C. L'ÉVOLUTION DES DOTATIONS GÉNÉRALES DE DÉCENTRALISATION (ACTIONS 2, 4, 5 ET 6) : UNE STABILITÉ GLOBALE QUI MASQUE DES DIFFÉRENCES ENTRE LES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS ET QUI INTÈGRE LA HAUSSE DES CONCOURS PARTICULIERS POUR RÉPONDRE À UNE DÉCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL
Les actions 2, 4, 5 et 6 visent à attribuer aux collectivités une dotation de décentralisation afin d'assurer la compensation financière des charges qui leur sont transférées conformément à l'article 72-2 de la Constitution qui prévoit que : « Tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ». En l'absence de nouveaux transferts, de création ou d'extension de compétences, ces dotations n'ont donc pas vocation à évoluer à la hausse ou à la baisse.
1. La stabilité des dotations de décentralisation des communes et des départements (actions 2 et 4)
a) La dotation de décentralisation des communes
La dotation de décentralisation des communes et de leurs groupements est stable depuis 2009. Le montant de 135,3 millions d'euros en AE et CP ouverts en PLF 2024 se compose comme suit :
- 23,3 millions d'euros au titre de l'élaboration des documents d'urbanisme ;
- 90,6 millions d'euros au titre du financement des services communaux d'hygiène et de santé ;
- 15,4 millions d'euros au titre de l'entretien de la voirie nationale de la ville de Paris ;
- 4,9 millions d'euros au titre du transfert à l'Eurométropole de Strasbourg de l'entretien, de l'exploitation et de la gestion du domaine public routier national non concédé présent sur son territoire ;
- 0,6 million d'euros au titre des transferts de certains monuments historiques ;
- 0,5 million d'euros au titre du transfert de compétence prévu à l'article L.631-7- 1 du code de la construction et de l'habitat6(*).
b) La dotation de décentralisation des départements
Dans le cadre de la réforme des concours financiers initiée en 2004, la dotation générale de décentralisation (DGD) des départements a fait l'objet d'un transfert financier conséquent vers la dotation globale de fonctionnement (DGF) : 95 % des crédits de la DGD de 2003 ont donc été intégrés dans la DGF de 2004, les 5 % restant sur les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » permettant, d'une part, de compenser des transferts ne pouvant faire l'objet d'une compensation sous forme de fiscalité (collèges à sections binationales et internationales, monuments historiques, etc.) et, d'autre part, de procéder à des ajustements.
En PLF 2024, les crédits de l'action 4 sont stables par rapport à la LFI 2023 et s'établissent à 265,5 millions d'euros.
Pour rappel, en LFI 2022, cette dotation avait été majoré par une dotation exceptionnelle de l'État d'un montant de 51,6 millions d'euros afin de compenser les pertes sur le dispositif de compensation péréquée (DCP) en raison de la réforme des impôts de production prévue par l'article 29 de la loi de finances pour 2021.
En effet, le montant du DCP en année N correspond aux frais de gestion collectés par l'État sur le montant N- 1 de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et ensuite reversés aux départements par l'État.
Or, la réforme des impôts de production avait modifié l'article 1499 du code général des impôts fixant les modalités de calcul de la valeur locative des immobilisations industrielles passibles de la taxe foncière sur les propriétés bâties, en diminuant de moitié les taux appliqués au prix de revient des différents éléments d'immobilisation.
Cette diminution de moitié des valeurs locatives avait, de fait, généré une baisse de la TFPB des établissements industriels et, subséquemment une baisse des frais de gestion perçus, à ce titre, par l'État et donc mécaniquement d'une partie de la dotation de compensation péréquée.
Cette dotation n'était prévue que pour la seule année 2022, le Gouvernement estimant que le DCP retrouverait son dynamisme dès 2023.
Or, les frais de gestion de TFPB alloués aux départements se sont établis, en 2023, à 995 millions d'euros soit certes 20,5 millions de plus qu'en 2022 mais 72 millions de moins qu'en 2021 ce qui a représenté un manque à gagner pour les départements.
Toutefois, les rapporteurs spéciaux notent, qu'en 2024, ces frais de gestion sont estimés à 1 081 millions d'euros soit un niveau supérieur à celui constaté avant la réforme de 2021.
2. La baisse notable de la dotation de décentralisation des régions à la suite de la non reconduction de la dotation exceptionnelle pour 2022 et 2023 (action 5)
Cette dotation est une part résiduelle en raison du transfert, en 2004, de 95 % de la DGD vers la DGF dans le cadre de la réforme des concours financiers.
Ainsi, les crédits ouverts, et correspondant à environ 5 % de la DGD initiale, permettent, d'une part, de compenser de nouveaux transferts (lycées à sections binationales ou internationales, monuments historiques...) et, d'autre part, de procéder à des ajustements, notamment pour les services régionaux de voyageurs (SRV).
En PLF 2024, les crédits alloués à la dotation de décentralisation des régions s'établissent à 1 298 millions d'euros en AE et CP soit une baisse de 7,6 % (107 millions d'euros) par rapport à la LFI 2023.
Depuis 2021, 292 659 123 euros supplémentaires sont inscrits de manière pérenne sur cette action pour les conseils régionaux au titre de la formation professionnelle pour compenser la réforme de la taxe d'habitation. En effet, conformément à l'article 41 de la loi de finances initiale pour 2014, les régions bénéficiaient notamment du versement des frais de gestion de la taxe d'habitation, de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et de la cotisation foncière des entreprises (CFE) en compensation de l'exercice des compétences régionales en matière de formation professionnelle. Or, la suppression de la taxe d'habitation a généré une baisse de ressources pour le financement de cette compétence. Aussi, l'article 16 de la LFI pour 2020 a prévu, à compter de 2021, de substituer aux frais de gestion de la taxe d'habitation une dotation de l'État d'un montant égal aux frais versés en 2020 aux régions, soit 292,7 millions d'euros.
Par ailleurs, la suppression de la CVAE a été compensée par l'instauration en LFI 2023 d'une dotation budgétaire dotée de 91,3 millions d'euros.
À la différence des deux autres réformes, la baisse des frais de gestion de CVAE et CFE en 2022, liée à la baisse de ces mêmes impôts décidée en LFI 2021 a été compensée, en loi de finances initiale pour 2022 (article 200) par la création d'une dotation exceptionnelle de 107 millions d'euros visant à compenser les pertes de ces recettes fiscales pour les régions. Ce dispositif a été reconduit en LFI 2023 (article 195) mais ne le sera pas en 2024.
Le Gouvernement avait envisagé de procéder à une refonte des dispositifs de compensation de la formation professionnelle pour les fondre en un vecteur financier unique constitué d'une attribution fixe du produit de l'accise sur les énergies revenant à l'État. Cette évolution est d'ailleurs mentionnée dans le projet annuel de performances (PAP) de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Dans le cadre de cette réforme, la dotation exceptionnelle de 107 millions aurait ainsi pu être soclée avec les instruments de compensation. Cependant, le Gouvernement n'a finalement pas proposé d'évolution dans ce sens.
3. Une hausse de la dotation « concours particuliers » (action 6) : conséquence de la décision du Conseil Constitutionnel sur les modalités de calcul du coefficient correcteur
L'action 6 regroupe les crédits de la dotation générale de décentralisation (DGD) attribués, dans le cadre de concours particuliers, indistinctement aux communes, départements, régions ou groupements de collectivités territoriales.
En PLF 2024, cette dotation s'établit à 265,5 millions d'euros en AE et CP soit un montant stable par rapport à la LFI 2023.
Ainsi, plusieurs transferts de compétences sont financés à partir de cette dotation. Il s'agit notamment, pour les plus importants :
- d'un concours destiné à financer les bibliothèques municipales, intercommunales et départementales pour 88,4 millions d'euros en AE et CP ;
- d'un concours en faveur des autorités compétentes pour l'organisation des transports urbains pour 87,9 millions d'euros en AE et CP ;
- d'un concours en faveur des ports maritimes pour 53,5 millions d'euros en AE et CP destiné à financer le transfert des ports maritimes de commerce et de pêche transférés aux départements à compter du 1er janvier 1984 ;
- de plusieurs dotations de compensation de la réduction des taxes additionnelles de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). En effet, la réforme des impôts de production génère une baisse mécanique des produits issus des trois taxes additionnelles suivantes :
· la dotation de compensation de la taxe de gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI) des communes et EPCI ;
· la dotation de compensation des contributions fiscalisées pour les syndicats intercommunaux ;
· la dotation de compensation de la taxe additionnelle spéciale annuelle (TASA) pour la région Île-de-France.
Dans ce contexte, la LFI 2021 a créé trois nouvelles dotations pour chacune de ces taxes en les dotant de 17 millions d'euros. Depuis la LFI 2022, ce montant a été porté à 19,2 millions d'euros en AE et CP.
Par ailleurs, la loi de finances rectificative du 16 aout 2022 a prévu que ces concours particuliers intègrent également une nouvelle dotation de 9,3 millions d'euros visant à compenser la suppression de la taxe d'habitation aux communes et EPCI à fiscalité propre qui avaient institué en 2017 une taxe en vue de financer la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations. Cette nouvelle dotation est la conséquence de la décision n° 2021-982 QPC du 17 mars 2022 du Conseil Constitutionnel ayant jugé contraire à la Constitution les modalités de calcul du coefficient correcteur pour les communes membres d'un syndicat à contributions fiscalisées.
* 6 Délivrance par les communes des autorisations préalables au changement d'usage d'immeubles.