EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 26 mars 2025, la commission a examiné le rapport de Mme Sylviane Noël sur la proposition de loi n° 328 (2024-2025) visant à clarifier les obligations de rénovation énergétique des logements et à sécuriser leur application en copropriété.
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous examinons, ce matin, la proposition de loi n° 328 (2024-2025), présentée par Mme Amel Gacquerre, visant à clarifier les obligations de rénovation énergétique des logements et à sécuriser leur application en copropriété. Notre collègue Sylviane Noël en est le rapporteur.
Mme Sylviane Noël, rapporteure. - Madame la présidente, chers collègues, nous examinons la proposition de loi visant à clarifier les obligations de rénovation énergétique et à sécuriser leur application en copropriété alors que 250 000 logements classés « G » sont frappés d'indécence depuis le 1er janvier 2025, en pleine crise du logement.
Je salue le dépôt de ce texte par notre collègue Amel Gacquerre, après que la proposition de loi des députés Bastien Marchive et Inaki Echaniz, qui visait un objectif similaire, a été vidée de sa substance puis retirée lors de son examen en séance à l'Assemblée nationale le 29 janvier dernier.
D'ailleurs, la présente proposition de loi reprend certaines dispositions annoncées par les ministres Christophe Béchu et Guillaume Kasbarian fin 2023 et intégrées à un amendement du Gouvernement en séance lors de l'examen du projet de loi relatif à l'accélération et à la simplification de la rénovation de l'habitat dégradé et des grandes opérations d'aménagement début 2024, amendement qui, en tant que cavalier législatif, a été déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution par notre commission.
Un temps précieux a donc été perdu depuis. La proposition de loi dont nous sommes aujourd'hui saisis reste pour autant plus que bienvenue, même si elle vise à apporter des précisions concernant une échéance connue depuis 2021 et que subissent les propriétaires depuis le 1er janvier 2025, soit depuis près de quatre mois.
Comme je le disais encore la semaine dernière, nous sommes face à un mur de rénovations énergétiques à réaliser. J'ajouterai aujourd'hui que ces rénovations énergétiques se heurtent à des difficultés en copropriété qu'il nous faut envisager de manière pragmatique, à leur juste mesure.
Dans le parc locatif privé, les passoires énergétiques représentent près de 16 % des résidences principales. Au total, 1,6 million de passoires énergétiques ont vocation à sortir du parc locatif, privé ou social, d'ici à 2028.
Parmi elles, les copropriétés sont particulièrement représentées. Alors que 28 % des logements du parc privé appartiennent à une copropriété, c'est le cas de 45 % des passoires énergétiques. Sur 1,3 million de passoires énergétiques du parc privé de résidences principales, 580 000 d'entre elles sont en copropriété.
Ce sont dans ces logements que les travaux de rénovation sont souvent les plus délicats, en raison de difficultés de financement et, surtout, de divergences d'intérêts : un propriétaire occupant, un bailleur ou un loueur de meublé de tourisme ne sont pas soumis aux mêmes règles. Par ailleurs, même entre plusieurs propriétaires bailleurs, le propriétaire d'un logement classé « E » au troisième étage ne souhaitera pas forcément engager des travaux aussi promptement que celui d'un logement classé « G » au dernier étage.
Notre commission a récemment adopté des mesures pour limiter ces blocages. D'abord, dans la lignée des recommandations de la commission d'enquête sur la rénovation énergétique, notre commission a introduit, lors de l'examen du projet de loi visant à l'accélération et à la simplification de la rénovation de l'habitat dégradé et des grandes opérations d'aménagement, une possibilité d'abaissement de la majorité nécessaire au vote des travaux de rénovation énergétique en copropriété. Ensuite, la loi du 19 novembre 2024 visant à renforcer les outils de régulation des meublés de tourisme à l'échelle locale, dont j'étais rapporteure, a soumis tous les meublés de tourisme aux exigences de décence énergétique des logements en 2034.
Cependant, le rythme de rénovation énergétique des logements, notamment des copropriétés, est insuffisant pour limiter l'effet des exigences de décence énergétique sur la crise du logement. Les 250 000 logements classés « G » qui devraient sortir du parc locatif cette année représentent autant de logements que toutes les mises en chantier en 2024 en France ! Je rappelle que nous sommes dans un contexte où l'offre de biens à louer a chuté de 9 % entre octobre 2023 et octobre 2024.
Face à ce constat dramatique, la question de reporter à 2028 l'interdiction de location des logements classés « G » s'est naturellement posée. Ce report a été préconisé au printemps dernier par la mission d'information relative à la crise du logement, dont Mmes Estrosi Sassone, Gacquerre et Artigalas étaient rapporteures.
À titre personnel, je suis convaincue que cette solution aurait dû être évaluée à la fin de l'année dernière.
Aujourd'hui, soit près de trois mois après la date du 1er janvier 2025, un report du calendrier de décence énergétique a posteriori risquerait de déstabiliser la filière, composée en majorité de petits artisans. Cela compromettrait aussi la pérennité du soutien financier à la rénovation énergétique et, de fait, l'atteinte des objectifs de rénovation à terme, pour un bénéfice en faveur du logement qui n'est pas évident, puisque les biens concernés sont vraisemblablement déjà sortis du parc locatif.
C'est dans cet esprit que je vous propose d'enrichir la proposition de loi déposée par notre collègue Amel Gacquerre, avec qui j'ai eu de nombreux échanges et que je remercie pour son engagement.
Cette proposition de loi inclut des mesures bienvenues. Elle clarifie le fait que l'obligation de décence énergétique ne s'applique qu'à la date de conclusion, de renouvellement ou de reconduction du bail, et non en cours de bail, dès la date du 1er janvier. Elle prévoit aussi qu'un propriétaire qui a réalisé tous les travaux techniquement et juridiquement possibles puisse continuer à louer son bien. Cela permet, notamment, de prendre en compte les cas de refus de travaux par les architectes des bâtiments de France ou par les syndicats de copropriétaires.
Aujourd'hui, je rappelle que les seules exceptions prévues par la loi se trouvent au niveau des mesures pouvant être prononcées par le juge : elles ne permettent pas de prévenir les contentieux. Les propriétaires de bonne foi qui se heurtent à des contraintes techniques ou juridiques se trouvent donc souvent sanctionnés.
La proposition de loi vise à prévoir aussi que la décence énergétique est satisfaite si le syndicat de copropriétaires - ou le propriétaire, lorsque le logement n'est pas en copropriété - a conclu un contrat de maîtrise d'oeuvre reposant sur un audit énergétique, dès lors que les travaux sont réalisés dans un délai de cinq ans.
Elle conforte les droits des locataires et des propriétaires, en précisant que le locataire ne peut se prévaloir d'un manquement du bailleur s'il fait obstacle à la réalisation des travaux. Elle prévoit que la réduction de loyer prononcée par le juge tient compte de la diligence du bailleur et prend fin dès que les travaux ont été réalisés, sauf si la consommation énergétique du logement demeure supérieure à celle d'un logement classé « G+ ». La même exception avait été introduite dans le texte des députés, à l'initiative des rapporteurs de l'Assemblée nationale.
Enfin, l'article 2 de la proposition de loi vise à demander un rapport au Gouvernement sur l'opportunité de réviser le mode de calcul du diagnostic de performance énergétique (DPE) pour y inclure la notion de confort d'été.
Je vous propose d'opérer des ajustements à cette proposition de loi afin de conforter ces assouplissements, au plus près des contraintes des propriétaires, dans le but de limiter les contentieux et de maintenir autant de logements que possible dans le parc locatif - et donc de ne pas porter atteinte aux droits des locataires.
J'ai déposé des amendements visant à élargir les contraintes prises en compte pour que l'obligation de décence énergétique soit satisfaite : il me semble que les contraintes architecturales ou patrimoniales et celles qui sont liées aux coûts des travaux devraient aussi être prises en considération, au même titre que les contraintes techniques ou juridiques.
Toujours dans une logique d'assouplissement, je vous propose d'élargir le champ de la proposition de loi aux logements individuels. On l'oublie trop souvent, mais les logements individuels sont ceux qui comptent le plus de passoires énergétiques au sein du parc locatif privé : il y a 23 % de passoires énergétiques parmi les maisons individuelles, contre 20 % dans les immeubles en monopropriété et 17 % dans les appartements en copropriété. Il me semble donc justifié d'inclure le locatif individuel.
Je souhaite aussi saisir l'occasion de ce texte pour tenter de résoudre l'une des sources de blocage des copropriétés face à la rénovation énergétique, qui réside dans les intérêts divergents des copropriétaires, que j'évoquais tout à l'heure.
La commission d'enquête de juin 2023, présidée par Dominique Estrosi Sassone et dont Guillaume Gontard était le rapporteur, préconisait de rendre les copropriétaires solidaires face à la rénovation énergétique, grâce à un DPE collectif opposable. Seule la prise en compte du DPE collectif permettra de mettre des copropriétaires d'accord face à de lourds et coûteux travaux de rénovation. Je propose donc de préciser que l'obligation de décence énergétique est satisfaite si la performance énergétique au titre du DPE collectif permet d'atteindre la classe requise.
Afin de tenir compte de la situation des petites copropriétés, je vous propose de ne pas conserver l'exigence du recours à un maître d'oeuvre dans le cadre de l'engagement de travaux. Les copropriétés de moins de 20 logements sont celles qui comprennent le plus de passoires énergétiques, alors que ce sont souvent les plus anciennes et les moins bien gérées, car elles sont dépourvues de syndic - la commission d'enquête sur les copropriétés présidée par Amel Gacquerre et rapportée par Marianne Margaté l'a démontré.
Dans une logique d'équilibre par rapport à tous ces assouplissements, j'ai souhaité limiter autant que possible les refus de complaisance des copropriétaires : je propose de préciser qu'un refus du syndicat de copropriétaires ne vaut que s'il est intervenu il y a moins de trois ans. Cela incitera les copropriétaires à soumettre tous les trois ans à l'assemblée générale une résolution tendant à la réalisation des travaux. Dans cet intervalle, les obligations juridiques, la composition ou encore la maturité des copropriétaires par rapport aux travaux de rénovation peuvent évoluer positivement.
Par ailleurs, comme je l'évoquais à l'instant, le texte actuel fait persister la réduction de loyer dans le cas où le propriétaire a exécuté tous les travaux ordonnés par le juge, mais que la performance énergétique de son logement demeure celle d'un « G + ». Je ne crois pas légitime de pénaliser de la sorte un propriétaire. Il est d'ailleurs peu probable que, malgré ces travaux, la performance du logement reste aussi mauvaise. Je vous proposerai donc de supprimer cette disposition.
En outre, je souhaite que toutes ces précisions s'appliquent aux baux en cours, afin d'éviter qu'un propriétaire dont le bail a été conclu avant le 1er janvier 2025 soit exclu du champ d'application de la loi et ne puisse pas bénéficier de ces assouplissements.
Enfin, à l'article 2, plutôt que de voter une demande de rapport sur l'opportunité de proposer une révision du calcul du DPE pour y inclure la notion de confort d'été, je vous propose d'introduire les dispositions adoptées par notre commission le 6 mars dernier, puis par le Sénat jeudi dernier dans le cadre de la proposition de loi visant à adapter les enjeux de la rénovation énergétique aux spécificités du bâti ancien, déposée par Michaël Weber. Il ne s'agit naturellement pas de spolier notre collègue de son travail : il s'agit de se saisir d'un véhicule législatif pour lequel le Gouvernement a enclenché la procédure accélérée afin d'y introduire ces propositions, fruit d'un travail transpartisan au Sénat, d'autant que l'examen à l'Assemblée nationale de la proposition de loi de notre collègue Weber est incertain.
Mme Marianne Margaté. - L'enjeu de cette proposition de loi est important, notamment pour les copropriétés. Je partage l'idée de ne pas reporter stricto sensu les dates fixées par la loi Climat et résilience.
Pour autant, plus que des assouplissements et des clarifications, certains aspects de ce texte marquent une fragilisation, voire un contournement, de l'obligation de rénovation. Sans un engagement plus fort en termes de financement pour accompagner les propriétaires, notamment les plus modestes et les plus âgés, qui sont les premières victimes des passoires thermiques, nous n'arriverons pas à affronter le mur de la rénovation.
Telles sont les réserves que nous émettons pour l'instant sur ce texte. En l'état, nous nous abstiendrons en commission.
M. Yannick Jadot. - Il y a, à l'évidence, de vraies difficultés dans la mise en oeuvre des obligations de rénovation. Le risque porte moins sur l'obligation de rénovation elle-même que sur l'absence de rénovation. Certains logements vont devenir des « bouilloires » énergétiques et sortiront, de fait, du marché locatif, puisque personne ne pourra plus y habiter décemment. Plutôt que de parler de « confort d'été », ce qui est trop ambigu, je préfère utiliser l'expression « habitabilité d'été ». Certains assouplissements entre les copropriétaires et la copropriété pourraient se traduire par des reports trop importants, malgré les restrictions prévues : une résolution de moins de trois ans, ce n'est pas non plus un plan de rénovation...
Nous sommes également inquiets en ce qui concerne la relation entre le propriétaire et le locataire. On connaît le rapport de forces entre les deux : il ne faudrait pas présenter comme un refus de la part du locataire une décision relevant essentiellement du propriétaire...
Nous avons déposé un amendement visant à préciser que le niveau de performance énergétique retenu pour l'obligation de mise en conformité énergétique est celui qui est exigible au plus tard trois ans après la conclusion du bail. Il tend à éviter qu'en cas de bail long - la loi impose un minimum de six ans pour les locations non meublées par personne morale - le bailleur soit dispensé pendant six ans de toute obligation de rénovation énergétique. Il ne faudrait pas repousser les travaux ad vitam æternam...
M. Lucien Stanzione. - La proposition de loi présentée par notre collègue Amel Gacquerre vise un objectif que nous partageons pleinement : clarifier les obligations de rénovation énergétique, tout en respectant les échéances fixées par la loi Climat et résilience, en tenant compte des contraintes bien réelles que rencontrent les propriétaires bailleurs, notamment en copropriété.
C'est à l'origine un texte transpartisan porté par les députés Inaki Echaniz et Bastien Marchive. Il vise à apporter des réponses concrètes à des situations souvent complexes sur le terrain et à proposer des ajustements bienvenus pour mieux prendre en compte certains éléments de blocage. Nous retrouvons aussi, dans ce texte, les dispositions de la proposition de loi visant à adapter les enjeux de la rénovation énergétique aux spécificités du bâti ancien, déposée par mon groupe et adoptée la semaine dernière en séance. C'est une forme de reconnaissance, mais il aurait été bienvenu que Michaël Weber soit informé, voire associé, à ce travail. Je remercie néanmoins notre rapporteure d'avoir mentionné son nom aujourd'hui. Quoi qu'il en soit, nous soutiendrons cette proposition de loi dans la version qui nous est proposée.
Mme Sylviane Noël, rapporteure. - Madame Margaté, la question des budgets alloués à la rénovation énergétique est évidemment cruciale. Malheureusement, MaPrimeRénov' a subi, cette année, en loi de finances, un coup de rabot d'un milliard d'euros. Il est à craindre que les années à venir ne soient pas plus positives.
Monsieur Jadot, j'entends vos remarques. Nous avons essayé de préserver une forme d'équilibre. Certains propriétaires peuvent aussi se trouver dans l'impossibilité - pour différentes raisons - de conduire les travaux. Le jour où il n'y aura plus de propriétaires, il n'y aura plus non plus de locataires : ces deux aspects doivent être conciliés.
Enfin, monsieur Stanzione, je vous assure que la reprise de certaines dispositions votées par la commission de la proposition de loi de Michaël Weber est bien un acte positif de notre part.
Il me revient maintenant de vous donner lecture du périmètre retenu pour juger de la recevabilité des amendements au titre de l'article 45 de la Constitution.
Sont susceptibles de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé, les dispositions relatives : aux caractéristiques d'un logement décent au sens de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, ainsi qu'aux modalités et aux outils de mise en conformité des logements, notamment en copropriété ; aux obligations des bailleurs, des copropriétaires et des locataires en conséquence ; au mode de calcul et d'amélioration de la performance énergétique des bâtiments à usage d'habitation.
Mme Amel Gacquerre, auteure de la proposition de loi. - Je remercie Sylviane Noël de son écoute.
Cette proposition de loi, courte et technique, est très attendue. Elle a deux objectifs : éviter la sortie massive et rapide des logements classés « G » du parc locatif, et prévenir les litiges entre propriétaires et locataires. La mise en place du calendrier de décence énergétique sera problématique. Nous aurions pu être tentés de repousser son entrée en vigueur, comme cela a été demandé par certains, mais nous avons préféré le maintenir en collant davantage aux réalités du terrain. Nous avons prévu une mise en place progressive. Par ailleurs, les locataires et les propriétaires de bonne foi doivent pouvoir être accompagnés afin d'atteindre les objectifs sociaux et environnementaux de ce calendrier.
EXAMEN DES ARTICLES
Mme Sylviane Noël, rapporteure. - L'amendement COM-7 vise à élargir le champ des contraintes prises en compte pour que l'obligation de décence énergétique soit satisfaite. Actuellement, seules sont mentionnées les contraintes techniques. Il existe des dérogations, en raison de contraintes architecturales, patrimoniales ou liées à un coût manifestement disproportionné des travaux. Il faut que nous les prenions en compte également ici.
Je souhaite aussi élargir le champ de l'article 1er afin que soient inclus les propriétaires de maisons individuelles.
Dans une logique d'équilibre par rapport à ces assouplissements, il me semble important d'éviter les refus de complaisance des copropriétaires : c'est pourquoi je propose que le refus des copropriétaires ne puisse être valable que s'il est intervenu il y a moins de trois ans. Sinon, on pourrait se prévaloir pendant dix ans d'une décision de refus, alors que la composition de l'immeuble et la maturité des décisions liées à la rénovation énergétique peuvent évoluer.
En outre, il faut que nous rendions enfin opposable le DPE collectif. Je propose qu'il soit pris en compte s'il permet d'atteindre une classe énergétique correspondant à la décence du logement.
Je propose également de ne pas conserver l'exigence du recours à un maître d'oeuvre dans le cadre de l'engagement de travaux.
Par ailleurs, une disposition contenue dans le texte ne me semble pas justifiée : le fait de persister à appliquer une réduction de loyer même dans le cas où un propriétaire a réalisé tous les travaux ordonnés par le juge, dès lors que le logement reste classé « G ». Cette mesure pénaliserait des propriétaires ayant réalisé des travaux souvent coûteux ! Il me semble de surcroît absurde d'imaginer qu'un juge ordonne des travaux totalement inefficaces au point que la classe énergétique du logement ne soit pas du tout améliorée et demeure aussi mauvaise.
L'amendement COM-7 est adopté. En conséquence, les amendements COM-2, COM-3, COM-4 et COM-5 deviennent sans objet.
L'article 1er est ainsi rédigé.
Mme Sylviane Noël, rapporteure. - L'amendement COM-6 vise à prendre en compte le confort intérieur d'été dans le cadre de la rénovation énergétique performante. Je partage, bien évidemment, la préoccupation de notre collègue. Je souhaite moi aussi aller beaucoup plus loin que la simple demande de rapport au Gouvernement actuellement prévue à l'article 2.
Comme nous l'avons vu lors de l'examen de la proposition de loi de Michaël Weber la semaine dernière, une meilleure prise en compte du confort d'été par le DPE est nécessaire pour mieux valoriser les qualités constructives des bâtiments anciens, trop souvent sous-estimées. C'est aussi une nécessité au regard du changement climatique.
Je vous propose donc d'intégrer l'intégralité des dispositions de la proposition de loi de Michaël Weber qui ont été adoptées par la commission ou avec son avis favorable en séance. Elles sont le fruit d'un travail transpartisan, qu'il est souhaitable de valoriser. Cela permettra d'améliorer la compatibilité des obligations de rénovation énergétique avec la préservation du bâti ancien à caractère patrimonial.
Monsieur Jadot, votre souhait de prendre en compte le confort d'été sera satisfait par mon amendement COM-9. J'ai toutefois préféré me cantonner à la reprise, à l'identique, des mesures votées par la commission dans le cadre de la proposition de M. Weber, d'autant que nous avions écarté l'ajout d'un septième poste de travaux de rénovation énergétique.
J'émets donc un avis défavorable sur l'amendement COM-6, au profit de mon amendement COM-9.
L'amendement COM-6 n'est pas adopté.
L'amendement COM-9 est adopté.
L'article 2 est ainsi rédigé.
Mme Sylviane Noël, rapporteure. - L'amendement COM-1 de Mme Devésa est satisfait par l'amendement COM-9, qui vise à prendre en compte le confort d'été dans le cadre de la rénovation énergétique performante et à s'assurer que le DPE considère les spécificités thermiques des bâtiments anciens, qui sont propices au confort d'été.
Comme je l'ai souligné précédemment, j'ai souhaité me cantonner à la reprise, à l'identique, des mesures votées par la commission dans le cadre de la proposition de loi de M. Weber et ne pas rejouer le débat sur ce sujet. J'émets donc un avis défavorable.
L'amendement COM-1 n'est pas adopté.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Les sorts de la commission sont repris dans le tableau ci-dessous :
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Article 1er |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Mme NOËL, rapporteure |
7 |
Assouplissement des exigences à l'égard des propriétaires, notamment par le biais d'un élargissement des contraintes prises en compte et d'une extension du champ de l'article aux logements individuels. |
Adopté |
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M. JADOT |
2 |
Application des obligations de décence énergétique au plus trois ans à compter de la conclusion du bail. |
Satisfait ou sans objet |
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M. JADOT |
3 |
Suppression de la prise en compte du refus des travaux par le syndicat des copropriétaires. |
Satisfait ou sans objet |
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M. JADOT |
4 |
Réduction de cinq à deux ans du délai raisonnable de réalisation de travaux en copropriété. |
Satisfait ou sans objet |
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M. JADOT |
5 |
Suppression de l'impossibilité pour le locataire de se prévaloir de l'indécence de son logement devant le juge s'il fait obstacle à la réalisation des travaux de rénovation énergétique. |
Satisfait ou sans objet |
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Article 2 |
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M. JADOT |
6 |
Prise en compte du confort intérieur d'été dans le cadre de la rénovation énergétique performante. |
Rejeté |
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Mme NOËL, rapporteure |
9 |
Introduction des dispositions de la proposition de loi de Michaël Weber visant à adapter les enjeux de la rénovation énergétique aux spécificités du bâti ancien. |
Adopté |
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Article(s) additionnel(s) après Article 2 |
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Mme DEVÉSA |
1 |
Prise en compte du confort intérieur d'été dans le cadre de la rénovation énergétique performante. |
Rejeté |