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N° 34 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2024-2025 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 octobre 2024 |
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RAPPORT PRÉSENTÉ au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Sénateur |
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TOME II ANNEXE N° 7 Rapporteur spécial : M. Christian BILHAC |
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(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Bernard Delcros, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; M. Michel Canévet, Mmes Marie-Claire Carrère-Gée, Frédérique Espagnac, M. Marc Laménie, secrétaires ; MM. Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mme Florence Blatrix Contat, M. Éric Bocquet, Mme Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Carole Ciuntu, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 3, 291 et T.A. 3 Sénat : 32 (2024-2025) |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS
SPÉCIAUX
1. L'exécution 2023 connait une légère baisse de la consommation d'autorisations d'engagement (AE) en volume (808,2 millions d'euros en 2023 contre 826,4 millions d'euros en 2022, soit - 2,2 %), qui s'explique par une consommation d'AE exceptionnellement haute en 2022, et masque une hausse tendancielle de la consommation d'AE depuis 2020. Parallèlement, la consommation de crédits de paiement (CP), qui s'élève à 793,5 millions d'euros en 2023, a augmenté de 44,1 millions d'euros (+ 5,9 %) et s'inscrit dans la continué de la hausse de 2022. Cette tendance haussière des crédits consommés est intrinsèquement liée à celle des dépenses de personnel (titre 2) qui représentent plus de 80 % des crédits de la mission. La consommation des dépenses de personnel en CP a en effet progressé de 5,0 % en 2023, après une première hausse marquée de 5,4 % en 2022, du fait de l'augmentation des plafonds d'emplois combinés à des mesures catégorielles et indemnitaires.
2. La sous-exécution des crédits en 2023 (89,4 % en AE et 97,1 % en CP par rapport à la LFI, hors fonds de concours et attributions de produits) et l'évolution maitrisée de dépenses en volume par rapport à 2022 (- 2,2 % en AE et + 5,9 % en CP), amènent le rapporteur spécial à s'accorder avec la Cour des comptes dans le constat d'une exécution 2023 ne laissant pas transparaitre de dérives de dépenses par rapport aux crédits prévus en LFI.
3. En 2023, les crédits de l'ancien programme 340 « Haut Conseil des Finances publiques », supprimé par la LFI 2023, ont été intégrés au sein du programme 164, contribuant à la rationalisation de la maquette budgétaire de la mission.
4. Le manque de lisibilité des informations budgétaires relatives au CESE est regrettable et conduit à des divergences de données entre les différents documents budgétaires. Ces incohérences nuisent à la transparence de l'exécution réelle des crédits et complexifient le suivi de leur évolution dans le temps.
5. L'exécution budgétaire 2023 des trois programmes s'inscrit dans le contexte de mise en oeuvre de réformes et de plan d'action structurants : réforme de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) impliquant notamment sa territorialisation et la généralisation du juge unique ; entrée en vigueur à partir du 1er janvier 2023 du nouveau régime unique de responsabilité financière des gestionnaires publics et création de la chambre du contentieux et de la Cour d'appel financière de la Cour des comptes ; poursuite de la réforme du CESE de 2021 remaniant la composition de la chambre et consacrant son rôle dans la promotion de la participation citoyenne. Ces réformes affectent profondément le fonctionnement, les missions et les ambitions de ces institutions, en même temps qu'elles soulèvent des questions de gestion et d'équilibre budgétaires.
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION « CONSEIL ET CONTRÔLE DE L'ÉTAT » EN 2023
La mission « Conseil et contrôle de l'État » se compose désormais de trois programmes :
- Le programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » dont le responsable est le vice-président du Conseil d'État, vise à garantir le respect du droit par l'administration. Il regroupe les moyens affectés au Conseil d'État, aux cours administratives d'appel, aux tribunaux administratifs et à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA).
- Le programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières », qui intègre désormais le périmètre de l'ancien programme 340 « Haut-Conseil des finances publiques », dont le responsable est le Premier président de la Cour des comptes, regroupe les moyens affectés à la Cour et aux chambres régionales et territoriales des comptes, qui ont pour mission de s'assurer du bon emploi de l'argent public, ainsi qu'au Conseil des prélèvements obligatoires et à la Cour d'appel financière qui a succédé à la Cour de discipline budgétaire et financière.
- Le programme 136 « Conseil économique, social et environnemental », dont le responsable est le président du CESE, est destiné à financer cet organe consultatif, qui a pour mission de représenter les principales activités du pays, favoriser leur collaboration et assurer leur participation à la vie économique, sociale et environnementale
Évolution de l'exécution des
crédits de la mission
« Conseil et contrôle de
l'État » entre 2022 et 2023*
(en millions d'euros et en %)
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2022 |
2023 |
Évolution de l'exécution entre 2022 et 2023 |
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Prévision LFI* |
Exécution PLRG |
Taux exécution |
Prévision LFI* |
Exécution PLRG |
Taux exécution |
En volume |
En % |
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165 - Conseil d'État et autres juridictions administratives |
AE |
442,0 |
553,2 |
125,2 % |
611,9 |
516,2 |
84,4 % |
- 37,0 |
- 6,7 % |
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CP |
481,1 |
476,3 |
99,0 % |
525,0 |
501,3 |
95,5 % |
+ 25,0 |
+ 5,3 % |
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164 - Cour des comptes et autres juridictions financières** |
AE |
227,0 |
233,2 |
102,7 % |
247,4 |
243,7 |
98,5 % |
+ 10,5 |
+ 4,5 % |
|
CP |
227,9 |
233,0 |
102,2 % |
274,4 |
246,0 |
99,4 % |
+ 13,0 |
+ 5,6 % |
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|
126 - Conseil économique, social et environnemental |
AE |
44,6 |
40,0 |
89,7 % |
45,1 |
48,4 |
107,2 % |
+ 8,4 |
+ 21,0 % |
|
CP |
44,6 |
40,1 |
90,0 % |
45,1 % |
46,2 % |
102,5 % |
+ 6,1 |
+ 15,3 % |
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Total mission |
AE |
713,6 |
826,4 |
115,8 % |
904,5 |
808,2 |
89,4 % |
- 18,2 |
- 2,2 % |
|
CP |
753,7 |
749,4 |
99,4 |
817,6 |
793,5 |
97,1 % |
+ 44,1 |
+ 5,9 % |
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* Hors fonds de concours (FdC) et attributions de produits (AdP).
** En incluant les crédits de l'ancien programme 340 « Haut Conseil des Finances publiques » pour l'année 2022.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
En 2023, contribution au CAS (compte d'affectation spéciale) « Pensions » comprise, les dépenses de la mission « Conseil et contrôle de l'État » se sont élevées à 808,2 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 793,5 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit une baisse de - 2,2 % pour les AE et une hausse de 5,9 % pour les CP par rapport à 2022.
1. Un taux d'exécution des crédits de la mission relativement homogène et stable bien que tributaire de l'exécution du programme 165
Le taux d'exécution des crédits de la mission est tributaire de l'exécution des crédits du programme 165 « Conseil d'État et juridictions administratives » qui représentent près de 65 % des crédits programmés en AE et en CP en LFI 2023, hors FdC et AdP. Ainsi, la sous-exécution des AE de la mission (89,4 %) doit principalement à la sous-exécution des AE du programme 165 (84,4 %) en raison notamment d'autorisations d'engagement affectées non engagées (AENE) sur des opérations d'investissements, d'une modification calendaire de certaines dépenses d'investissement, ou encore d'une masse salariale et de dépenses de fonctionnement inférieures aux prévisions (cf. II.A.3). De la même façon, la légère sous-exécution des CP (97,1 %) s'explique par un écart entre les prévisions et la réalisation de dépenses de fonctionnement et d'investissement du programme 165.
La légère sous-exécution des crédits en 2023 et l'évolution maitrisée de dépenses en volume par rapport à 2022 (- 2,2 % en AE et + 5,9 % en CP), amène le rapporteur spécial à s'accorder avec la Cour des comptes dans le constat d'une exécution 2023 ne laissant pas transparaitre de dérives de dépenses par rapport aux crédits prévus en LFI1(*). Le rapporteur spécial note par ailleurs que les taux d'exécution des programmes sont plus homogènes qu'en 2022.
2. Une nouvelle hausse significative des dépenses de personnel principalement imputables aux revalorisations indemnitaires des magistrats administratifs et financiers depuis 2022
Les dépenses de personnel (titre 2) représentent plus de 80 % des crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'État » consommés en 2023.
Elles continuent de poursuivre une hausse continue depuis 2019, mais plus marquée depuis 2022. En effet, alors que les crédits de paiement de titre 2 exécutés avaient progressés de 6 millions d'euros entre 2020 et 2021 (+ 0,5 millions d'euros), ceux-ci ont augmenté de 32 millions d'euros entre 2021 et 2022 (+ 5,4 %), puis à nouveau de 31 millions d'euros (+ 5,0 %) entre 2022 et 2023 (cf. graphique). Cette tendance s'explique par des mesures catégorielles et indemnitaires entrainant une hausse de la masse salariale dans le contexte de la mise en oeuvre de la réforme de la haute fonction publique et la revalorisation du point d'indice. À cela s'ajoute l'augmentation des plafonds d'emplois des trois programmes (67 équivalents temps plein travaillés (ETPT) pour l'ensemble de la mission) nécessaire pour permettre aux juridictions administratives et financières de faire face à la hausse de leur activité et leur donner les moyens de conduire de nouvelles missions (valorisation de la participation citoyenne par le CESE, développement du contentieux de l'asile pour la CNDA, missions d'audit international par la Cour des comptes).
Évolution des dépenses de la mission (en CP) entre 2019 et 2023*
(en millions d'euros)
* Les données présentées s'appuient uniquement sur les données des rapports annuels de performances (RAP) établis par la direction du budget du ministère de l'économie et des finances. Les totaux pour l'année 2023 peuvent donc présenter de légères divergences avec ceux mentionnés par ailleurs dans le présent rapport car ces derniers ont pris en compte les données comptables produites par le CESE. Le rapporteur spécial renvoie à sa réserve exprimée concernant le manque de lisibilité et de cohérence de informations budgétaires relatives au CESE (cf. II.C.1.).
** y compris FdC et AdP.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les rapports annuels de performances (RAP) de la mission « Conseil et contrôle de l'État »
* 1 Cour des comptes, Analyse de l'exécution Budgétaire 2023 - Mission « Conseil et contrôle de l'État », Avril 2024, p.5.