Proposition de loi renforçant la sécurité des élus locaux et la protection des maires

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER
CONSOLIDER L'ARSENAL RÉPRESSIF EN CAS DE VIOLENCES COMMISES À L'ENCONTRE DES ÉLUS

Article 1er
Aggravation des peines encourues en cas de violences
à l'encontre des élus locaux

L'article 1^er vise à aggraver les peines encourues pour des faits de violences commises à l'encontre des élus, afin de les aligner sur les peines prévues pour les dépositaires de l'autorité publique ; à savoir cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende si les violences ont entraîné une incapacité de travail inférieure ou égale à huit jours et sept ans d'emprisonnement et 100 000 euros d'amende si l'incapacité de travail qui en résulte dépasse huit jours.

Jugeant particulièrement bienvenue cette mesure qu'elle a déjà votée à l'occasion de l'examen du projet de loi dit « LOPMI » en février 2023, la commission a adopté cet article sans modification.

1. La répression des violences faites aux élus : face à la réalité des violences, des protections spécifiques qui demeurent incomplètes

1.1. L'inadmissible hausse des faits de violences à l'encontre des élus locaux et singulièrement des maires

Le 22 mars 2023, le maire de Saint-Brevin-les-Pins (Loire-Atlantique), Yannick Morez, a été victime d'un incendie volontaire et criminel de son véhicule, de son domicile et plusieurs de ses biens, alors qu'il y dormait avec sa famille.

Cet événement a mis en pleine lumière les violences auxquelles les élus locaux, et en particulier les maires, sont confrontés dans l'exercice quotidien de leur mandat. Elles se traduisent par des incivilités, des injures, des menaces et même des agressions physiques contre eux-mêmes ou leurs proches.

Soucieuse depuis plusieurs années de répondre efficacement à l'augmentation croissante des violences commises sur les élus locaux, la commission des lois du Sénat a engagé - à la suite du tragique décès du maire de Signes, Jean-Mathieu Michel, en août 2019 - plusieurs travaux afin de quantifier ces phénomènes et d'y apporter des réponses concrètes et opérationnelles. Ainsi, son plan pour une plus grande sécurité des maires, présenté par Philippe Bas et adossé à une consultation nationale des élus locaux, a mis en lumière l'ampleur des incivilités et violences à l'égard des élus et les légitimes besoins exprimés par eux d'une meilleure protection dans l'exercice de leurs fonctions^5(*).

Plus récemment encore, la mission d'information sur l'avenir du maire et de la commune dont Mathieu Darnaud était le rapporteur, constituée à l'initiative du groupe Les Républicains, a pu prendre une nouvelle fois la mesure du phénomène en procédant à la consultation d'élus locaux. Ainsi, sur les 2 954 élus ayant répondu, seuls un peu plus d'un quart (27,4 %) ont été préservés d'injures ou incivilités, et moins de la moitié (46,2 %) de menaces^6(*). De surcroît, près de 20 % des élus ayant répondu à la consultation ont subi des violences.

Résultats de la consultation des élus municipaux réalisée par
la mission d'information sur l'avenir de la commune et du maire

Réponses à la question : Avez-vous été victime dans le cadre de l'exercice de vos fonctions municipales, depuis le début du mandat actuel...	... d'incivilités (impolitesse, agressivité, etc.) ou d'injures ?	... de menaces verbales ou écrites ?	... d'agressions physiques ou de violences ?
Fréquemment	5,1 %	2,5 %	0,6 %
Parfois	35,4 %	22,5 %	4,2 %
Rarement	31,0 %	27,0 %	9,4 %
Jamais	27,4 %	46,2 %	82,1 %
Ne se prononce pas	1,2 %	1,7 %	3,7 %

Source : Mission d'information sur l'avenir de la commune et du maire en France, p. 171

Ceci rejoint les études conduites par l'Association des maires de France (AMF), auditionnée par le rapporteur, qui dénoncent une augmentation des outrages, menaces et violence contre les élus de 15 % en 2022, en dénombrant 1 500 environ à partir des déclarations faites à son observatoire des agressions envers les élus et des faits rapportés par la presse.

Au surplus, comme le rappelle l'exposé des motifs de la proposition de loi, « selon les derniers chiffres publiés par le ministère de l'intérieur, près de 2 265 plaintes ou signalements pour des faits de violence verbale ou physique à l'encontre des élus ont été recensés en 2022 ; soit une hausse de 32 % par rapport à l'année précédente ».

Interrogée sur ce point, la direction générale des collectivités locales (DGCL) a indiqué qu'au cours du premier trimestre 2023, « 891 faits visant des élus ont été recensés par les services de police et de gendarmerie et 632 procédures initiées. [...] Le plus fréquemment, les élus sont victimes d'outrages (36 %) et de menaces de mort (21 %). Les faits de violences physiques (160 en 2020) restent largement minoritaires et stables par rapport à 2022 (165). 42 % des procédures concernent les maires et 20 % les députés. En zone de gendarmerie nationale (ZGN), ce sont les maires, adjoints et conseillers municipaux qui sont principalement visés, à 85 %. Les parlementaires représentent 12 % des victimes. En zone de police nationale (ZPN), ce sont les députés qui sont le plus visés : ils représentent 50 % des atteintes aux élus, devant les maires (25 %). » Encore ces statistiques ne rendent-elles compte que des affaires signalées aux services de police et de gendarmerie.

Parallèlement, la direction générale de la police nationale (DGPN) a souligné au rapporteur l'importance croissante du phénomène des atteintes envers les élus puisqu'elles « connaissent une croissance régulière depuis maintenant deux années, situation corrélée à une actualité qui les expose de manière significative (opposition aux mesures sanitaires, contestation de la réforme des retraites, émeutes consécutives au décès de Nahel Merzouk au cours desquelles plusieurs élus ont été victimes d'atteintes personnelles) ». Plus précisément, en zone police nationale, la DGPN recensait 1 387 faits à l'encontre des élus locaux depuis le 1^er janvier 2023, parmi lesquels les maires sont en grande majorité visés (1 001 faits, soit 72,2 % des faits), suivis par leurs adjoints (232 faits, soit 16,7 % des faits) puis des conseillers municipaux (109 faits, soit 7,9 % des faits).

1.2. La répression des violences faites aux élus dans le code pénal : de récentes avancées qui demeurent perfectibles

La qualité d'élu n'est pas prise en compte en tant que telle par le code pénal, à l'exception du délit de menaces et d'intimidations qui vise les personnes investies d'un mandat électif prévu à l'article 433-3 du code pénal^7(*).

Toutefois, il convient de noter qu'en leur qualité soit de personnes dépositaires de l'autorité publique, soit de personnes chargées de mission de service public, les élus font l'objet d'une protection spécifique par le code pénal.

Comme l'a confirmé la circulaire du garde des sceaux du 7 septembre 2020 relative au traitement judiciaire des infractions commises à l'encontre des personnes investies d'un mandat électif et au renforcement du suivi judiciaire des affaires pénales les concernant, « les responsables des exécutifs locaux (maires, présidents d'intercommunalités, des conseils départementaux et régionaux) mais aussi les adjoints aux maires et conseillers municipaux délégués, ont la qualité de personnes dépositaires de l'autorité publique. Les autres élus locaux, lorsqu'ils ne se voient confier par délégation aucune prérogative de puissance publique, comme les parlementaires, ont quant à eux la qualité de personnes chargées d'une mission de service public ».

Deux catégories juridiques susceptibles de qualifier les élus locaux :
personnes dépositaires de l'autorité publique et personnes chargées
d'une mission de service public

La qualité de « personne dépositaire de l'autorité public » vise toute personne titulaire d'un pouvoir de décision et de contrainte sur les individus ou sur les choses dans l'exercice de ses fonctions, et dont elle est investie par délégation de la puissance publique. Entrent dans cette catégorie les titulaires de fonctions exécutives, comme les maires ou les préfets, ou bien les représentants des forces de l'ordre, comme les policiers ou les gendarmes.

La qualité de « personne chargée d'une mission de service public » vise toute personne qui, sans avoir reçu un pouvoir de décision ou de commandement découlant de l'autorité publique, est chargée d'accomplir des actes ou d'exercer une fonction dont la finalité est de satisfaire à un intérêt général.

En raison de ces qualités, les atteintes commises à l'encontre des élus sont susceptibles d'être réprimées par des infractions spécifiques qui prennent en compte la qualité de la victime comme élément constitutif de l'infraction. Il en va ainsi des menaces et intimidations, des outrages et des actes de rébellion et de rébellion armée.

Par ailleurs, le législateur a souhaité, pour d'autres atteintes, que des aggravations de peines soient encourues dès lors qu'elles sont commises à l'encontre des élus. Ainsi, la qualité de personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public est constitutive d'une circonstance aggravante lorsque la qualité de la victime est apparente ou connue de l'auteur de l'infraction et que les faits sont commis en raison de ses fonctions. Il en va ainsi s'agissant des dégradations, du meurtre ou de l'empoisonnement ainsi que des tortures et des actes de barbarie.

Pour l'ensemble de ces infractions est prévue une circonstance aggravante lorsqu'elles sont commises à l'encontre d'un élu, qu'il soit dépositaire de l'autorité publique ou chargé d'une mission de service public, à l'exception de l'infraction de dégradation, destruction ou détérioration volontaire d'un bien appartenant à autrui pour laquelle la circonstance aggravante ne s'applique qu'aux seuls élus dépositaires de l'autorité publique^8(*).

Néanmoins, un récent renforcement de l'arsenal répressif en cas de violences commises contre les professions les plus exposées aux violences en raison et dans le cadre de leurs fonctions a été souhaité par le législateur. Ainsi, introduit par la loi n° 2022-52 du 24 janvier 2022 relative à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure, dite « RPSI », l'article 222-14-5 du code pénal a créé une infraction spécifique réprimant les violences commises sur certaines personnes dépositaires de l'autorité publique dans l'exercice ou du fait de ses fonctions, dès lors que sa qualité est apparente ou connue de l'auteur et aggrave les sanctions pénales encourues par les auteurs de violences commises contre celles-ci.

La liste de professions particulièrement exposées dans les tâches de maintien de l'ordre est limitativement énumérée par ledit article et concerne tout :

- militaire de la gendarmerie nationale,

- militaire déployé sur le territoire national dans le cadre d'une opération intérieure,

- fonctionnaire de la police nationale,

- agent de police municipale,

- agent de l'administration pénitentiaire.

En outre, l'infraction est également constituée lorsque la victime est :

- un proche des personnes mentionnées, à savoir le conjoint, l'ascendant ou le descendant en ligne directe, ou toute autre personne vivant habituellement à leur domicile lorsque les violences sont commises en raison des fonctions exercées par les personnes mentionnées ;

- une personne affectée dans les services de police, nationale ou municipale, ou de gendarmerie nationale ou de l'administration pénitentiaire et exerçant sous l'autorité des personnes mentionnées et dont la qualité est apparente ou connue de l'auteur, lorsque les violences sont commises dans l'exercice ou du fait de ses fonctions.

Cette infraction est alors punie de :

- sept ans d'emprisonnement et de 100 000 euros d'amende si les violences ont entraîné une incapacité totale de travail de plus de huit jours ;

- cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende si les violences ont entraîné une incapacité de travail inférieure ou égale à huit jours ou si elles n'ont pas entraîné d'incapacité de travail.

Huit circonstances aggravantes ont été prévues par le législateur, les peines étant alors de :

- dix ans d'emprisonnement et de 150 000 euros d'amende pour les violences ayant entraîné une incapacité totale de travail de plus de huit jours ;

- sept ans d'emprisonnement et de 100 000 euros d'amende pour les violences ayant entraîné une incapacité de travail inférieure ou égale à huit jours ou n'ayant pas entraîné d'incapacité de travail.

Lorsque les faits de l'infraction sont accompagnés d'au moins deux de ces circonstances aggravantes, les peines sont portées à dix ans d'emprisonnement et à 150 000 euros d'amende pour les violences ayant entraîné une incapacité de travail inférieure ou égale à huit jours ou n'ayant pas entraîné d'incapacité de travail.

Les huit circonstances aggravantes de l'article 222-14-5 du code pénal

Des circonstances aggravantes sont prévues lorsque l'infraction définie à l'article 222-14-5 du code pénal est commise :

- par plusieurs personnes agissant en qualité d'auteur ou de complice ;

- avec préméditation ou avec guet-apens ;

- avec usage ou menace d'une arme ;

- dans des établissements d'enseignement ou d'éducation ou dans les locaux de l'administration, ainsi que, lors des entrées ou sorties des élèves ou du public ou dans un temps très voisin de celles-ci, aux abords de ces établissements ou locaux ;

- par un majeur agissant avec l'aide ou l'assistance d'un mineur ;

- dans un moyen de transport collectif de voyageurs ou dans un lieu destiné à l'accès à un moyen de transport collectif de voyageurs ;

- par une personne agissant en état d'ivresse manifeste ou sous l'emprise manifeste de produits stupéfiants ;

- par une personne dissimulant volontairement en tout ou partie son visage afin de ne pas être identifiée.

Source : article 222-14-5 du code pénal

Si l'introduction de cette infraction spécifique ne peut qu'être saluée, celle-ci ne trouve à s'appliquer ni aux personnes dépositaires de l'autorité publique, ni aux personnes chargées d'une mission de service public, ni aux titulaires d'un mandat électif, ni même aux maires pourtant officiers de police judiciaire, alors qu'elle trouve à s'appliquer en cas de violences commises sur tout agent de police municipale ou garde champêtre.

2. Un renforcement indispensable et proportionné des peines encourues en cas de violences à l'encontre des élus locaux

Poursuivant l'objectif général de « renforcer l'arsenal répressif en cas de violences commises à l'encontre des élus », le premier article de la proposition de loi déposée par le président de la commission des lois, François-Noël Buffet, intègre les titulaires d'un mandat électif public dans le champ de l'article 222-14-5 du code pénal.

Cet article reprend à l'identique des dispositions introduites par Marc-Philippe Daubresse, rapporteur au nom de la commission des lois du Sénat de la loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur, dite « LOPMI », et du groupe Les Républicains au Sénat, puis votées dans les mêmes termes à l'Assemblée nationale avant d'être censurées, au seul motif qu'elles constituaient un « cavalier législatif », par le Conseil constitutionnel, en janvier 2023^9(*).

Le juge constitutionnel a, en effet, estimé qu' « introduites en première lecture en dépit de réserves exprimées quant à leur rattachement au périmètre du projet de loi initial, les dispositions ne présentent pas non plus de lien, même indirect, avec aucune autre des dispositions qui figuraient dans le projet de loi déposé sur le bureau du Sénat. Dès lors, sans que cela ne prive évidemment le législateur de la possibilité d'adopter à nouveau ces dispositions dans un autre texte et sans que le Conseil constitutionnel ne préjuge de leur conformité aux autres exigences constitutionnelles, il y a lieu de constater que, adoptées selon une procédure contraire à la Constitution, elles lui sont donc contraires ».

Comme le rappelle l'exposé des motifs de la proposition de loi, ce dispositif vise à « sanctionner plus lourdement les auteurs de violences commises contre les élus locaux » et à aligner ces peines sur celles prévues pour réprimer les violences faites à l'encontre d'un fonctionnaire de la police nationale, un agent de police municipale, un garde champêtre, un agent des douanes, un sapeur-pompier professionnel ou volontaire ou un agent de l'administration pénitentiaire.

Les violences commises à l'encontre des élus ou de leurs proches seraient ainsi punies de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende, si elles ont entraîné une incapacité de travail inférieure ou égale à huit jours ou si elles n'ont pas entraîné d'incapacité de travail, et de sept ans d'emprisonnement et de 100 000 euros d'amende si elles ont entraîné une incapacité totale de travail pendant plus de huit jours.

De surcroît, l'article 1^er de la proposition de loi permet qu'une telle infraction soit punie d'une peine complémentaire d'interdiction de séjour, suivant les modalités prévues par l'article 131-31 du code pénal, ou d'une peine d'interdiction du territoire français à titre définitif ou pour une durée de dix ans ou plus.

À la lumière du nombre croissant d'actes de violences intolérables subis par les élus locaux et des enjeux que pose, pour la démocratie locale, la recrudescence de ces violences, la commission des lois a jugé que de nouvelles évolutions de l'arsenal répressif en la matière étaient indispensables, tant pour renforcer la réponse pénale apportée aux violences commises à l'encontre des élus, que d'aucuns jugent aujourd'hui trop faible, que pour renforcer le caractère dissuasif de ces sanctions « afin de prévenir ces faits ou d'empêcher leur récidive ».

Au surplus, la commission est convaincue qu'il est nécessaire et proportionné d'aligner le régime applicable aux élus sur celui aujourd'hui applicable à certaines personnes dépositaires de l'autorité publique, notamment les policiers municipaux et les gardes champêtres.

Sur ce point, il ne fait aucun doute pour le rapporteur que l'érection d'une protection pénale spécifique des élus locaux, du fait de la recrudescence d'actes de violences à leur endroit et de leur exposition directe à ceux-ci en raison de leur qualité, ne saurait être différente de celle dont bénéficient aujourd'hui, pour les forces de l'ordre, les policiers municipaux ou encore les gardes champêtres, tant qu'elle répond aux mêmes conditions et est sanctionnée de la même manière.

Dès lors, bien que ce dispositif modifie l'équilibre trouvé par la loi relative à la responsabilité pénale et la sécurité intérieure s'agissant de l'article 222-14-5 du code pénal, la commission a estimé qu'une telle évolution n'était pas de nature à remettre en cause la cohérence de ce dispositif qui visait, à sa création, des personnes qui, en raison de leurs fonctions, se trouvaient exposées directement à des violences. Comme l'avait alors énoncé le Conseil d'État pour justifier l'érection d'un dispositif spécifique applicable initialement aux forces de l'ordre et à certains militaires, « ce qui les différencie objectivement des autres agents et personnes dépositaires de l'autorité publique mentionnées aux articles 222-12 et 222-13 du code pénal, par fonction moins fréquemment en contact avec des personnes susceptibles de présenter un danger pour leur intégrité physique »^10(*). La commission, à l'invitation de son rapporteur, a considéré que ces différences objectives trouvent parfaitement à s'appliquer à la situation actuelle et effective des élus locaux, et singulièrement des maires.

La commission a adopté l'article 1^er sans modification.

Article 2
Création d'une peine de travail d'intérêt général en cas d'injure publique à l'encontre de personnes dépositaires de l'autorité publique et d'une circonstance aggravante en cas de harcèlement des élus locaux

Afin de répondre au développement des menaces en ligne et des injures proférées sur les réseaux sociaux, phénomène en forte progression, l'article 2 prévoit une peine de travail d'intérêt général en cas d'injure publique lorsque celle-ci est commise à l'encontre des personnes dépositaires de l'autorité publique, dont les élus locaux, ainsi qu'une nouvelle circonstance aggravante pour les cas de harcèlement, notamment en ligne, contre les élus locaux.

Particulièrement favorable à ces deux mesures qui complètent utilement l'arsenal répressif actuel, la commission a adopté cet article sans modification.

1. Améliorer la répression des injures publiques proférées à l'encontre des personnes dépositaires de l'autorité publique en la sanctionnant d'un travail d'intérêt général (TIG)

L'ensemble des associations d'élus rencontrées par le rapporteur ont fait état d'une recrudescence des injures publiques, principalement en ligne, proférées à l'encontre des personnes dépositaires de l'autorité publique et singulièrement des élus locaux.

En effet, interrogée sur ce point par le rapporteur, la direction générale de la police nationale (DGPN) a recensé depuis le 1^er janvier 2023, 1 054 faits d'atteinte par paroles et écrits, à savoir des menaces, menaces de mort, outrages et injures, diffamation, usurpation d'identité à l'encontre des élus locaux, soit 76 % des infractions commises à leur endroit en zone police nationale.

Plus précisément, ces faits ont été signalés à l'encontre :

- de maires et des maires délégués pour 825 d'entre eux ;

- d'adjoints au maire  pour 151 d'entre eux ;

- de conseillers municipaux pour 58 d'entre eux ;

- de présidents de conseil régional et de conseillers régionaux pour 12 d'entre eux ;

- de présidents de conseil départemental et de conseillers départementaux pour 5 d'entre eux ;

- d'un président d'agglomération ;

- d'un président de Province ;

- et d'un membre du gouvernement calédonien.

Définie comme une « expression outrageuse (...) qui ne renferme l'imputation d'aucun fait », l'injure publique est considérée comme un délit de presse défini et réprimé par la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse.

En l'état du droit, l'article 33 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse précitée punit d'une peine de 12 000 euros d'amende, l'injure publique :

- envers les cours, les tribunaux, les armées de terre, de mer ou de l'air et de l'espace, les corps constitués et les administrations publiques (article 30) ;

- à raison de leurs fonctions ou de leur qualité, envers le président de la République, un ou plusieurs membres du ministère, un ou plusieurs membres de l'une ou de l'autre Chambre, un fonctionnaire public, un dépositaire ou agent de l'autorité publique, un ministre de l'un des cultes salariés par l'État, un citoyen chargé d'un service ou d'un mandat public temporaire ou permanent, un juré ou un témoin, à raison de sa déposition (article 31).

Afin de répondre au développement des menaces en ligne et des injures proférées sur les réseaux sociaux, phénomène en forte progression, l'article 2 de la proposition de loi prévoit de compléter les sanctions applicables, actuellement prévues à l'article 33 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, en cas d'injure publique lorsque celle-ci est commise à l'encontre des personnes dépositaires de l'autorité publique, d'une peine autonome de travail d'intérêt général (TIG).

Comme l'a indiqué la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) au rapporteur, « la peine de travail d'intérêt général peut être prononcée par le tribunal afin de substituer aux courtes peines d'emprisonnement une sanction individualisée, resocialisante et efficace pour lutter contre la récidive. La personne condamnée effectue alors un travail sans rémunération dans l'intérêt collectif, qui vise à réparer le tort commis à la communauté et restaurer le lien de confiance. Les collectivités et établissements publics, les associations et les entreprises chargées d'une mission de service public peuvent accueillir les personnes condamnées à une peine de travail d'intérêt général ».

Compte tenu de la nature du TIG, le rapporteur a jugé particulièrement bienvenue cette mesure de la proposition de loi qui vise à améliorer concrètement et pragmatiquement la répression de telles infractions commises à l'endroit des personnes dépositaires de l'autorité publique et singulièrement aux titulaires de mandats électifs. Il souhaite, néanmoins, insister sur le sens particulier de cette peine qui s'apparente à la réalisation d'un travail gratuit pour la collectivité et appelle, lorsque cela est possible et adapté à la personnalité du condamné, à ce que celui-ci puisse effectuer sa peine de TIG au sein d'une collectivité territoriale.

2. Faire du harcèlement, notamment en ligne, contre les élus locaux une circonstance aggravante

Parallèlement, en l'état du droit, le harcèlement des élus locaux ou personnes dépositaires de l'autorité publique ne fait pas l'objet d'une infraction spécifique ou d'une circonstance particulière au sein du code pénal.

Néanmoins, la qualification de harcèlement moral dite « générale », définie à l'article 222-33-2-2 du code pénal, introduite afin de mieux réprimer des formes de harcèlement échappant jusqu'alors aux sanctions, telles que le harcèlement scolaire et le cyber-harcèlement, peut aujourd'hui trouver à s'appliquer pour qualifier nombre d'agissements violents à l'encontre des élus locaux, y compris lorsqu'ils sont exclusivement psychologiques et commis en ligne.

Le premier alinéa de l'article 222-33-2-2 du code pénal dispose, en effet, que « le fait de harceler une personne par des propos ou comportements répétés ayant pour objet ou pour effet une dégradation de ses conditions de vie se traduisant par une altération de sa santé physique ou mentale est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 € d'amende lorsque ces faits ont causé une incapacité totale de travail inférieure ou égale à huit jours ou n'ont entraîné aucune incapacité de travail »

Cette infraction ne peut, dès lors, se caractériser que par la réunion de trois éléments matériels :

- la réitération de propos ou comportements ;

- ayant pour effet ou pour objet une dégradation des conditions de vie de la victime ;

- cette dégradation étant perceptible par le biais de l'altération de sa santé physique ou mentale.

Pour mieux lutter contre les formes collectives de harcèlement, la loi n° 2018-703 du 3 août 2018 renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes a précisé que l'infraction était également constituée lorsque les propos ou comportements sont imposés à la victime par plusieurs personnes de manière concertée, alors qu'aucune d'entre elles n'a agi de façon répétée, mais également lorsque ces agissements sont imposés à la victime par plusieurs personnes qui, même en l'absence de concertation, savent que les propos ou comportements en question caractérisent une répétition.

L'infraction définie par l'article 222-33-2-2 du code pénal est aujourd'hui punie d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende lorsqu'il en est résulté une incapacité totale de travail inférieure à huit jours ou lorsqu'il n'en est résulté aucune.

De surcroît, le législateur a défini cinq circonstances aggravantes en la matière :

- si les faits ont conduit à une incapacité totale de travail de plus de huit jours ;

- s'ils ont été commis sur un mineur de quinze ans ou sur une personne particulièrement vulnérable ;

- s'ils ont été commis par l'utilisation d'un service de communication au public en ligne ou par le biais d'un support numérique ou électronique ;

- si un mineur était présent et y a assisté.

La peine est alors portée à deux ans d'emprisonnement et 30 000 euros d'amende lorsqu'une circonstance aggravante peut être appliquée, et à trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende si les faits sont commis dans deux circonstances aggravantes.

L'article 2 de la proposition de loi complète l'article 222-33-2-2 du code pénal par la création d'un alinéa 4°bis afin d'aggraver la peine encourue lorsque les faits de harcèlement moral sont commis sur le titulaire d'un mandat électif. Elle serait alors punie de deux ans d'emprisonnement et 30 000 euros d'amende et, si elle était commise par l'utilisation d'un service de communication au public en ligne ou par le biais d'un support numérique ou électronique, de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende.

Face au développement préoccupant des faits de harcèlement et singulièrement de cyber-harcèlement à l'encontre des élus locaux, la commission estime indispensable de renforcer les sanctions encourues en cas de telles infractions. Elle a donc, à l'initiative de son rapporteur, adopté sans réserve la mesure ainsi proposée par les auteurs de la proposition de loi.

La commission a adopté l'article 2 sans modification.

Article 2 bis
Allongement des délais de prescription des délits d'injure et de diffamation publiques commis à l'encontre des personnes mentionnées à l'article 31 et au premier alinéa de l'article 33 de la loi de 1881

Afin de répondre au développement des menaces en ligne et des injures proférées sur les réseaux sociaux, phénomène en forte progression, l'article 2 bis introduit par la commission à l'initiative du rapporteur et de Hussein Bourgi, tend à allonger les délais de prescription des délits d'injure et de diffamation publiques commis à l'encontre des personnes mentionnées à l'article 31 et au premier alinéa de l'article 33 de la loi de 1881, les portant de trois mois à un an.

Ce faisant, elle a souhaité répondre à une difficulté rencontrée de longue date par les élus locaux encore trop souvent confrontés à l'inadaptation de ces délais dérogatoires, enserrant leurs possibilités d'action judiciaire contre les délits de presse, aux évolutions technologiques qui permettent non seulement la persistance de la diffusion de tels contenus dans l'espace public mais surtout en facilitent l'accessibilité.

Comme l'ont révélé les auditions des associations d'élus locaux conduites par le rapporteur, nombre d'élus locaux sont encore trop souvent confrontés à l'inadaptation des délais de prescription, enserrant leurs possibilités d'action judiciaire contre les délits de presse, aux évolutions technologiques qui permettent non seulement la persistance de la diffusion de tels contenus dans l'espace public mais surtout en facilitent l'accessibilité.

En l'état actuel du droit, la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse a institué un régime procédural original, caractérisé à la fois par des courts délais de prescription et par des exigences élevées de formalisme pour le faire, imposées à peine de nullité. Plus précisément, elle institue un régime de prescription dérogatoire au droit commun unifié et fixé à trois mois, commençant à courir à compter de la commission de l'infraction - autrement dit, de la diffusion et de la mise à disposition du public, le cas échéant en ligne^11(*).

Outre l'objectif de favoriser la liberté d'expression, le choix d'enserrer les possibilités d'action judiciaire contre les délits de presse dans des délais restreints était justifié par le caractère éphémère de la presse papier et la rapide disparition du support de l'infraction.

Si la loi dite « Perben » II^12(*), en 2004, a amorcé le mouvement d'allongement des délais de prescription en la matière, celle-ci n'a concerné que les provocations à la discrimination et les diffamations et injures prononcées en raison de l'origine, de la religion ou du sexe.

Le régime de prescription dérogatoire consacré par les articles 65 à 65-4
de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse

L'article 65 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse dispose, à son premier alinéa, que, par principe, « l'action publique et l'action civile résultant des crimes, délits et contraventions prévus par la présente loi se prescriront après trois mois révolus, à compter du jour où ils auront été commis ou du jour du dernier acte d'instruction ou de poursuite s'il en a été fait ».

Par exception, l'article 65-3 de la loi précitée prévoit que ce délai est porté à un an s'agissant des infractions suivantes :

- les provocations non suivies d'effet à commettre des crimes ou délits déterminés, les apologies de certains crimes ou délits, les provocations à la haine ou à la violence pour un motif discriminatoire, ainsi la contravention de cris ou chants séditieux ;

- les contestations, négation, minoration ou banalisation de crimes contre l'humanité, réduction en esclavage ou crime de guerre ;

- les diffamations à raison de l'origine, de la religion ou du genre ;

- les injures à raison de l'origine, de la religion ou du genre.

Le Conseil constitutionnel a eu toutefois l'occasion de se prononcer sur la conformité de délais dérogatoires prévus à l'article 65-3 de la loi du 29 juillet 1881 au regard du principe d'égalité garanti par l'article 6 de la Déclaration de 1789. Plus précisément, dans une décision rendue le 12 avril 2013, il a jugé conforme aux exigences constitutionnelles la différence de traitement résultant du délai de prescription d'un an pour les délits de presse présentant un caractère discriminatoire dès lors que celle-ci a pour objet de renforcer la sévérité avec laquelle ces infractions sont poursuivies et réprimées et qu'elle ne revêt pas un caractère disproportionné^13(*).

C'est pourquoi, face à un nombre croissant des faits de diffamation et d'injure publique à l'encontre des élus locaux commis par le biais de supports numériques qui, de ce fait, échappent encore largement aux poursuites, la commission a, à l'initiative du rapporteur et de Hussein Bourgi (amendements identiques COM-3 et COM-10), allongé le délai dérogatoire de prescription de trois mois à un an, pour les délits de diffamation et d'injure commises sur les personnes mentionnées à l'article 31 et au premier alinéa de l'article 33.

Les personnes mentionnées aux articles 31 et 33
de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse

Une telle modification du régime de prescription des délits de diffamation commis sur une personne, à raison de sa fonction ou de sa qualité, trouverait à s'appliquer à une liste limitativement énumérée et prévue aux articles 31 et 33 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse.

Ainsi, en l'état du droit, l'article 33 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse punit d'une peine de 12 000 euros d'amende, l'injure publique à l'encontre des personnes suivantes :

- envers les cours, les tribunaux, les armées de terre, de mer ou de l'air et de l'espace, les corps constitués et les administrations publiques (article 30) ;

- à raison de leurs fonctions ou de leur qualité, envers le Président de la République, un ou plusieurs membres du ministère, un ou plusieurs membres de l'une ou de l'autre Chambre, un fonctionnaire public, un dépositaire ou agent de l'autorité publique, un ministre de l'un des cultes salariés par l'État, un citoyen chargé d'un service ou d'un mandat public temporaire ou permanent, un juré ou un témoin, à raison de sa déposition (article 31).

Elle a, dès lors, entendu aligner ces délais sur les délais dérogatoires préexistants pour les délits de diffamation et d'injure commis à raison de l'origine, de la religion ou du genre, jugeant qu'un tel allongement se justifiait en pareil cas au regard de l'atteinte portée à ces fonctions particulières, au-delà des seuls intérêts privés de la victime.

La commission a adopté l'article 2 bis ainsi rédigé.

Article 2 ter
Création d'une circonstance aggravante en cas d'atteinte à la vie privée et familiale d'un candidat à un mandat électif public pendant la durée de la campagne électorale

Par l'introduction d'un article additionnel 2 ter, la commission a, à l'initiative du rapporteur, introduit une nouvelle circonstance aggravante en cas d'atteinte à la vie privée et familiale d'un candidat à un mandat électif public pendant la durée de la campagne électorale, prenant ainsi en compte le contexte de crise des vocations électorales et d'aggravation des violences commises à leur encontre.

La commission a ainsi souhaité aligner les peines encourues en cas d'atteinte à la vie privée des candidats sur les peines prévues lorsque ces faits sont commis au préjudice d'une personne dépositaire de l'autorité publique, d'un journaliste ou d'un titulaire d'un mandat électif.

Dans un contexte de crise des vocations électorales et d'aggravation des violences commises à l'encontre des élus mais également des candidats aux élections, le présent amendement vise à créer une nouvelle circonstance aggravante en cas d'atteinte à la vie privée et familiale d'un candidat à un mandat électif public pendant la durée de la campagne électorale.

En effet, si les atteintes à la vie privée par diffusion d'informations relatives à la vie privée et familiale des personnes titulaires d'un mandat électif sont déjà réprimées en l'état du droit et constituent au surplus une circonstance aggravante de ces délits, les candidats aux mandats électifs publics ne bénéficient d'aucune protection spécifique en la matière.

Plus précisément, d'une part, les articles 226-1 et suivants du code pénal incriminent les différentes atteintes à la vie privée que constituent notamment la captation, fixation et transmission de paroles et images privées, l'introduction dans le domicile d'autrui à l'aide de manoeuvres, voies de fait ou contrainte, ou encore l'usurpation d'identité d'un tiers en vue de troubler sa tranquillité ou celle d'autrui ou de porter atteinte à son honneur ou à sa considération.

D'autre part, l'article 223-1-1 du même code créé par la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République réprime quant à lui le fait de révéler, de diffuser ou de transmettre, par quelque moyen que ce soit, des informations relatives à la vie privée, familiale ou professionnelle d'une personne permettant de l'identifier ou de la localiser aux fins de l'exposer ou d'exposer les membres de sa famille à un risque direct d'atteinte à la personne ou aux biens que l'auteur ne pouvait ignorer. Ces faits sont, en l'état du droit, punis de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende.

Par ailleurs, le législateur a souhaité introduire une circonstance aggravante lorsque les faits sont commis au préjudice d'une personne dépositaire de l'autorité publique, chargée d'une mission de service public ou titulaire d'un mandat électif public ou d'un journaliste, au sens du deuxième alinéa de l'article 2 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse. Les peines sont alors portées à cinq ans d'emprisonnement et à 75 000 euros d'amende.

Prenant acte de l'absence de protection spécifique des atteintes à la vie privée des candidats aux élections, la commission a jugé nécessaire, par l'adoption d'un amendement COM-11 du rapporteur portant création d'un nouvel article 2 ter, d'instituer une nouvelle circonstance aggravante en cas d'atteinte à la vie privée et familiale d'un candidat à un mandat électif public par la diffusion ou révélation d'informations permettant de l'identifier ou de le localiser aux fins de l'exposer ou d'exposer les membres de sa famille à un risque direct d'atteinte à la personne ou aux biens que l'auteur ne pouvait ignorer, au même article L. 223-1-1 du code pénal.

S'alignant sur les peines prévues lorsque ces faits sont commis au préjudice d'une personne dépositaire de l'autorité publique, d'un journaliste ou d'un titulaire d'un mandat électif, la commission a prévu que de tels faits seraient punis de trois ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende.

La commission a adopté l'article 2 ter ainsi rédigé.

---

* ⁵ « Plan pour une plus grande sécurité des maires », rapport d'information n° 11 de Philippe Bas, fait au nom de la commission des lois, déposé le 2 octobre 2019. Il est consultable dans son intégralité à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r19-011/r19-011.html.

* ⁶ « Avis de tempête sur la démocratie locale : évitons le mal des maires ! », mission d'information sur l'avenir de la commune et du maire en France, p. 171-173.

* ⁷ L'article 433-3 du code pénal punit, lorsqu'elles sont commises envers une personne investie d'un mandat électif public ou une autre personne dépositaire de l'autorité publique ou une personne chargée d'une mission de service public, de trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende les menace de commettre un crime ou un délit, de cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende les menaces de mort ou d'atteinte aux biens dangereuse pour les personnes, et de dix ans d'emprisonnement et 150 000 euros d'amende les menaces, violences ou tout autre acte d'intimidation en vue de contraindre la personne élue à accomplir ou s'abstenir d'accomplir un acte de sa fonction.

* ⁸ Article 338-6 du code pénal.

* ⁹ Décision n° 2022-846 DC du 19 janvier 2023, Loi d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur, considérants 66 et 67.

* ¹⁰ Conseil d'État, Avis sur un projet de loi relatif à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure, 8 juillet 2021, p. 7-8.

* ¹¹ Article 65 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse.

* ¹² L'article 65-3 de la loi de 1881, issu de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité dite « Perben II » a étendu de trois mois à un an le délai de prescription relatif, d'une part, aux provocations à la discrimination, d'autre part, aux diffamations et injures lorsqu'elles ont été prononcées en raison de l'origine ou de la religion, quel que soit le support.

* ¹³ Décision n° 2013-302 QPC du 12 avril 2013, M. Laurent A. et autres, considérants 5 et 6.