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N° 34 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2024-2025 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 octobre 2024 |
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RAPPORT PRÉSENTÉ au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Sénateur |
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TOME II ANNEXE N° 1 Rapporteurs spéciaux : Mme Nathalie GOULET et M. Rémi FÉRAUD |
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(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Bernard Delcros, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; M. Michel Canévet, Mmes Marie-Claire Carrère-Gée, Frédérique Espagnac, M. Marc Laménie, secrétaires ; MM. Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mme Florence Blatrix Contat, M. Éric Bocquet, Mme Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Carole Ciuntu, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 3, 291 et T.A. 3 Sénat : 32 (2024-2025) |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS
SPÉCIAUX
1. Les crédits de la mission « Action extérieure de l'État » atteignent 3,2 milliards d'euros en crédits de paiement et en autorisations d'engagement en 2023, soit une hausse de 7,4 % et 5,2 % respectivement.
2. En ce qui concerne le programme 105 - Action de la France en Europe et dans le monde, le taux de consommation des crédits est de 94,6 % en AE et de 95,2 % en CP, en recul par rapport à 2022. Cette évolution découle d'une sous-exécution des contributions internationales et européennes et de retards dans la mise en oeuvre de projets immobiliers.
3. Le programme 185 - Diplomatie culturelle et d'influence, dont le périmètre a changé avec le retrait de la compétence tourisme, a connu une consommation satisfaisante des crédits (99,9 % de consommation des crédits en AE et 99,6 % en CP) mais a été marqué par des mouvements de gestion infra-annuelle.
4. L'exécution du programme 151 est en apparence conforme aux montants inscrits en LFI (99,6 % de crédits consommés en AE et 99,9 % en CP). Toutefois, des mouvements de crédits sont également intervenus en cours de gestion. Les aides à la scolarité ont ainsi été portées à un total de 114,8 millions d'euros, grâce au dégel de la réserve de précaution et à la mobilisation de la soulte de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger.
5. Les dépenses de personnel progressent de près de 96 millions d'euros du fait de mesures catégorielles, de la revalorisation du point d'indice de la fonction publique et du dynamisme des indemnités de résidence à l'étranger.
6. Les projets de modernisation des outils des services consulaires se sont poursuivis en 2023, en dépit de coûts croissants, portés plus spécifiquement par le projet de la plateforme France Consulaire et par l'expérimentation du registre électronique d'état civil.
I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2023
La mission « Action extérieure de l'État », qui représente un total de 3,2 milliards d'euros, regroupe en 2023 les crédits des trois programmes suivants :
- le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », qui porte les dépenses de personnel et de fonctionnement du réseau diplomatique, ainsi que les contributions de la France aux organisations internationales et aux opérations de maintien de la paix ;
- le programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires », qui regroupe les dépenses de personnel et de fonctionnement du réseau consulaire, ainsi que les bourses octroyées aux élèves français scolarisés dans les établissements du réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) ;
- le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence », qui rassemble les crédits de fonctionnement du réseau culturel et les subventions versées aux quatre opérateurs de la mission.
Évolution des crédits de la mission « Action extérieure de l'État » en 2023
(en millions d'euros et en pourcentage)
AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. LFI 2023 : budgétisation en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
En prévision initiale, les crédits de la mission augmentent significativement entre 2022 et 2023 (+ 7,4 % en autorisations d'engagement et + 5,2 % en crédits de paiement). Cette majoration des crédits de la mission s'inscrit dans la continuité des exercices précédents, les dépenses ayant progressé, à périmètre constant, de 12,1 % en AE et de 12,2 % en CP entre 2019 et 2023.
Évolution des crédits de la mission entre 2019 et 2024
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Le niveau d'exécution de la mission est de 96,2 % en AE et de 96,6 % en CP en 2023. Il s'agit d'une moindre performance par rapport à l'exercice 2022, découlant essentiellement d'une sous-consommation plus forte du programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », qui concentre la majorité des crédits de la mission.
La loi n° 2023-1114 du 30 novembre 2023 de finances de fin de gestion pour 2023 a conduit à l'annulation de 72,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 82,9 millions d'euros en crédits de paiement, essentiellement sur le programme 105 (55 millions d'euros en AE et 65 millions d'euros en CP). L'ensemble des crédits annulés portaient sur la réserve de précaution de la mission.
Mouvements intervenus en cours de gestion
2023
sur la mission « Action extérieure de
l'État »
(en crédits de paiement et en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Par rapport à l'exercice 2022, les crédits du programme 105 ont progressé de 5,6 % en AE et de 3,7 % en CP. Cette évolution procédait essentiellement d'une augmentation significative des contributions internationales, résultant de la dépréciation de l'euro, d'une progression des dépenses immobilières et d'entretien et d'une hausse des dépenses de personnel.
Crédits du programme 105 - Action de
la France
en Europe et dans le monde
(en millions d'euros - en pourcentage)
AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. LFI : budgétisation, en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Le taux de consommation des crédits du programme 105 est de 94,6 % en AE et de 95,2 % en CP. Le niveau d'exécution apparaît en recul par rapport à l'exercice 2022 (97,9 % d'exécution en AE et 98,3 % en CP). Plusieurs facteurs ont contribué à cette sous-exécution :
- premièrement, comme au cours de l'exercice précédent, les contributions à la Facilité européenne pour la paix (FEP) ont été moindres que la prévision inscrite en LFI, 28 millions d'euros demeurant non consommés en fin de gestion. Ce décalage correspond à des appels de fonds moins importants de la part de ce mécanisme ;
- deuxièmement, le retrait programmé de la mission des Nations unies pour la stabilisation du Mali (MINUSMA) a permis une économie de 12 millions d'euros ;
- troisièmement, les crédits liés aux opérations immobilières et d'entretien ont fait l'objet d'une sous-exécution à hauteur de 19 millions d'euros. Le caractère pluriannuel des dépenses immobilières explique en partie cette sous-consommation, du fait de retards dans la réalisation des prestations. Fin 2023, les restes à payer issus de la reprise d'opérations immobilières représentaient 172 millions d'euros sur le programme 105.
S'agissant du programme 151, qui finance les activités des services consulaires ainsi que la politique de solidarité en faveur des élèves du système d'enseignement français à l'étranger, les crédits pour 2023 étaient en augmentation de 3,4 % en AE et de 3,3 % en CP en comparaison de 2022. La budgétisation initiale du programme en loi de finances pour 2023 ne comprenait toutefois aucune mesure nouvelle.
Crédits du programme 151 - Français à l'étranger et affaires consulaires
(en millions d'euros - en pourcentage)
AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. LFI : budgétisation en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Le taux d'exécution des crédits du programme apparaît relativement satisfaisant avec 99,6 % de crédits consommés en AE et 99,9 % en CP.
Néanmoins, dans le détail de l'exécution, la sous-budgétisation de certaines lignes budgétaires a conduit à des abondements du programme 151 en cours de gestion, notamment :
- sur le financement des élections législatives partielles des circonscriptions des Français de l'étranger, par un transfert de 119 430 euros en AE et de 116 430 euros en CP depuis la mission « Administration générale et territoriale de l'État » ;
- sur le budget du registre de l'état-civil électronique (RECE), pour 300 000 euros, en raison d'une sous-estimation des coûts de développement dans l'enveloppe initiale prévue en LFI ;
- sur les crédits liés aux frais de justice du contentieux des visas, revus à la hausse de 2,3 millions d'euros afin d'écouler le stock de dossiers. Ce poste de dépenses avait pourtant cru de 50 % par rapport à l'année précédente.
Par ailleurs, la problématique des aides à la scolarité, qui représentent 75 % des crédits du programme 151 hors dépenses de personnel, a été centrale au cours de l'exercice 2023, comme développée dans les remarques des rapporteurs infra.
Concernant le programme 185, qui regroupe les actions destinées à soutenir la stratégie d'influence de la France à l'étranger en particulier dans le domaine culturel, les crédits sont en très légère baisse (- 0,9 % en AE et - 1,2 % en CP) par rapport à l'exercice précédent. À noter que le programme a connu en 2023 un changement de périmètre, la compétence tourisme ayant été transférée au programme 134. La subvention pour charges de service public (SCSP) de l'opérateur Atout France ne relève ainsi plus de la mission.
La très grande majorité des crédits du programme (70 %) finance les SCSP des opérateurs de la mission, à savoir l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), Campus France et l'Institut française.
Les rapporteurs notent avec intérêts que la direction générale de la mondialisation, responsable du programme 185, la direction du budget et le contrôleur budgétaire et comptable ministériel ont travaillé en 2023 sur une méthodologie commune d'analyse de la trésorerie des opérateurs. Cette méthodologie commune, qui vise à identifier les marges de manoeuvre budgétaires des opérateurs, devrait à terme déterminer la trésorerie mobilisable par ces derniers.
L'exécution de ce programme, comme celle du programme 151, connait une consommation satisfaisante des crédits (99,9 % de consommation des crédits en AE et 99,6 % en CP) mais a également été marquée par des mouvements de gestion infra-annuelle.
Des redéploiements ont ainsi été effectués, à hauteur de 2,1 millions d'euros, afin de financer une partie des 6 millions d'euros de dépenses non couvertes. Ces dernières incluaient notamment un report de charges de l'exercice 2022, d'une montant de 5,5 millions d'euros lié au financement des bourses destinées aux étudiants internationaux par Campus France, dont l'enveloppe avait été sous-budgétée lors de l'exercice précédent.
Crédits du programme 185 - Diplomatie culturelle et d'influence
(en millions d'euros - en pourcentage)
AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. LFI : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires