Projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale pour l'année 2022

LE PREMIER « TRIMESTRE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE »

I. LA PREMIÈRE LOI D'APPROBATION DES COMPTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

A. UN DEUXIÈME TRIMESTRE CONSACRÉ, DANS LE CAS DE LA SÉCURITÉ SOCIALE, À L'APPROBATION DES COMPTES ET À L'ÉVALUATION

La loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, résultant d'une proposition de loi organique de Thomas Mesnier, alors rapporteur général de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, et s'inspirant largement sur ce point de la proposition de loi organique n° 492 (2020-2021) du 26 mars 2021 de Jean-Marie Vanlerenberghe, alors rapporteur général de la commission des affaires sociales du Sénat, a créé une nouvelle catégorie de lois de financement de la sécurité sociale : les lois d'approbation des comptes de la sécurité sociale (Lacss)^1(*).

L'instauration d'une « loi de résultats pour la sécurité sociale » était également préconisée en 2021 par le rapport^2(*) de la commission pour l'avenir de nos finances publiques, présidée par l'ancien sénateur Jean Arthuis.

1. L'obligation de dépôt du Placss avant le 1er juin

En application de l'article L.O. 111-6 du code de la sécurité, le projet de Lacss est déposé « avant le 1^er juin ».

Il s'agit d'une évolution majeure du calendrier des LFSS. En effet, jusqu'à l'exercice 2021, les comptes d'une année n étaient approuvés par le Parlement en même temps que le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour l'année n+2, examiné à l'automne, dont ils constituaient la première partie.

2. Instaurer un « chaînage vertueux » entre Placss et PLFSS

L'instauration des Lacss doit permettre un « chaînage vertueux » entre le projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale (Placss) sur l'année n-1, examiné au printemps, et le PLFSS pour l'année n+2, examiné à l'automne^3(*). Il s'agit en effet d'examiner non seulement les comptes, mais aussi l'efficacité et l'efficience des politiques, dans la perspective de l'examen du prochain PLFSS.

a) Un examen du Placss juridiquement nécessaire à la mise en discussion du PLFSS suivant

C'est pour favoriser ce « chaînage vertueux » que, selon l'article L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale, « le projet de loi de financement de l'année ne peut être mis en discussion devant une assemblée avant l'adoption de la loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale afférente à l'année qui précède celle de la discussion dudit projet de loi de financement ».

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2022-836 DC du 10 mars 2022 sur la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, a précisé qu'il suffisait, pour que cette disposition soit satisfaite, que le Placss ait été examiné par l'assemblée concernée^4(*).

b) Une anticipation de la publication du rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale de la Cour des comptes

Toujours pour permettre un « chaînage vertueux » entre Placss et PLFSS, le code des juridictions financières, dans sa rédaction issue de la loi organique du 14 mars 2022, prévoit que le rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale (Ralfss) de la Cour des comptes, jusqu'alors publié à l'automne, quand les commissions des affaires sociales étaient fortement sollicitées par l'examen du PLFSS, est désormais « conjoint au dépôt du projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale »^5(*).

Le Parlement pourra ainsi interroger les ministres et les autres responsables publics sur les analyses et recommandations de la Cour, en amont de l'examen du PLFSS.

3. Des travaux d'évaluation du Parlement qui pourraient évoluer

Pour ce premier « trimestre de la sécurité sociale », les deux commissions des affaires sociales ont choisi des organisations assez proches, avec un rapport législatif de leur rapporteure générale sur le Placss^6(*) et la poursuite de leurs travaux habituels d'évaluation, à l'Assemblée dans le cadre du « printemps social de l'évaluation »^7(*).

Le présent rapport s'appuie, notamment, sur les auditions de la commission^8(*) et sur celles de sa mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss)^9(*). Les comptes rendus de ces auditions figurent en annexe au présent rapport. La rapporteure générale a en outre entendu des représentants de la direction de la sécurité sociale.

La commission des affaires sociales du Sénat n'a bien entendu pas attendu l'instauration du Placss pour évaluer la sécurité sociale, et plus généralement les politiques sociales. Comme chaque session parlementaire, la session 2022-2023 sera marquée par la publication de nombreux rapports d'information. Les rapports déjà publiés portent sur Santé publique France^10(*), l'accès aux soins en Suède^11(*), le vieillissement de la population en Martinique^12(*), les troubles du neuro-développement^13(*), la prestation partagée d'éducation de l'enfant (PreParE)^14(*), la fin de vie^15(*). D'autres sont prévus pour juillet 2023, sur l'application des lois relatives à la protection de l'enfance^16(*), sur les données de santé^17(*) et, dans le cas de sa mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss), sur la mise en oeuvre de la solidarité à la source^18(*) et sur les organismes et les fonds financés par les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale^19(*).

Des réflexions sont en cours sur une possible évolution de l'organisation du « semestre de la sécurité sociale » au Sénat.

4. La sécurité sociale dans le processus d'approbation des comptes publics et d'évaluation des politiques publiques

Le deuxième trimestre correspond désormais, non seulement pour l'État, mais aussi pour la sécurité sociale, à ce que l'on pourrait appeler un « trimestre de l'exécution et de l'évaluation ».

La séquence commence par l'avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) relatif au solde structurel des administrations publiques (Apu) présenté dans le projet de loi de règlement du budget de l'État (PLR). Selon l'article 62 de la LOLF^20(*), si ce solde structurel est supérieur de plus de 0,5 point de PIB potentiel^21(*) à celui prévu par la loi de programmation des finances publiques (LPFP), le Gouvernement en « tient compte » au plus tard dans le prochain PLF ou PLFSS. Ces dispositions ne s'appliquent pas en cas de « circonstances exceptionnelles ». Dans le cas de l'exercice 2022, la LPFP qui s'applique est celle du 22 janvier 2018, antérieure à la crise sanitaire. Bien que le déficit structurel ait été supérieur en 2022 de 2,6 points à la prévision de la LPFP, le HCFP a considéré que, du fait des circonstances exceptionnelles que représentait la crise sanitaire, il n'y avait pas lieu de déclencher le mécanisme de correction.

La séquence se poursuit, avec le dépôt et l'examen du PLR, et désormais du Placss. L'enjeu est de profiter de l'exercice, en lui-même habituellement formel, d'approbation des comptes, pour examiner l'efficacité et l'efficience des politiques, et d'en tirer des conséquences pour le prochain PLFSS.

Le tableau ci-après permet de situer le Placss et les modifications liées (anticipation de la publication du Ralfss...) dans le processus d'approbation des comptes publics et d'évaluation des politiques publiques au deuxième trimestre.

Le processus d'approbation des comptes et d'évaluation au deuxième trimestre
(État et sécurité sociale)

Date limite	2023	Ensemble des administrations publiques	Budget de l'État	Sécurité sociale
				Échéances	Modification par rapport aux années précédentes
22 février (arrêté du 24 décembre 2014)				Comptes provisoires	Non
Fin mars	28 mars 2023	Publication par l'Insee du solde des catégories d'Apu et des dépenses et recettes pour l'ensemble des Apu			Non Données déjà publiées fin mars)
Avis joint au PLR (art. 62 LOLF)	11 avril 2023	Avis du HCFP relatif au solde structurel des Apu présenté dans le PLR
Avant le 1^er mai (art. 58 LOLF)	13 avril 2023		Dépôt du PLR
Resp. conjoint au dépôt du PLR et annexé au PLR (art. 58 LOLF)	13 avril 2023		Publication par la Cour des comptes du rapport sur le budget de l'État et de l'acte de certification des comptes de l'État
15 avril (arrêté du 24 décembre 2014)				États financiers définitifs	Non
Avril (règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil)	26 avril 2023	Envoi du programme de stabilité à la Commission européenne
Au plus tard le 30 juin (art. L.O. 132-2-1 CJF)	16 mai 2023			Publication par la Cour des comptes du rapport de certification des comptes	Non
Avant le 1^er juin (art. L.O. 111-6 CSS)	24 mai 2023			Dépôt du Placss	Oui
Pub. Ralfss : conjoint au Placss (art. L. O. 132-3 CJF)	24 mai 2023		CF AN : examen du PLR	Publication par la Cour des comptes du Ralfss	Oui (Ralfss jusqu'alors publié début octobre)
Entre le 15 avril et le 15 juin et entre le 15 septembre et le 15 octobre (art. D. 114-3 CSS)	25 mai 2023			Réunion de la CCSS	Oui (réunion habituellement en juin), mais la Cour des comptes recommande une réunion la 1^re quinzaine de mai (Ralfss 2023, reco. n° 3)
	30 et 31 mai 2023			CAS AN : examen du Placss	Oui
Fin mai	31 mai 2023	Publication par l'Insee des recettes et dépenses de chaque catégorie d'Apu			Non (données déjà publiées fin mai)
	5 juin 2023		AN : examen du PLR en séance
	6 juin 2023			AN : examen du Placss en séance	Oui
1^er juin (art. L. 114-4-1 du code de la sécurité sociale)	7 juin 2023			Avis du comité d'alerte sur l'exécution de l'Ondam de l'année en cours	Non (si on excepte le retard)
	28 juin 2023		CF Sénat : examen du PLR	CAS Sénat : examen du Placss	Oui
	3 juillet 2023		Sénat : approbation du PLR en séance	Sénat : examen du Placss en séance	Oui

AN : Assemblée nationale. CAS : commission des affaires sociales. CCSS : commission des comptes de la sécurité sociale. CF : commission des finances. CJF : code des juridictions financières. CSS : code de la sécurité sociale. HCFP : Haut Conseil des finances publiques. LOLF : loi organique relative aux lois de finances. Placss : projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale. PLR : projet de loi de règlement. Ralfss : rapport (de la Cour des comptes) sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale.

Le Placss et ses conséquences sont en grisé. Les échéances relatives aux années en cours et suivantes sont en italiques.

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

5. Un contexte particulier pour le présent Placss

Le présent « trimestre de la sécurité sociale » se place dans un contexte particulier.

Tout d'abord, le projet de LPFP pour les années 2023 à 2027 a été rejeté par l'Assemblée nationale en première lecture (par sa commission des finances puis en séance publique). Le Sénat l'a adopté en première lecture avec des modifications^22(*), la commission mixte paritaire (CMP) n'est pas parvenue à un accord, et le texte n'a pas été réexaminé par l'Assemblée nationale^23(*). Bien que la LPFP pour les années 2023 à 2027 ne s'applique pas à l'année 2022, cela traduit une absence de consensus sur la politique de finances publiques.

Ensuite, le PLR 2021 a été rejeté par le Sénat le 19 juillet 2022 et le 2 août 2022 (notamment du fait d'un dépôt le 4 juillet, soit avec plus d'un mois de retard sur la date limite du 31 mai prévue par la LOLF), et finalement par l'Assemblée nationale (après échec de la CMP) le 3 août 2022. De même, les PLR 2021 et 2022 ont été rejetés par l'Assemblée nationale le 5 juin 2023.

Enfin, s'agissant du présent Placss, le 6 juin 2023, l'Assemblée nationale, après avoir adopté l'article liminaire, adopté l'article premier^24(*), rejeté l'article 2 (non adopté) et supprimé par amendements^25(*) l'article 3, a rejeté l'ensemble du texte.

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* ¹ Les dispositions relatives à la Lacss reprennent l'essentiel des dispositions de l'article 11 de la proposition de loi organique n° 492 (2020-2021).

* ² Commission pour l'avenir des finances publique, « Nos finances publiques post-covid-19 : pour de nouvelles règles du jeu », mars 2021.

* ³ Le chapitre III de la proposition de loi organique n° 492 (2020-2021) précitée du sénateur Jean-Marie Vanlerenberghe était intitulé « Reproduire le chaînage vertueux des lois de finances ».

* ⁴ « Ces dispositions ne sauraient, sans porter atteinte à l'article 34 de la Constitution, faire obstacle à la mise en discussion du projet de loi de financement de l'année dès lors que le projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale a été examiné. » (considérant 18).

* ⁵ Article L.O. 132-3 du code des juridictions financières.

* ⁶ À l'Assemblée nationale, rapport n° 1302 (XVe législature), 31 mai 2023.

* ⁷ Comme les années précédentes, dans le cadre du « printemps social de l'évaluation », la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a adopté un rapport d'information portant sur diverses politiques sociales (n° 1318, XVe législature, 2 juin 2023) ; et la restitution des travaux des commissions des finances et des affaires sociales sur le printemps de l'évaluation a fait l'objet d'un débat en séance publique (7 juin 2023, soit le lendemain de l'examen du Placss en séance).

* ⁸ Ministre délégué chargé des comptes publics, directeur général de la Cnam, présidente de la sixième chambre de la Cour des comptes.

* ⁹ Directeur général de la Cnaf, directeur « accès, économie et export » des entreprises du médicament (Leem).

* ¹⁰ Corinne Imbert, Élisabeth Doineau, « Santé publique France : des missions étendues, une stratégie à mieux définir », rapport d'information n° 189 (2022-2023), commission des affaires sociales du Sénat, 7 décembre 2022.

* ¹¹ Catherine Deroche, Élisabeth Doineau, Corinne Imbert, Michelle Meunier, Martin Lévrier, Véronique Guillotin, « Accès aux soins en Suède : un point d'entrée unique, des réponses focalisées sur les délais de prise en charge », rapport d'information n° 216 (2022-2023), commission des affaires sociales du Sénat, 19 décembre 2022.

* ¹² Catherine Deroche, Corinne Féret, Jocelyne Guidez, Colette Mélot, Philippe Mouiller, « Le vieillissement de la population en Martinique », rapport d'information n° 658 (2022-2023), commission des affaires sociales du Sénat, 31 mai 2023.

* ¹³ Jocelyne Guidez, Laurent Burgoa, Corinne Féret, « Les troubles du neuro-développement », rapport d'information n° 659 (2022-2023), commission des affaires sociales du Sénat, 31 mai 2023.

* ¹⁴ Olivier Henno, Annie Le Houerou, « Réformer l'indemnisation des congés parentaux pour donner un vrai choix aux familles », rapport d'information n° 761 (2022-2023), commission des affaires sociales du Sénat, 21 juin 2023.

* ¹⁵ Corinne Imbert, Christine Bonfanti-Dossat, Michelle Meunier, « Fin de vie : privilégier une éthique du soin », rapport d'information n° 795 (2022-2023), commission des affaires sociales du Sénat, 28 juin 2023.

* ¹⁶ Rapporteur : Bernard Bonne.

* ¹⁷ Groupe de travail constitué de Catherine Deroche, présidente, Philippe Mouiller, Annie Le Houerou, Jocelyne Guidez, Martin Lévrier, Laurence Cohen, Véronique Guillotin, Raymonde Poncet Monge.

* ¹⁸ Rapporteurs : René-Paul Savary et Raymonde Poncet Monge.

* ¹⁹ Rapporteures : Élisabeth Doineau et Annie Le Houerou.

* ²⁰ Jusqu'à la révision de la LOLF en 2022, l'article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012. Ces dispositions mettent en oeuvre le traité sur la stabilité, la coopération et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (TSCG) du 2 mars 2012.

* ²¹ Ou 0,25 point de PIB potentiel deux années consécutives.

* ²² Afin notamment de ramener le déficit structurel des administrations publiques à 1,7 point de PIB potentiel en 2027 (contre 2,8 points de PIB selon le texte initial), les administrations de sécurité sociale devant avoir un solde effectif de 1 point de PIB en 2027 (contre 0,6 point de PIB selon le texte initial).

* ²³ Le 19 juin 2023, la Première ministre a indiqué aux assises des finances publiques que le « projet de loi de programmation des finances publiques » serait « révisé en septembre ».

* ²⁴ Amendé par le Gouvernement pour prendre en compte les données publiées par l'Insee le 31 mai 2023.

* ²⁵ Amendements des groupes Socialistes, Écologiste et La France insoumise.