II. LES PROJECTIONS FINANCIÈRES FONT APPARAÎTRE, À PARTIR DE 2024, UN DÉFICIT DURABLE DU SYSTÈME DE RETRAITE
La situation financière globale du système de retraite fait l'objet d'un suivi détaillé effectué par le Conseil d'orientation des retraites (COR).
Dans son rapport annuel publié le 22 juin 2023, qui intègre les dernières données démographiques et macroéconomiques disponibles ainsi que les effets de la réforme de 2023, le COR estime que, dans un scénario de référence correspondant à une croissance de la productivité horaire de 1 %, le système de retraite connaîtrait à partir de 2024 une période de déficit prolongé.
Le déficit du système de retraite atteindrait selon les projections du COR un niveau de 0,2 % du PIB en 2030. Les comptes du système de retraite ne reviendraient pas à l'équilibre à horizon de plus de quarante ans et le déficit du système en 2070 est estimé à 0,8 % du PIB.
En 2023, le solde prévisionnel du système de retraite est positif avec un excédent équivalant à 0,1 % du PIB. Dès 2024, le COR prévoit une dégradation du solde qui entrerait en déficit à hauteur de 0,1 % du PIB.
Pour construire ses projections à moyen et long terme, le COR fait plusieurs hypothèses sur l'évolution de la situation démographique et économique qui concerne notamment :
- une cible de 1,8 pour l'indice conjoncturel de fécondité ;
- un solde migratoire de 70 000 personnes par an ;
- une espérance de vie à 60 ans de 31,3 ans pour les femmes et de 29,3 ans pour les hommes ;
- un taux de chômage de 4,5 %.
Pour tenir compte des différentes hypothèses possibles quant à l'évolution de l'activité économique sur une période de projection qui dépasse la durée d'une décennie, le COR construit plusieurs projections en faisant varier l'hypothèse de croissance annuelle de la productivité horaire du travail. Le COR construit quatre scénarios selon ce paramètre : 0,7 % ; 1 % ; 1,3 % ; 1,6 %.
La rapporteure spéciale relève que le scénario de croissance annuelle de la productivité horaire du travail de 1 %, qui constitue la moyenne observée pour la période 2000-2020, peut être regardé comme le scénario de référence dès lors qu'il correspond à celui retenu par le Gouvernement dans le cadre de son étude d'impact sur le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 examiné en conseil des ministres le 23 janvier 2023.
La part des dépenses de retraite dans le PIB constitue un indicateur synthétique de référence pour mesurer la soutenabilité du système de retraite, dans la mesure où il permet de déterminer le montant des prélèvements à opérer sur la valeur ajoutée produite par les actifs pour assurer le financement des pensions des non-actifs.
Dans le scénario de référence projeté par le COR, la part des dépenses de retraite dans le PIB connaîtrait un recul modéré entre 2022 et 2027 en passant de 13,7 % à 13,6 % du PIB. Dans un second temps, la part des dépenses de retraite dans le PIB reculerait progressivement pour atteindre 13,2 % en 2050 et 13,0 % en 2070.
Part des dépenses de retraite dans le PIB
(scénario de référence du COR)
Source : commission des finances, d'après les données du COR
Parmi les indicateurs synthétiques significatifs mesurés par le COR figure également la projection du solde du système de retraite. Pour le calcul de cet indicateur, le COR doit adopter une convention comptable relative au périmètre des ressources du système de retraite. Dans le cadre de son rapport annuel 2023, le COR a choisi d'adopter comme convention unique de projection l'hypothèse que les règles actuelles de participation de l'État au financement, et en particulier le financement par l'État de l'équilibre permanent des régimes de fonctionnaires de l'État et de certains régimes spéciaux, n'ont pas vocation à évoluer5(*).
Les projections effectuées par le COR font apparaître, pour le scénario de référence, une situation financière dégradée et durable pour le système de retraite. En effet, après les excédents conjoncturels des années 2022 et 2023, le COR prévoit que le système de retraite entrera en déficit à partir de 2024 et qu'il restera en déficit pendant l'ensemble de la période de projection, c'est-à-dire jusqu'en 2070.
Le scénario de référence du COR prévoit par surcroît une aggravation du déficit du système de retraite jusqu'en 2050 pour atteindre 0,7 % du PIB de déficit annuel. Le déficit du système de retraite serait ensuite stabilisé entre 2050 et 2070, date à laquelle le déficit annuel projeté serait de 0,8 % du PIB.
La rapporteure spéciale relève à ce titre que l'équilibre financier du système de retraite, pris dans son ensemble, est un objectif qui n'est pas atteint à moyen et long terme dans les conditions actuelles. C'est dans ce contexte que s'inscrit l'examen des crédits budgétaires concourant au financement des régimes de retraite de la fonction publique et de certains régimes spéciaux.
Solde du système de retraite par rapport au PIB
(scénario de référence du COR)
Source : commission des finances, d'après les données du COR
* 5 Le COR utilise pour cette convention la dénomination « équilibre permanent des régimes équilibrés » (EPR).