CHAPITRE
IV
LE CADRE FINANCIER PLURIANNUEL
DES ADMINISTRATIONS DE
SÉCURITÉ SOCIALE
ARTICLE
17
Objectif de dépenses de régimes obligatoires de base de
sécurité sociale, objectif national de dépenses
d'assurance maladie (ONDAM)
et taux d'évolution de ses
sous-objectifs
Le présent article encadre l'évolution des dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, de l'ONDAM et de ses sous-objectifs au cours de la période 2023-2027.
La commission des finances a adopté cet article sans modification.
Après le rejet du présent projet de loi par l'Assemblée nationale en première lecture, la commission des finances du Sénat a adopté, à l'initiative de son rapporteur et de la rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales, deux amendements identiques étendant la période couverte par le tableau des objectifs de dépense des régime obligatoires de base de la sécurité sociale à 2026 (dernier exercice pour lequel le montant prévisionnel des dépenses était disponible) et souhaité que le Gouvernement le complète pour 2027. Cet amendement répondait à une nouvelle exigence organique : l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale dispose en effet que les lois de financement de la sécurité sociale incluent, pour chacun des exercices de la période de programmation couverte par la loi de programmation des finances publiques en vigueur, un compteur des écarts entre les dépenses prévues par la LPFP en vigueur et le PLFSS déposé. En outre, à l'initiative de la rapporteure pour avis, la commission a également complété, par cohérence, la période couverte par le tableau d'évolution des dépenses de l'ONDAM jusqu'en 2027.
Le Sénat a rejeté, en séance publique, les amendements du Gouvernement qui revenaient sur les modifications adoptées en commission.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté, au stade de la commission, un amendement du Gouvernement actualisant l'article 17 au regard de l'ensemble des informations nouvelles et des dernières données de la programmation pluriannuelle et, suivant le souhait de votre commission, élargissant la programmation de l'ensemble des tableaux aux années 2026 et 2027. En conséquence, les tableaux figurants à l'article 17 ont été transmis au Sénat dans la rédaction suivante :
Montant maximal de l'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du fonds de solidarité vieillesse
|
|
2023 |
2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
|
En % du PIB |
21,7 |
21,9 |
21,9 |
21,9 |
21,8 |
|
En milliards d'euros courants |
610,9 |
641,8 |
665,2 |
685,8 |
705,4 |
Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027
Montant maximal de l'ONDAM de l'ensemble
des
régimes obligatoires de base de sécurité
sociale
|
|
2023 |
2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
|
En milliards d'euros courants |
247,6 |
254,0 |
262,5 |
270,1 |
278,0 |
Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027
Taux annuel maximal d'évolution des sous-objectifs de l'ONDAM
|
|
2023 |
2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
|
Soins de ville |
3,7 |
3,5 |
3,0 |
2,7 |
2,7 |
|
Établissements de santé |
5,2 |
3,2 |
2,6 |
2,7 |
2,8 |
|
Établissements et services pour personnes âgées |
6,7 |
4,6 |
4,8 |
4,5 |
4,2 |
|
Établissements et services pour personnes handicapées |
6,5 |
3,4 |
3,1 |
3,1 |
3,1 |
|
Fonds d'intervention régional et soutien national à l'investissement |
6,5 |
-4,7 |
3,4 |
3,4 |
3,4 |
|
Autres prises en charge |
10,2 |
4,6 |
4,9 |
4,9 |
4,9 |
Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027
La commission des finances de l'Assemblée nationale a également adopté un amendement du Gouvernement ajoutant un IV à l'article 17, disposant que des économies supplémentaires représentant 6 milliards d'euros par an entre 2025 et 2027, issues du dispositif de revue des dépenses instauré par la loi de finances pour 2023 et l'article 21 du présent projet de loi, seront réparties entre les administrations de sécurité sociale. L'article 17 tel qu'adopté par la commission à l'Assemblée nationale n'a pas été modifié lors de l'engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le présent projet de loi.
Si votre rapporteur se félicite que le Gouvernement ait suivi le vote du Sénat et complété sa programmation financière, il s'interroge en revanche sur la méthode du Gouvernement, qui consiste à annoncer 12 milliards d'euros d'économies, répartis arbitrairement à égalité entre l'État35(*) et la sécurité sociale, à raison de 6 milliards d'euros chacun, et renvoyant pour leur concrétisation à un exercice de revue des dépenses qui, à ce jour, n'a pas fait ses preuves.
L'ajout de cet alinéa au dispositif initial de l'article 17, sans aucune justification ni documentation précise, apparaît à votre rapporteur peu conforme au cadre organique même de la loi de programmation. En effet, le 3° de l'article 1 B de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances impose au législateur que les lois de programmation des finances publiques comprennent notamment « pour chacun des exercices auxquels elles se rapportent [...] l'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement ainsi que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble de ces régimes et le taux d'évolution de ses sous-objectifs ».
Or, dans la rédaction issue du texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale, votre rapporteur doute que ces objectifs puissent être considérés comme énoncés clairement. Ils sont en effet contredits par l'ajout d'un paragraphe qui les remet en cause et qui laisse planer le doute sur les objectifs de dépense qui feront l'objet d'économies supplémentaires - par ailleurs non chiffrées à ce stade.
Dans ces conditions, votre commission ne s'estime pas suffisamment éclairée sur la trajectoire et le texte soumis à son vote. Néanmoins, elle partage l'objectif d'accroître le montant des économies sur la durée de la trajectoire budgétaire et de redresser nos finances publiques.
Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article sans modification.
ARTICLE
19
Mise en réserve d'une fraction de l'ONDAM au début de
chaque exercice
Le présent article prévoit de reconduire la mise en réserve, au début de chaque exercice, d'une fraction représentant 0,3 % du montant de l'ONDAM.
La commission des finances a modifié cet article afin de rétablir la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture.
Après le rejet du présent projet de loi par l'Assemblée nationale en première lecture, la commission des finances du Sénat a adopté, à l'initiative de la rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales, un amendement précisant que la mise en réserve, fixée à 0,3 % du montant de l'ONDAM, s'applique de manière uniforme à chacun de ses sous-objectifs.
Le Sénat a rejeté, en séance publique, les amendements du Gouvernement qui revenaient sur les modifications adoptées en commission.
En nouvelle lecture, le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale après recours à l'article 49, alinéa 3, de la Constitution par le Gouvernement comporte deux modifications par rapport au texte transmis par le Sénat :
- un amendement du député Mathieu Lefèvre supprimant l'exigence d'une application uniforme de la mise en réserve à chacun des sous-objectifs de l'ONDAM, qui avait été adopté par la commission des finances de l'Assemblée nationale ;
- un amendement du rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, précisant que le dispositif de mise en réserve s'applique au 1er janvier 2024 et non rétroactivement au 1er janvier 2023, ce qui paraît cohérent avec le décalage d'un an du calendrier d'adoption de la présente LPFP.
Votre commission demeure attachée à ne pas faire à nouveau reposer excessivement les efforts de maîtrise de la dépense sur des établissements de santé déjà durement sollicités avant, pendant et depuis la crise sanitaire. Actuellement, l'hôpital continue de porter l'essentiel des mises en réserve (68 %), sous la forme d'un « coefficient prudentiel » qui minore les tarifs hospitaliers, ou d'un gel d'une partie des dotations hospitalières.
Parallèlement, le sous-objectif « soins de ville » n'est pas soumis à une mise en réserve, alors qu'il est le principal facteur de dépassement de l'ONDAM, comme le montre son exécution en 202336(*).
Pour ces raisons, la commission a adopté un amendement COM-23 présenté par le rapporteur visant à rétablir la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture, qui prévoit, afin d'équilibrer les efforts de maîtrise des dépenses au sein de l'ONDAM, que la mise en réserve s'applique uniformément à chacun de ses sous-objectifs.
Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article ainsi modifié.
ARTICLE
20
Encadrement des « niches sociales »
Le présent article reconduit le principe de limitation à trois ans des créations de « niches sociales » et l'étend aux dispositions de prorogation. Il reconduit également le plafonnement du montant total de ces « niches sociales » à 14 % des recettes des régimes de sécurité sociale majorées du montant des exonérations non compensées.
La commission des finances a adopté cet article sans modification.
Après le rejet du présent projet de loi par l'Assemblée nationale en première lecture, le Sénat a adopté le présent article sans modification.
Deux amendements ont été retenus dans le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale :
- un amendement du rapporteur général précisant que le dispositif d'encadrement des niches sociales prévu au présent article s'applique à compter du 1er janvier 2024 et non rétroactivement au 1er janvier 2023 ;
- un amendement des membres du groupe Socialistes et apparentés prévoyant que les prorogations de niches sociales au-delà d'une période maximale de trois ans ne peuvent intervenir qu'à la condition d'avoir fait l'objet d'une évaluation des caractéristiques des bénéficiaires de ces mesures et précisant leur efficacité et leur coût.
Il serait en effet quelque peu baroque de prévoir une application rétroactive au 1er janvier 2023 du présent article. Votre commission souscrit également à l'objectif que ne soient prorogées que des niches sociales qui auront été dûment évaluées.
Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article sans modification.
* 35 Voir sur ce point le commentaire de l'article 12 du présent projet de loi.
* 36 Avis du Comité d'alerte n° 2023-2 sur le respect de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, 7 juin 2023.