conditionnée au respect de 30 critères obligatoires de qualité de service. À partir du 1 er janvier 2022, les MSAP qui ne répondent pas aux critères France Services ne seront plus labellisées et ne bénéficieront plus de financements de l'État et de ses partenaires .
b) Des crédits d'État en hausse pour suivre l'augmentation du nombre de maisons France services
On constate depuis 2018 une augmentation continue des crédits programmés pour les MSAP et le programme France Services. Cette augmentation s'explique en grande partie par le développement du réseau sur la période.
En 2022, les crédits dédiés aux maisons France Services augmentent de 8 millions d'euros, pour atteindre 36,4 millions d'euros en AE et en CP, contre 28,3 millions d'euros en 2021 . La part des crédits pour France Service augmente ainsi au niveau du programme, passant de 6 % des AE et 4 % des CP programmés en LFI 2018 à 16 % des AE et 12 % des CP en LFI 2021. Ils représentent l'essentiel de l'action 12 (85 %).
Actuellement, 1 745 structures sont labellisées France services dont 1 214 structures non postales. Parmi ces dernières, 673 sont d'anciennes maisons de services au public (soit 55 % du réseau). D'ici 2022, il est prévu que les anciennes MSAP représentent 82 % du réseau France services. Les créations nettes représenteraient 18 % du réseau.
À ce jour, la répartition des Frances services par type de structure est la suivante :
- portage par les collectivités territoriales : 62 % ;
- par la Poste : 18 % ;
- par des associations locales ou réseaux d'associations : 16 % ;
- par des sous-préfectures et par la mutualité sociale agricole : 4 %.
Deux nouvelles vagues de labellisations d'espaces France Services ont eu lieu récemment ou sont prévues, en octobre 2021 et janvier 2022. Ce rythme soutenu permettra d'atteindre l'objectif de 2 500 maisons France services labellisées fin 2022, dont 400 postales .
Au 1 er février 2020, 70 % de la population des communes situées en France métropolitaine, soit 64 millions d'habitants, résidaient à moins de 30 minutes d'une maison France Services. À la fin de l'année 2021, 95 % de la population devrait pouvoir accéder à une maison France services en moins de 30 minutes et l'objectif est de 100 % fin 2022.
Répartition des maisons France services
Source : ANCT
En outre, les crédits prévus au plan de relance ouverts en 2022 doivent financer le recrutement de 4 000 conseillers numériques France services . Alors que le plan de relance devrait prendre fin début 2023, le rapporteur spécial s'interroge sur le financement de ces recrutements au-delà de 2022, alors que le besoin d'accompagnement des publics fragiles sur les territoires est réel et ne saurait se résoudre par un renfort aussi ponctuel , limité à l'année 2022.
c) Un financement forfaitaire de l'État par maison stable malgré l'extension des services offerts, faisant reposer l'essentiel du fonctionnement des maisons France services sur les collectivités
Afin de permettre la transformation d'un grand nombre de MSAP en maisons France services, le financement des MSAP a été forfaitisé à hauteur de 30 000 euros par an et par structure . Ce forfait se décompose comme suit :
- pour les structures postales, le fonds postal national de péréquation territoriale finance les deux-tiers du forfait, soit 26 000 euros ;
- le fonds national France Services (FNFS) finance à hauteur de 4 000 euros les structures postales ; pour les structures non postales, il les finance à hauteur de 15 000 euros ;
- le FNADT apporte également un financement de 15 000 euros par an et par maison pour les structures non postales .
La contribution de chaque partenaire (opérateur ou ministère) au fonds national France Services (FNFS) a été calculée à partir des visites annuelles constatées et de leurs usagers potentiels au niveau national, ce qui conduit à trois blocs de contributeurs finançant chacun à hauteur de :
- 15 % pour plus de 12 millions de contacts physiques/usagers potentiels du service public par an ;
- 13 % entre 5 et 12 millions de contacts physiques/usagers potentiels par an ;
- 6 % pour moins de 5 millions de contacts physiques/usagers potentiels par an.
Le rapporteur spécial avait déploré l'année passée que les financements n'étaient pas au rendez-vous, les nouveaux moyens affectés au renforcement des MSAP étant restés relativement limités au regard des objectifs affichés.
Il considère donc que l'augmentation des crédits en faveur des maisons France services est bienvenue , en ce qu'elle permet d'accroître le nombre de maisons réparties sur le territoire et donc de rapprocher les services publics des citoyens, notamment en zone rurale. Toutefois, si l'objectif d'une maison par canton semble louable, c'est oublier que ces derniers n'ont pas les mêmes besoins en termes d'accessibilité des services au public. Dans certains territoires très ruraux, un maillage plus dense est nécessaire.
La circulaire relative à la création de France Services 4 ( * ) a acté ce financement forfaitaire de 15 000 euros en crédits FNADT, qui se devait être une réponse à l'augmentation de l'offre de services induite par le label France Services. Auparavant, le soutien apporté aux MSAP pouvait officiellement être inférieur à 15 000 euros. En réalité, les MSAP bénéficiaient fréquemment d'un soutien à hauteur du plafond.
Par ailleurs, la gamme de services proposés dans les maisons France services est bien plus large que celle des MSAP . Les 30 000 euros de financements par maison ne couvrent selon les informations transmises au rapporteur spécial en moyenne que 20 % du coût global de fonctionnement de ces maisons , dès lors que 2 ETP doivent être affectés à chaque maison France services. Ainsi, les collectivités portent la majeure partie des coûts relatifs au déploiement et au fonctionnement des maisons France services.
Toutefois, l'engagement financier de l'État a essentiellement un effet levier , dès lors que sa participation au travers du FNADT constitue une incitation majeure à la participation des divers opérateurs.
* 2 Loi n° 2019-753 du 22 juillet 2019 portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires.
* 3 Les collectivités et l'ANCT au défi de l'ingénierie dans les territoires, rapport n° 591 (2019 2020) - 2 juillet 2020.
* 4 Circulaire n° 6094-SG du 1 er juillet 2019 relative à la création de France Services.