B. UN OBJECTIF QUI DOIT MOBILISER D'AUTRES LEVIERS QUE LES CRÉATIONS D'EFFECTIFS
La poursuite de l'objectif de doubler la présence des forces de l'ordre sur la voie publique doit mobiliser plusieurs leviers :
- la lutte contre les tâches indues et la politique de substitution (remplacement des personnels actifs affectés à des tâches administratives par du personnel administratif) ;
- le renforcement réaliste des réserves opérationnelles de la gendarmerie et de la police nationales ;
- le paiement des heures supplémentaires (voir infra ) aux personnels de police ;
- les cycles horaires dans la police nationale.
1. La politique de substitution de personnels actifs affectés à des tâches administratives par des personnels dédiés et la lutte contre les tâches indues
Les personnes entendues par le rapporteur spécial ont souvent rappelé que l'augmentation du temps passé sur le terrain nécessite de faire en sorte que les personnels actifs consacrent moins de temps à des tâches qui pourraient être simplifiées ou confiées à des personnels dédiés. Le rapporteur spécial souscrit à ce constat : c'est dans la hausse du temps passé par chaque agent sur la voie publique que réside le principal facteur qui permettra d'atteindre l'objectif de doublement de la présence des forces de l'ordre sur la voie publique, sans réduire les marges de manoeuvre budgétaires en faveur du fonctionnement et de l'investissement.
Il constate d'ailleurs que cette nécessité, qu'il a souvent rappelée, est intégrée dans le projet de LOPMI. Le rapport annexé à celui-ci indique que l'effort sur 2023-2027 devra représenter une hausse de 50 % du nombre d'heures de présence sur la voie publique des policiers et des gendarmes.
Un mouvement de substitution des personnels actifs par des personnels administratifs est ainsi annoncé , notamment pour les missions de contrôle aux frontières (couplé à l'automatisation) ou pour certaines missions relatives au fonctionnement des centres de rétention administrative. Les futurs assistants d'enquête de police et de gendarmerie se verraient en outre confier des tâches actuellement exercées par les personnels actifs, afin de permettre à ces derniers de se concentrer sur leur coeur de mission, notamment les enquêteurs.
Par ailleurs, le rapport annexé au projet de LOPMI précise que les policiers et les gendarmes verront les missions dites « périphériques » être fortement réduites. Les extractions judiciaires devraient être transférées au ministère de la justice, les policiers et gendarmes devraient être libérés de la police des audiences ou encore de la garde des détenus hospitalisés. En outre, les missions d'escorte ou de garde de bâtiments officiels seront réétudiées et externalisées lorsque leur exercice peut être assuré par d'autres que les policiers ou les gendarmes. La télécommunication audiovisuelle serait privilégiée pour certains actes d'enquête (exemple : prise de plainte) ou pour les auditions (exemple : pour les auditions par le juge de la liberté et de la détention des étrangers placés en centre de rétention administrative afin d'éviter les transferts et gardes chronophages).
Le projet de loi de finances pour 2023 prévoit ainsi que sur la période 2023-2027, 2 500 postes de personnels actifs de la police nationale affectés à des fonctions administratives seraient pourvus par des personnels administratifs, techniques ou scientifiques, dont 500 en 2023. De même, s'agissant de la gendarmerie nationale, il est prévu une politique de substitution en transformant des postes de soutien encore tenus par des militaires en postes de personnels spécialisés, dont 400 ETP en 2023.
Le rapporteur spécial estime qu'il s'agirait là d'évolutions positives, dont il suivra la mise en place effective avec attention. Plus généralement, il rappelle que le maximum doit être fait pour simplifier le travail des policiers et gendarmes . Cela suppose notamment d'investir suffisamment et à bon escient dans des infrastructures et des logiciels numériques efficients afin de libérer du temps pour la présence sur le terrain et permettre l'accomplissement d'actes de procédure « hors les murs ». Les auditions ont été l'occasion de constater que le dispositif de la procédure pénale numérique, pourtant présentée comme une avancée importante par le ministère de l'Intérieur, monopolise aujourd'hui davantage de temps de nombreux policiers que l'ancienne procédure papier.
2. Le renforcement réaliste des réserves opérationnelles de la gendarmerie et de la police nationales
Le Beauvau de la sécurité avait permis d'acter la création d'une réserve opérationnelle de la police nationale, sur le modèle de celle existant pour la gendarmerie nationale. Contrairement aux recrutements de fonctionnaires à temps plein, le rapporteur estime que ce dispositif est pertinent puisqu'il n'entraine pas d'effet cliquet (puisqu'elle peut être réduite d'une année à l'autre) et offre un appoint utile et flexible aux forces de l'ordre , notamment pour faire face à des besoins ou des circonstances particulières, comme les Jeux Olympiques de Paris 2024, et pour apporter des compétences de pointe qui ne sont pas nécessairement présentes au sein des forces. L'expérience de la gendarmerie nationale montre que cet appui est précieux, notamment en période de forte activité.
L'emploi des réservistes de la gendarmerie nationale
L'emploi des réservistes de la gendarmerie nationale est privilégié pendant les temps de forte activité (période estivale, fêtes de fin d'année, grands événements).
Les réservistes sont employés pour assurer un large éventail de missions :
- le renfort des unités territoriales, avec notamment l'engagement durant la période estivale pour la sécurité publique dans les zones d'affluence saisonnière ;
- la sécurisation lors de grands événements nationaux et le renforcement de la protection des personnes lors d'événements de grande ampleur (Tour de France cycliste, 24 heures du Mans, Euro 2016, etc.) ;
- le renforcement des capacités de renseignement, notamment dans le domaine de l'intelligence économique territoriale ;
- le renfort lors de catastrophes naturelles (comme l'ouragan Irma) par le déploiement de compagnies de réserves territoriales.
Le gouvernement prévoyait, l'année dernière, pour la police nationale un recrutement de 1 000 à 2 000 réservistes en 2022. L'objectif fixé par le projet de LOPMI est d'atteindre 30 000 réservistes à l'horizon 2027, ce qui n'apparaît pas très crédible , compte tenu notamment des besoins de formation et de la nécessité de disposer d'assez de candidats et d'assez de formateurs et de personnels administratifs dédiés à la réserve. Une telle montée en puissance impliquerait d'atteindre le niveau auquel se place aujourd'hui la gendarmerie nationale, qui dispose d'une réserve opérationnelle depuis plusieurs décennies. Le PLF pour 2023 abonde de 8 millions d'euros supplémentaires les crédits en faveur de la réserve opérationnelle par rapport à 2022.
La réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale comprenait 31 500 effectifs au 31 décembre 2021 , ce qui correspond à un budget d'environ 70 millions d'euros hors CAS « Pensions », et a permis d'assurer la présence moyenne de 1 751 réservistes par jour en 2021 et une prévision de 1 883 réservistes par jour en 2022. Le projet de LOPMI fixe comme objectif d'atteindre 50 000 réservistes à l'horizon 2027.
Le PLF pour 2023 abonde de 14 millions d'euros supplémentaires les crédits en faveur de la réserve opérationnelle par rapport à 2022, afin de permettre le renforcement de ses effectifs de 6 000 réservistes.
S'il constate le manque de crédibilité de l'objectif de 30 000 effectifs dans la réserve opérationnelle de la police à l'horizon 2027, le rapporteur spécial souscrit à la volonté de renforcer la très récente réserve opérationnelle de la police nationale , permettant de renforcer sa présence sur la voie publique, de répondre aux besoins croissants alors que la France va accueillir la Coupe du Monde de Rugby et les Jeux Olympiques et paralympiques, et de favoriser le lien police-population. Il en va de même concernant l'élargissement de la réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale, quant à elle déjà beaucoup plus fournie.
3. L'opportunité de la hausse de l'enveloppe dédiée à la résorption du stock d'heures supplémentaires de la police nationale
Contrairement aux gendarmes, les policiers bénéficient d'une compensation au titre des services supplémentaires effectués (dépassement horaire, permanences, rappels). Sauf pour les compagnies républicaines de sécurité (CRS), dont les heures supplémentaires peuvent être payées, ces services complémentaires sont en principe compensés par l'octroi d'heures récupérables 35 ( * ) .
Si l'utilisation des heures supplémentaires constitue une manière de répondre à la nécessité de renforcer la présence des policiers sur le terrain, l'accroissement de l'activité opérationnelle à compter de 2014 a entrainé l'augmentation sensible de leur stock.
Ce stock est constitué des heures accomplies et des majorations horaires prévues dans les textes (ces dernières représentent en moyenne 20 % du stock).
Pour la première fois depuis l'émergence de cette problématique, une mesure nouvelle de 26,5 millions d'euros a été inscrite en loi de finances pour 2020, pour indemniser un flux annuel de 2 millions d'heures environ , correspondant au volume identifié comme incompressible par la DGPN pour donner aux chefs de service les marges de manoeuvre opérationnelles nécessaires.
Deux nouvelles campagnes d'indemnisation, sur la base du volontariat, ont été réalisées au titre des heures acquises en 2020 et 2021. Il résulte de cette dernière une indemnisation d'environ 0,9 million d'heures pour un montant de 10,7 millions d'euros. En 2020, le stock d'heures supplémentaires avait ainsi été ramené à 19,4 millions.
Stock d'heures supplémentaires de la police nationale
(en millions d'heures)
Source : commission des finances du Sénat
La dotation de 26,5 millions d'euros inscrite en 2020 et 2021 avait été reconduite en 2022 pour indemniser un flux annuel de 2 millions d'heures environ, correspondant à un volume identifié comme incompressible pour donner aux chefs de service des marges de manoeuvre opérationnelles. Il en résulte que le stock d'heures supplémentaires à apurer avait été abaissé, au 31 décembre 2021, à 16,5 millions d'heures , soit un niveau inférieur de 28,3% à celui de 2018 et équivalent à celui de 2008.
Le projet de loi de finances pour 2023 prévoit, en outre, le relèvement de l'enveloppe de crédits dédiés à la campagne d'indemnisation des heures supplémentaires de 18,7 millions d'euros, soit + 70,6 %, pour atteindre 45,2 millions d'euros .
Le rapporteur spécial estime que ce dispositif va dans le bon sens. Il invite toutefois à rester vigilant quant à la nécessité de ne pas laisser subsister un compte par agent d'heures supplémentaires non indemnisables trop important, au risque de déstabiliser fortement les services. En effet, les fonctionnaires peuvent liquider leurs heures supplémentaires avant leur départ à la retraite. Ces derniers étant juridiquement en congés et non en retraite, ils ne sont pas remplacés durant cette période, ce qui contribue à creuser un véritable « trou » opérationnel, particulièrement prégnant dans certains services 36 ( * ) .
Plus globalement, le rapporteur spécial considère que la mobilisation des policiers en heures supplémentaires, qui est un levier utile, implique l'attente légitime qu'une compensation soit effectivement octroyée.
4. L'enjeu des cycles horaires dans la police nationale
Lors de son discours de clôture du Beauvau de la Sécurité en date du 14 septembre 2021, le Président de la République avait annoncé qu'il convenait de réexaminer le temps de travail des policiers pour renforcer la capacité opérationnelle des unités de terrain et il avait demandé au ministre de l'intérieur de conduire des discussions sur les nouveaux cycles horaires, avec les représentants du personnel, qui devaient être finalisées avant le 1 er janvier 2022.
Le rapporteur spécial a d'ailleurs souvent rappelé les difficultés liées au cycle de travail, qui se sont amplifiées dès 2014 et n'ont jamais été réellement réglées au cours du précédent quinquennat, afin de trouver un équilibre entre les exigences opérationnelles et la qualité de vie des policiers.
La disparition progressive de la vacation forte depuis 2021, constitue une évolution satisfaisante bien que trop tardive. Elle contribuera à augmenter la présence des policiers sur la voie publique, à effectifs constants.
a) Un cycle de la vacation forte caractérisé par d'importants défauts
Une réforme des cycles de travail dans la police nationale a été engagée en 2014, avec pour objectif de mieux répondre aux attentes des personnels et de favoriser la prévention des risques psychosociaux, tout en garantissant la capacité opérationnelle dans les services. La diminution du nombre de week-end travaillés apparaissait alors comme un objectif important. Parallèlement à cet objectif, cette réforme était rendue nécessaire par les exigences de la directive européenne relative au temps de travail 37 ( * ) . Il en est résulté l'adoption du décret du 30 janvier 2017 38 ( * ) , reprenant l'ensemble des prescriptions de la directive, qui prévoit notamment que chaque agent dispose de 11 heures minimum d'interruption entre deux prises de service et de 35 heures de repos consécutif au minimum par semaine.
La modification en septembre 2016 des instructions générales relatives à l'organisation du travail des personnels actifs et des personnels administratifs, techniques et scientifiques (IGOT) du 18 octobre 2002 a ainsi intégré la possibilité, parmi d'autres, de mettre en oeuvre le cycle dit de la « vacation forte », qui avait la préférence des organisations syndicales, car il permet au fonctionnaire d'être en congés un week-end sur deux plutôt qu'un week-end sur six pour les autres cycles alors proposés.
Le rapporteur spécial pointait depuis 2016 les défauts d'une telle orientation 39 ( * ) . À l'automne 2017, les organisations représentatives du personnel ont toutefois opté pour l'extension de la vacation forte.
Afin de limiter les risques de perte en effectif, et conformément aux recommandations répétées du rapporteur spécial, le directeur général a néanmoins gelé les possibilités d'extension de la vacation forte et lancé une mission d'évaluation des différents cycles sur une année complète (2018) en décembre 2017, destinée à identifier objectivement leurs apports et leurs inconvénients et à sortir du dilemme opposant administration et personnels.
Ce rapport, rendu en mars 2019 par l'inspection générale de la police nationale (IGPN) a confirmé les défauts de la vacation forte , à savoir notamment :
- un coût en effectifs supplémentaires de 8,66 % pour une même quantité de travail, moyenne entre les unités spécialisées faiblement renforcées (+ 3,72%) et les unités d'intervention et de police secours (UIPS) qui l'ont été à hauteur de + 10 à + 11 % selon leur taille ;
- une activité plutôt soutenue le jour fort, mais un potentiel en baisse hors jour fort, avec pour conséquence une diminution constatée partout où il n'y a pas eu de renforts, du nombre d'équipages consacrés à la police-secours ou aux patrouilles ;
- localement un transfert de charges vers d'autres unités (GSP, BAC, etc .) pour suppléer les UIPS défaillantes ;
- une tension parfois très vive entre les unités en vacation forte et les unités en charge du judiciaire, en régime hebdomadaire, qui se disent saturées le lendemain du jour fort par les mises à disposition, d'autant plus mal acceptées lorsqu'elles se produisent sur leur week-end de permanence ;
- une augmentation du temps de pause au poste lors des chevauchements entre brigades, qui renvoie essentiellement à l'implication souvent faible et sûrement difficile de la hiérarchie intermédiaire, officiers et gradés 40 ( * ) .
Sur la base de ces éléments, pour la généralisation de ce régime de travail à l'ensemble des unités travaillant en régime cyclique, il aurait fallu, selon le ministère de l'Intérieur, envisager 4 542 ETP en plus, pour un coût financier d'environ 224 millions d'euros annuels, sans augmentation du nombre total d'heures travaillées.
b) L'abandon progressif opportun de la vacation forte
Tenant compte, d'une part, du coût en effectifs de la vacation forte pour maintenir le potentiel opérationnel des services et des limites de ce cycle relevées dans les conclusions de l'IGPN, le ministère de l'intérieur a décidé d'expérimenter une autre voie ; le cycle 2/2/3/2/2/3 ou cycle binaire , qui est neutre en effectifs. Ce dernier a pour principale caractéristique de comporter des vacations longues, mais de permettre aux agents d'être en repos un mercredi et un week-end de trois jours sur deux.
L'expérimentation du cycle 2/2/3/2/2/3
Ce cycle appelé binaire lorsqu'il fonctionne sur 24h (une vacation de 12h08 des unités de jour suivie d'une vacation de 12h08 des unités de nuit, comportant deux pauses de 20 minutes), ne nécessiterait aucun apport supplémentaire en effectifs et permettrait aux policiers travaillant sous ce régime de bénéficier d'un week-end de trois jours sur deux et d'un mercredi sur deux, pour un total de 140 vacations travaillées sur l'année.
Dès juin 2019, des discussions ont eu lieu avec la parité syndicale, permettant d'acter le principe d'une expérimentation dans certaines unités de la direction centrale de sécurité publique et de la direction centrale de la police aux frontières, sur la base du volontariat des personnels. Ces dernières se sont poursuivies jusqu'à l'été 2021.
Source : commission des finances d'après les informations transmises par la DGPN
Ce cycle, qui existait avant le début de l'expérimentation pour les unités n'étant pas sur la voie publique (dans les salles de commandement, par exemple), avait été écarté en raison de sa durée particulièrement longue. Le rapporteur spécial relève toutefois que malgré sa longueur, d'ailleurs comparable à certains cycles en vigueur dans le milieu hospitalier, ce cycle permet un meilleur équilibre avec la vie personnelle, et professionnelle répondant ainsi aux principales revendications des syndicats en la matière.
Pour encourager les travailleurs de nuit à adopter le 12h08, des mesures indemnitaires et sociales ont été créées. À ce titre, a été mise en place une indemnité spécifique pour le travail de nuit (ITN) complétée par une amélioration du suivi médical de ces personnels et un accompagnement social adapté.
Contrairement à la vacation forte, il ne comporte pas de jour « faible » au lendemain du jour « fort », qui entraine une baisse importante de la capacité opérationnelle.
À l'issue du Beauvau de la Sécurité et selon les orientations fixées par le président de la République concernant les cycles horaires et le doublement de la présence des forces de l'ordre sur la voie publique, le ministère de l'Intérieur a demandé aux chefs de service concernés par la vacation forte de réaliser de travaux préparatoires au choix d'autres cycles horaires, auxquels ont été associés leurs agents et les représentants des personnels. Les organisations du travail retenues doivent être moins consommatrices d'effectifs que la vacation forte et permettre d'améliorer la réponse aux besoins opérationnels et des tests devaient être organisés dès que possible au cours de l'année 2022 sur plusieurs mois. Par ailleurs, la DGPN a indiqué sa préférence pour les cycles binaires.
Au 30 juin 2022, un état issu des logiciels de suivi du temps de travail (GEOPOL et GesTT) confirme un recul de 63 % de la vacation forte comparativement au 30 juin 2021. Ce cycle concerne désormais seulement 1 853 agents, soit 1,5 % des effectifs totaux, tandis que le cycle binaire en 12 h 08 concerne 19 294 agents.
S'il est satisfait de cette évolution concertée avec les organisations représentatives des personnels, le rapporteur spécial regrette à nouveau que les difficultés prévisibles liées à la vacation forte aient fait perdre trois années à l'institution policière , cristallisant de nombreuses crispations et générant des tensions entre les unités se voyant appliquer cette dernière et les autres. Cette perte de temps apparaît d'autant plus regrettable que son caractère insoutenable, sur le plan opérationnel, condamnait la vacation forte avant même son expérimentation.
* 32 Voir supra .
* 33 Voir supra .
* 34 Voir supra .
* 35 Ces dernières correspondent au nombre d'heures supplémentaires, multiplié par un coefficient allant de 1 à 3 selon le moment où elles ont été effectuées.
* 36 Comme le service de protection des hautes personnalités (SPHP).
* 37 Directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail.