B. LE LANCEMENT DES CALPAE : UNE FORTE ADHÉSION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, MALGRÉ QUELQUES DIFFÉRENDS INITIAUX
1. Une démarche qui s'adresse principalement aux départements
Lancées en 2019 pour la période 2019-2021, les Calpae constituent le volet local de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté 2018-2022.
La stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté
Annoncée par le Président de la République le 13 septembre 2018, la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté s'articule autour de cinq objectifs :
- l'égalité des chances dès les premiers pas pour rompre la reproduction de la pauvreté ;
- garantir au quotidien les droits fondamentaux de tous les enfants ;
- un parcours de formation garanti pour tous les jeunes ;
- assurer l'émancipation sociale par l'activité ;
- rendre les minima sociaux plus simples, plus lisibles et plus incitatifs à l'activité.
Elle s'appuie sur trois leviers de transformation :
- un « choc de participation » et la rénovation du travail social ;
- un pilotage de la stratégie à partir des territoires ;
- un engagement des entreprises.
Ses deux principaux piliers étaient :
- la refonte de plusieurs prestations sociales existantes, dont le RSA, au sein d'un revenu universel d'activité (RUA) ;
- la création d'un service public de l'insertion.
Elles s'adressaient, logiquement, aux départements. Comme l'a relevé l'inspection générale des affaires sociales (Igas) dans un rapport récent consacré aux Calpae 21 ( * ) , ils ont été dès l'origine tiraillés entre deux logiques : une logique de contrats de moyens, en soutien aux initiatives locales, et une logique de contrats de performance, avec des objectifs et des indicateurs définis nationalement .
La contractualisation porte donc sur deux volets, le premier correspondant à des objectifs socles relevant de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté :
- l'accompagnement des sorties de l'aide sociale à l'enfance (ASE) ;
- l'insertion, en améliorant le processus d'orientation des allocataires du RSA et en mettant en place une garantie d'activité départementale (offre d'accompagnement intensif) ;
- la refondation du travail social par la généralisation les démarches de premier accueil social et de référent de parcours ;
- la création ou le renforcement de maraudes mixtes ;
- la création ou le renforcement d'actions de terrain relevant de la prévention spécialisée.
Le second volet est quant à lui dédié à des initiatives locales . Un principe de fongibilité asymétrique a été posé, avec la possibilité de transférer des crédits prévus pour les initiatives locales pour renforcer les actions du socle.
Il existe un co-financement par le département à hauteur de 50 % de chacune des actions prévues dans la convention, l'objectif étant d'induire un « effet-levier » financier. Les collectivités mobilisent ainsi de nouveaux crédits pour porter les actions de la Calpae ou réorientent des financements existants vers ces mesures.
La performance devait être mesurée par une série d'indicateurs, présentés dans les rapports annuels d'exécution. S'agissant des objectifs socles, les indicateurs ont été définis nationalement, assorties de lourdes exigences de reporting pour les départements. Auditionnée par les rapporteurs spéciaux, l'Assemblée des départements de France (ADF) a regretté une absence de réelle concertation sur la définition des indicateurs, à rebours de la logique partenariale affichée . Après négociations, il convient de noter que ces indicateurs nationaux ont pu être modifiés et simplifiés en 2019 puis en 2020. S'agissant des actions d'initiative départementale, les indicateurs sont définis entre le conseil départemental, le commissaire à la lutte contre la pauvreté (CLP) placé auprès du représentant de l'État dans la région, les services déconcentrés de l'État dans le département.
L'adhésion des départements à la démarche a in fine été forte, puisque 99 ont conclu une Calpae 22 ( * ) . L'ADF, comme la plupart des organisations entendues par les rapporteurs spéciaux, a cependant regretté la précipitation dans laquelle les Calpae ont été conclues en 2019.
2. Une démarche étendue aux métropoles et aux régions, avec des résultats contrastés
En 2020, la contractualisation a été étendue aux métropoles (sans que ne soient définis d'objectifs socles au regard de la disparité des compétences exercées) et aux régions afin de développer l'articulation entre l'objectif socle d'insertion et leurs compétences en matière d'emploi et de formation professionnelle.
L'extension aux métropoles, qui se sont toutes engagées dans la démarche a été un succès. Auditionnée par les rapporteurs spéciaux, France urbaine a assuré que les concertations autour de la mise en place du dispositif ont permis de laisser une certaine souplesse dans la définition des objectifs et des indicateurs .
À l'inverse, seules sept régions se sont emparées du dispositif, qui n'a pas été véritablement porté au sein de Régions de France. Une explication pourrait résider dans la faiblesse des enveloppes allouées aux Calpae régionales, trop peu incitatives.
* 21 Igas, Évaluation de la contractualisation entre l'État et les collectivités territoriales dans le cadre de la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté, juillet 2021.
* 22 Seuls les Hauts-de-Seine et les Yvelines n'ont pas participé.