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N° 771 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2022-2023 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 juin 2023 |
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RAPPORT PRÉSENTÉ au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Sénateur |
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TOME II ANNEXE N° 14 Rapporteur spécial : M. Gérard LONGUET |
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(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Daniel Breuiller, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mme Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Thierry Meignen, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (16ème législ.) : 1095, 1271 et T.A. 125 Sénat : 684 (2022-2023) |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR
SPÉCIAL
1. En 2022, les dépenses de la mission se sont élevées à 78,599 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 78,97 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). À l'échelle de la mission, les crédits restent très légèrement sous-consommés à hauteur de 99,6 % en AE et de 99,9 % en CP.
2. S'agissant des dépenses de personnel, l'exécution est marquée par la revalorisation en cours d'année du point d'indice des fonctionnaires qui a entraîné une hausse non anticipée de près de 800 millions d'euros.
3. En outre, la poursuite des mesures de revalorisation catégorielles des enseignants impacte le budget 2022 de la mission à hauteur de près de 500 millions d'euros, auxquelles s'ajoute la poursuite des revalorisations 2021.
4. La hausse continue des crédits dédiés à l'école inclusive au cours des dernières années pèse sur l'exécution de la mission, en particulier du fait de l'intégration dans le plafond d'emplois de la mission des accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH).
5. Les crédits dédiés à l'orientation des élèves sont largement et structurellement sous-consommés, ce qui est d'autant plus regrettable que l'orientation est régulièrement présentée comme le « parent pauvre » de la réforme du lycée.
La mission « Enseignement scolaire » comporte six programmes :
- le programme 140 - « Enseignement scolaire public du premier degré » ;
- le programme 141 - « Enseignement scolaire public du second degré » ;
- le programme 230 - « Vie de l'élève ». Celui-ci comporte une nouvelle action destinée à prendre en compte les conséquences de la généralisation de la scolarisation dès trois ans ;
- le programme 139 - « Enseignement privé du premier et du second degrés » ;
- le programme 214 - « Soutien de la politique de l'éducation nationale » ;
- le programme 143 - « Enseignement technique agricole ».
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2022
En 2022, contribution au CAS (compte d'affectation spéciale) « Pensions » comprise, les dépenses de la mission interministérielle « Enseignement scolaire » se sont élevées à 78,599 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 78,97 milliards d'euros en crédits de paiement (CP).
1. Une hausse globale des crédits de la mission
À l'échelle de la mission, l'exécution est globalement conforme aux prévisions votées en loi de finances initiale (LFI). Cette amélioration de la consommation est essentiellement à relier à l'abondement exceptionnel lié à la mesure de revalorisation du point d'indice non anticipée en LFI (cf. infra). Les crédits sont très légèrement sous-consommés à hauteur de 99,6 % en AE et de 99,9 % en CP.
Évolution des crédits de la mission « Enseignement scolaire » en 2022
(en millions d'euros et en pourcentage)
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2021 |
2022 |
Exécution / prévision 2022 |
Exécution 2022 / 2021 |
|||||||
|
Prévision |
Exécution |
Prévision |
Exécution |
en volume |
en % |
en volume |
en % |
|||
|
143 - Enseignement technique agricole |
AE |
1 498,0 |
1 488,3 |
-0,65 % |
1 537,1 |
1 522,9 |
-14,1 |
-0,9% |
34,6 |
2,3% |
|
CP |
1 499,5 |
1 481,4 |
-1,21 % |
1 537,1 |
1 529,0 |
-8,1 |
-0,5% |
47,6 |
3,2% |
|
|
139 - Enseignement privé du premier et du second degrés |
AE |
7 779,5 |
7 767,3 |
-0,16 % |
8 067,5 |
8 049,3 |
-18,2 |
-0,2% |
282,0 |
3,6% |
|
CP |
7 779,5 |
7 767,2 |
-0,16 % |
8 067,7 |
8 049,3 |
-18,4 |
-0,2% |
282,1 |
3,6% |
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|
140 - Enseignement scolaire public du premier degré |
AE |
23 657,2 |
23 587,8 |
-0,29 % |
24 426,8 |
24 393,3 |
-33,5 |
-0,1% |
805,5 |
3,4% |
|
CP |
23 657,8 |
23 587,6 |
-0,30 % |
24 427,3 |
24 392,4 |
-34,9 |
-0,1% |
804,8 |
3,4% |
|
|
141 - Enseignement scolaire public du second degré |
AE |
34 107,2 |
34 107,5 |
0,00 % |
34 972,6 |
34 928,2 |
-44,4 |
-0,1% |
820,7 |
2,4% |
|
CP |
33 976,7 |
33 976,3 |
0,00 % |
34 973,4 |
34 926,7 |
-46,7 |
-0,1% |
950,4 |
2,8% |
|
|
214 - Soutien de la politique de l'éducation nationale |
AE |
3 168,7 |
2 829,3 |
- 10,7 % |
3 022,6 |
2 803,6 |
-219,0 |
-7,2% |
-25,7 |
-0,9% |
|
CP |
2 800,9 |
2 701,1 |
-3,56 % |
2 823,7 |
2 724,8 |
-98,9 |
-3,5% |
23,7 |
0,9% |
|
|
230 - Vie de l'élève |
AE |
6 411,3 |
6 384,4 |
- 0,42 % |
6 919,1 |
6 901,3 |
-17,8 |
-0,3% |
516,9 |
8,1% |
|
CP |
5 412,7 |
6 384,1 |
17,95 % |
6 917,6 |
6 874,6 |
-43,0 |
-0,6% |
490,5 |
7,7% |
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Total mission |
AE |
76 621,9 |
76 005,5 |
- 0,80 % |
78 946,20 |
78 598,6 |
-347,6 |
-0,4% |
2 593,1 |
3,4% |
|
CP |
76 286,2 |
75 897,8 |
- 0,51 % |
78 598,60 |
78 496,8 |
-101,8 |
-0,1% |
2 599,0 |
3,4% |
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AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Ce constat masque toutefois comme les années précédentes d'importantes disparités selon les programmes. Le programme 143 -Enseignement technique agricole fait l'objet d'une sous-consommation de ses crédits en AE. Dans le prolongement des années précédentes, le programme 214 - Soutien de la politique de l'éducation nationale - est le plus largement sous-exécuté, à hauteur de 7,2 % en AE et 3,5 % en CP.
En outre, l'exécution est très variable s'agissant de la nature des crédits. Ainsi, si les dépenses de personnel effectives sont conformes aux prévisions en LFI, les autres dépenses sont davantage sous-consommées. Le taux de consommation des dépenses hors titre 2 ne s'élève ainsi qu'à 95,6 % en AE et 96,8 % en CP. Compte-tenu du poids des dépenses de personnel de la mission, qui représentent la quasi-totalité des principaux programmes, cette distinction pèse cependant peu dans la consommation globale de la mission.
Part des dépenses de personnel dans les programmes de la mission
(en %)
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
Les crédits de la mission « Enseignement scolaire » sont en très forte augmentation. Entre 2021 et 2022, les dépenses ont augmenté, en AE comme en CP, de 2,6 milliards d'euros, soit une hausse de 3,4 %. Cette croissance s'ajoute aux 1,9 milliard d'euros supplémentaires consommés en 2021 et devrait se poursuivre selon la LFI 2023.
Cette hausse est dans l'ensemble répartie sur la plupart des programmes, à l'exception du programme 230 - Vie de l'élève dont la hausse des crédits atteint 8 %, essentiellement du fait de la hausse des dépenses liées à l'école inclusive.
En valeur absolue, ce sont toutefois les programmes 140 et 141 - Enseignement scolaire public du premier et du second degré qui voient leur crédits augmenter le plus fortement, de plus de 800 millions d'euros chacun. Cette croissance résulte de différentes mesures de revalorisation salariales qui seront développées plus bas.
2. D'importants mouvements en gestion du fait de mesures salariales pérennes
Les mouvements de crédits sont d'ordinaire très limités pour l'ensemble de la mission Enseignement scolaire. Cependant, ils ont été de grande ampleur en 2022 du fait de l'abondement exceptionnel correspondant à la revalorisation du point d'indice des fonctionnaires décidée à l'été 20221(*). Celui-ci a conduit à un doublement des mouvements en gestion par rapport à 2021.
Cette hausse est essentiellement due aux deux arrêtés de répartition des crédits en provenance du programme 551 « provisions relatives aux rémunérations publiques » à hauteur de respectivement 120 millions d'euros et 587 millions d'euros, qui représentent à eux seuls les trois quarts des mouvements de crédits. Pour l'ensemble de la mission, les mouvements de crédits ont représenté 1,2 % des dépenses.
Concernant l'impact des deux lois de finances rectificatives (LFR) pour 2022, celles-ci ont été de faible ampleur, encore inférieure aux mouvements habituellement constatés sur la mission. Une fois retranchée l'annulation de la réserve de précaution, les LFR ont autorisé l'ouverture de 65,6 millions d'euros en AE et 63,5 millions d'euros en CP.
* 1 Décret n° 2022-994 du 7 juillet 2022 portant majoration de la rémunération des personnels civils et militaires de l'État, des personnels des collectivités territoriales et des établissements publics d'hospitalisation.