Projet de loi de finances pour 2023 : Cohésion des territoires - Logement et ville

III. LE PROGRAMME 135 « URBANISME, TERRITOIRES ET AMÉLIORATION DE L'HABITAT »

Le programme 135 porte des crédits consacrés à des actions diverses liées à la construction et l'habitat . Les politiques concernées passent toutefois principalement par les dépenses fiscales, les fonds de concours et l'action d'opérateurs bénéficiant du produit de taxes affectées.

A. LES CRÉDITS DU PROGRAMME AUGMENTENT DE MOITIÉ EN VALEUR EN 2023, À CAUSE DES CRÉDITS DE L'AGENCE NATIONALE DE L'HABITAT

Les crédits budgétaires relevant du programme 135 sont de 803,1 millions d'euros en autorisations d'engagement , soit une hausse de 273,5 millions d'euros (+ 51,7 %), et de 780,8 millions d'euros en crédits de paiement , soit une hausse de 251,5 millions d'euros (+ 47,4 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2022.

Évolution des crédits par action du programme 135

(en millions d'euros et en %)

		LFI 2022	PLF 2023	PLF 2023 / LFI 2022			FDC et ADP
				en valeur	en %	corrigé inflation
01 - Construction locative et amélioration du parc	AE	17,5	43,0	+ 25,5	+ 145,7%	+ 135,5%	764,0
	CP	17,5	18,0	+ 0,5	+ 2,8%	- 1,4%	365,0
02 - Soutien à l'accession à la propriété	AE	4,1	4,1	-	-	- 4,1%
	CP	4,1	4,1	-	-	- 4,1%
03 - Lutte contre l'habitat indigne	AE	15,5	15,5	-	-	- 4,1%
	CP	15,5	15,5	-	-	- 4,1%
04 - Réglementation, politique technique et qualité de la construction	AE	217,4	455,3	+ 237,9	+ 109,4%	+ 100,8%
	CP	217,4	455,3	+ 237,9	+ 109,4%	+ 100,8%
05 - Innovation, territorialisation et services numériques	AE	28,7	35,3	+ 6,6	+ 23,1%	+ 18,0%
	CP	28,7	33,0	+ 4,3	+ 15,0%	+ 10,3%
07 - Urbanisme et aménagement	AE	246,3	249,9	+ 3,5	+ 1,4%	- 2,8%
	CP	246,3	254,9	+ 8,5	+ 3,5%	- 0,8%
Total programme 135	AE	529,5	803,1	+ 273,5	+ 51,7%	+ 45,4%
	CP	529,5	780,8	+ 251,2	+ 47,4%	+ 41,4%

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les crédits ont toutefois été accrus en cours d'année , avec :

- l'annulation de 12,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement par le décret d'avances du 7 avril 2022, dans le cadre d'un « rabot » général à caractère provisoire ;

- le rétablissement de ces crédits et l'ouverture de 15 millions d'euros supplémentaires en autorisations d'engagement par la loi de finances initiale du 17 août, afin d'honorer des engagements complémentaires décidés au titre du renouveau du bassin minier ^{24 ( * )} ;

- l'annulation, proposée par le projet de loi de finances rectificative de fin d'année déposé le 2 novembre 2022, de 9,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et 12,7 millions d'euros en crédits de paiement.

Par rapport aux crédits totaux ouverts ou annulés en 2022, la hausse des crédits en 2023 est de 268,5 millions d'euros en autorisations d'engagement (+ 50,2 %) et 263,9 millions d'euros en crédits de paiement (+ 51,1 %).

Le périmètre du programme demeure quasiment constant, seule une mesure de transfert de 185 000 euros étant réalisée à destination du programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » afin de financer le développement et la maintenance d'une application relative à la gestion des expulsions locatives, désormais assurée par ce programme.

1. Le programme 135 recouvre un grand nombre d'actions...

Les actions 04 et 07 rassemblent à elles deux plus de 90 % des crédits de paiement du programme.

L' action 04 « Réglementation, politique technique et qualité de la construction » finance principalement, en autorisations d'engagement et en crédits de paiement :

- l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) pour la rénovation thermique des logements privés à hauteur de 368,9 millions d'euros, soit plus du double du montant des trois années précédentes (170,0 millions d'euros), ainsi que, pour la première fois, au titre de l'adaptation des logements au vieillissement (35 millions d'euros) ;

- le contentieux de l'habitat (mise en oeuvre du droit au logement opposable ou DALO, recours de bénéficiaires de l'aide personnalisée au logement, application des règlementations en vigueur dans le domaine de l'habitat) à hauteur de 39 millions d'euros.

L' action 07 « Urbanisme et aménagement » finance certaines actions en lien avec l'urbanisme et l'aménagement, notamment dans le cadre des opérations d'intérêt national (OIN) et de la manière plus générale de la politique d'aménagement de l'État (50,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et 55,4 millions d'euros en crédits de paiement). Depuis 2021, toutefois, ses crédits sont constitués pour une très grande part, soit 182,5 millions d'euros en 2023, par la compensation budgétaire des effets de la réforme de la fiscalité locale pour les établissements publics fonciers et autres organismes locaux assimilés.

Principaux postes du programme 135 en crédits de paiement

(en millions d'euros)

Construc. : action 01 « Construction locative et amélioration du parc ». Hab. ind. : action 03 « Lutte contre l'habitat indigne ».

Source : commission des finances, à partir du projet annuel de performances

Les autres actions portent sur des politiques auxquelles l'État ne contribue que de manière marginale par des crédits budgétaires :

- l' action 01 « Construction locative et amélioration du parc » porte en loi de finances initiale des crédits réduits de 42,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 18,0 millions d'euros en crédits de paiement, destinés notamment à la rénovation des cités minières ^{25 ( * )} et à l'accueil des gens du voyages, mais doit surtout recevoir en exécution et répartir entre les régions des fonds de concours d'un montant estimé à 764 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 365 millions d'euros en crédits de paiement, reversés au fonds national des aides à la pierre (FNAP) ;

- l' action 02 « Soutien à l'accession à la propriété » comprend des commissions de gestion versées à la société de gestion des financements et de la garantie de l'accession sociale à la propriété (SGFFAS), car cette politique passe par des dispositifs fiscaux et des crédits extra-budgétaires ;

- l' action 03 « Lutte contre l'habitat indigne » retrace certaines dépenses prises en charge directement par l'État, cette politique étant mise en oeuvre à titre principal, au niveau national, par l'Agence nationale de l'habitat (ANAH).

Enfin, l' action 05 « Innovation, territorialisation et services numériques », précédemment intitulée « Soutien », regroupe des crédits d'étude, de médiation, de communication, ainsi que des crédits liés aux applications informatiques et à la formation des personnels.

Par ailleurs, deux actions servent de support à la gestion de certains crédits de la mission « Plan de relance » délégués en gestion au programme 135 : les actions 09 « Crédits Relance Cohésion » et 10 « Crédits Relance Écologie » . Dépourvues de crédits en loi de finances initiale, elles ont vocation à être alimentées en cours d'exercice par des transferts de crédits de la mission « Plan de relance ». Les paiements prévisionnels sur l'action 09 sont de 19,7 millions d'euros en 2023, contre 25,5 millions d'euros en 2022, et, sur l'action 10, de 224,4 millions d'euros en 2023 contre 225,2 millions d'euros en 2022.

2. ... qui ne reflètent très partiellement l'action de l'État pour les politiques conduites par le programme 135

Bien que le programme 135 ait pour objectif la construction et la rénovation de logements, il ne porte que 15,2 millions d'euros de crédits d'investissement (titre 5), correspondant à certains dispositifs de l'action de soutien 05 et non à des projets de construction ou d'aménagement.

L'action de l'État passe en réalité principalement par des voies moins directes que les crédits budgétaires :

- par des dépenses fiscales , d'un montant de 14,8 milliards d'euros en 2020 ^{26 ( * )} , soit 16,5 % de l'ensemble des dépenses fiscales du budget de l'État ;

- par des dépenses d'intervention (682,5 millions d'euros en projet de loi de finances pour 2023, contre 423,3 millions d'euros en projet de loi de finances pour 2022) à destination des opérateurs, notamment l'ANAH et les établissements publics fonciers ;

- par l'affectation de taxes à ces mêmes opérateurs , en particulier l'ANAH (700 millions d'euros) ;

- par les fonds de concours apportés notamment par les bailleurs sociaux, qui reviennent au secteur du logement social par l'intermédiaire des aides à la pierre, pour un montant prévu en 2023 de 535 millions d'euros en autorisations d'engagement et 764 millions d'euros en crédits de paiement.

---

* ²⁴ Le programme 135 contenait déjà une dotation de 10 millions d'euros en faveur de la rénovation des cités minières du Nord et du Pas-de-Calais, attribuée en loi de finances initiale.

* ²⁵ Pour un montant de 35 millions d'euros en autorisations d'engagement pour 10 millions d'euros en crédits de paiement, en application d'un engagement du président de la République de février 2022.

* ²⁶ Calcul commission des finances, en retenant, pour chaque dépense fiscale, l'estimation la plus récente donnée par l'annexe « Voies et moyens » parmi les années 2021, 2022 et 2023.