EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
Clarification des obligations de
rénovation énergétique des logements
Cet article vise à clarifier l'application des obligations de rénovation énergétique des logements en copropriété :
- il prévoit que l'obligation de décence énergétique ne porte que sur les contrats nouvellement conclus ou tacitement reconduits ou renouvelés ;
- il prévoit que l'obligation de décence du logement est satisfaite si le propriétaire a réalisé tous les travaux techniquement et juridiquement possibles ou si le propriétaire a signé un contrat de maîtrise d'oeuvre portant sur ces travaux ;
- il conforte les droits des locataires et des propriétaires en précisant, d'une part, que le locataire ne peut se prévaloir d'un manquement du bailleur à son obligation de décence énergétique s'il fait obstacle à la réalisation des travaux et, d'autre part, que la réduction de loyer prononcée par le juge tient compte de la diligence du bailleur.
À l'initiative de la rapporteure, la commission a adopté un amendement COM-7 visant à enrichir l'article pour, notamment :
- élargir le champ des contraintes prises en compte, au-delà des seules contraintes techniques, aux contraintes architecturales, patrimoniales ou de coûts ;
- limiter les refus de complaisance des copropriétaires, en prévoyant que le refus du syndicat de copropriétaires ne permet de satisfaire aux obligations de décence que s'il est intervenu il y a moins de trois ans ;
- élargir le champ de l'article au logement individuel ;
- prendre en compte le DPE collectif lorsque sa classe énergétique permet de satisfaire aux obligations de décence ;
- supprimer l'exigence du recours à un contrat de maîtrise d'oeuvre ;
- appliquer toutes les précisions contenues dans cet article aux baux en cours.
La commission a adopté l'article ainsi modifié.
I. La situation actuelle - L'ampleur de la tâche, la diversité des situations et la crise du logement nécessitent d'assouplir les exigences de rénovation énergétique des logements au plus près des contraintes des propriétaires
A. Le parc locatif privé concentre les passoires énergétiques, dont une large partie sont en copropriété
D'après une étude du ministère de la transition écologique de décembre 20241(*), 5,8 millions de logements étaient classés F ou G au 1er janvier 2024, sur un total de 37,2 millions de logements, soit 15,6 %.
Source : Ministère de la transition écologique, décembre 2024
Parmi les 30,6 millions de résidences principales, ces passoires énergétiques en représentent 4,2 millions, soit 13,9 %.
Le taux de passoires énergétiques est plus important dans le parc locatif privé que dans le parc locatif social ou que parmi le parc de logements occupés par leur propriétaire - ce dernier n'étant pas soumis aux obligations de décence énergétique applicables à la location.
Source : Ministère de la transition écologique, décembre 2024
Les copropriétés sont particulièrement concernées. Alors que 28 % des logements du parc privé appartiennent à une copropriété, c'est le cas de 45 % des passoires énergétiques. En effet, parmi les 1,3 million de passoires énergétiques du parc locatif privé, environ 580 000 sont en copropriété. Parmi elles, celles de moins de 20 logements comprennent davantage de passoires : 23 % contre 14 % pour celles de plus de 80 logements2(*). En effet, les plus petites copropriétés sont souvent les plus anciennes et les moins bien gérées. Il est fréquent qu'elles n'aient pas de syndic.
Mais les travaux de rénovation énergétique des copropriétés sont délicats à faire accepter et à financer. Comme le soulignait le rapport de la commission d'enquête sénatoriale sur l'efficacité des politiques publiques en matière de rénovation énergétique en juin 2023, « La rénovation des copropriétés bloque en raison de problèmes de mode de décision et de financement qui sont aggravés par les intérêts divergents des copropriétaires. » Aux divergences d'intérêts entre copropriétaires qui ne sont pas soumis au même calendrier de décence énergétique - un logement classé E étant par exemple interdit à la location en 2034 contre 2028 pour un logement classé F - s'ajoutent des divergences plus profondes entre propriétaires occupants, bailleurs privés, sociaux et propriétaires de meublés touristiques.
B. Le rythme de rénovation énergétique des logements, et notamment des copropriétés, est insuffisant pour limiter les effets des exigences de décence énergétique sur la crise du logement
Dès 2007 et le Grenelle de l'environnement, l'objectif était de rénover 500 000 logements par an afin d'éradiquer les 5 millions de passoires énergétiques identifiées. Près de quinze ans plus tard, la France compte toujours 5,8 millions de passoires énergétiques.
Depuis 2020, 2,44 millions de logements ont fait l'objet d'une rénovation soutenue par l'Agence nationale de l'habitat3(*), dont 340 000 en 2024. Parmi les logements visés par les aides, la très grande partie sont détenus par des propriétaires occupants : ces derniers sont 268 000 à avoir bénéficié d'aides en 2024 contre seulement 14 000 pour les propriétaires bailleurs, éligibles depuis 2021 à Ma Prime Rénov'. Des copropriétés représentant 38 000 logements ont également bénéficié de Ma Prime Rénov' Copropriété pour 448 millions d'euros. Mais bien souvent, ces rénovations sont partielles et insuffisantes.
Les données du ministère de la transition écologique font état de d'1,6 million de passoires en 2022 au sein du parc locatif privé, contre 1,3 million en 2024. Néanmoins, cette réduction n'est pas forcément attribuable à des rénovations énergétiques : elle peut également s'expliquer par une sortie de ces logements du marché locatif, vers la location meublée touristique par exemple. La récente loi du 19 novembre 2024 a permis de limiter cet effet d'éviction, en soumettant, à l'initiative de la commission des affaires économiques du Sénat, tous les meublés de tourisme aux exigences de décence énergétique des logements en 20344(*).
Fin 2024, près de 250 000 logements loués en résidence principale et classés G seraient concernés par l'interdiction de location au 1er janvier 2025 prévue par l'article 6 de la loi de 1989. C'est autant que le nombre de logements mis en chantier en 2024 en France.
Cette sortie du marché locatif de 250 000 logements s'inscrit dans le cadre d'une chute de l'offre de biens à louer qui atteint 9 % entre octobre 2023 et octobre 2024 selon une étude SeLoger.
C. Malgré des améliorations apportées par le Sénat pour limiter les blocages en copropriété, le cadre juridique actuel ne prend pas en compte toutes les contraintes pesant sur les propriétaires bailleurs
Conformément à l'article 6 de la loi de 1989 tel que modifié par l'article 160 de la loi dite « Climat et résilience »5(*), un logement décent doit présenter, au 1er janvier 2025, une performance énergétique qui soit au minimum égale à la classe « F » du diagnostic de performance énergétique.
Le non-respect de cette obligation entraîne le droit, pour le locataire, de demander au propriétaire la réalisation de travaux, le cas échéant en saisissant le juge afin que ce dernier ordonne la réalisation de travaux, et éventuellement une réduction ou une suspension de loyer jusqu'à l'exécution des travaux6(*).
Les seules exceptions prévues par la loi dite « Climat et résilience » sont les suivantes :
- lorsqu'un copropriétaire démontre que, malgré ses diligences en vue de l'examen de résolutions tendant à la réalisation de travaux relevant des parties communes, il n'a pu parvenir à ce niveau de performance minimal ;
- lorsque le logement est soumis à des contraintes architecturales ou patrimoniales qui font obstacle à l'atteinte du niveau de performance énergétique minimal.
Néanmoins, ces exceptions ne prévoient pas que les logements des propriétaires concernés sont réputés satisfaire la décence énergétique : elles n'empêchent donc pas un locataire de saisir le juge pour indécence du logement. Elles conduisent seulement à limiter le champ des mesures prononcées par le juge, la réalisation de travaux étant exclue dans ces cas précités. Le juge peut néanmoins toujours prononcer une réduction de loyer ou une suspension du bail.
Les propriétaires de bonne foi se heurtant à un refus de leurs copropriétaires ou à des contraintes architecturales et patrimoniales se trouvent donc sanctionnés.
Afin de limiter les blocages en copropriété, le Sénat avait adopté, lors de l'examen de la loi « Habitat dégradé »7(*) et dans la lignée des recommandations de la commission d'enquête sur la rénovation énergétique8(*), une possibilité d'abaissement de la majorité nécessaire au vote des travaux de rénovation énergétique : lorsque le projet de résolution a pour objet la réalisation de travaux de rénovation énergétique et qu'il n'a pas recueilli au moins le tiers des voix de tous les copropriétaires, une nouvelle assemblée générale convoquée dans les trois mois peut statuer à la majorité de l'article 24 (majorité des présents et des représentés) sur le même projet.
II. Le dispositif envisagé - Des précisions quant à l'atteinte de la décence énergétique
Cet article vise à clarifier l'application des obligations de rénovation énergétique des logements en copropriété :
- il prévoit que l'obligation de décence énergétique ne porte que sur les contrats nouvellement conclus ou tacitement reconduits ou renouvelés, ce qui signifie qu'elle ne s'applique qu'à la date d'anniversaire du bail à compter de l'échéance prévue par la loi dite « Climat et résilience », et non dès le 1er janvier ;
- il prévoit que l'obligation de décence énergétique est réputée satisfaite si le propriétaire a réalisé tous les travaux techniquement et juridiquement possibles au regard de ses contraintes. Celles-ci englobent :
· les raisons techniques attestées par un homme de l'art ;
· les refus de travaux par une décision administrative, ce qui concerne notamment les refus des architectes des bâtiments de France ;
· les refus de travaux du syndicat des copropriétaires.
- en copropriété, il prévoit que cette obligation est également satisfaite si le syndicat de copropriétaires a conclu un contrat de maîtrise d'oeuvre reposant sur un audit énergétique et portant sur un projet de rénovation énergétique de nature à permettre l'atteinte du niveau de performance énergétique exigible, dès lors que les travaux sont réalisés dans un délai de cinq ans ;
- il prévoit le même cas de figure - sans condition de délai pour la réalisation des travaux - pour les logements qui ne relèvent pas du statut de la copropriété ;
- il conforte les droits des locataires et des propriétaires en précisant, d'une part, que le locataire ne peut se prévaloir d'un manquement du bailleur à son obligation de décence énergétique s'il fait obstacle à la réalisation des travaux et, d'autre part, que la réduction de loyer prononcée par le juge tient compte de la diligence du bailleur et prend fin dès que les travaux ont été réalisés, sauf si la consommation énergétique du logement demeure supérieure à 450 kilowattheures d'énergie finale par mètre carré.
III. La position de la commission - Tenir compte autant que possible des contraintes pesant sur les propriétaires bailleurs
La commission déplore que l'Assemblée nationale n'ait pas pu aller au bout de l'examen la proposition de loi visant à prévenir les litiges relatifs aux obligations de décence énergétique et à sécuriser leur application en copropriété de MM. Marchive et Echaniz : le Sénat se saisit donc tardivement de la présente proposition de loi, qui vise à apporter des précisions concernant une échéance connue depuis 2021 et que subissent les propriétaires depuis le 1er janvier 2025.
À l'aune de l'ampleur de la crise du logement, la commission avait recommandé, dans le cadre de la mission d'information sur la crise du logement, de reporter l'interdiction de la location des logements classés « G » au 1er janvier 2025à 2028. Elle estime toujours que l'échéance du1er janvier 2025 aurait dû être réévaluée dès la fin 2024.
Compte tenu du calendrier d'examen de la présente loi, près de trois mois après la date du 1er janvier 2025, elle convient qu'un report du calendrier de décence énergétique a posteriori risquerait de déstabiliser la filière, composée en majorité de petits artisans, ainsi que l'atteinte des objectifs de rénovation à terme, pour un bénéfice qui n'est pas évident puisque les logements concernés sont vraisemblablement déjà sortis du parc locatif.
Le soutien financier à la rénovation énergétique, notamment au niveau de Ma Prime Rénov, devrait être stable dans le temps, tant au niveau de ses montants que dans ses paramètres. À ce titre, elle avait alerté, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2025, sur la nécessité de ne pas répéter les atermoiements de début 2024 qui avaient occasionné des retards dans les rénovations. Après une réduction d'un milliard d'euros en cours d'année 2024 à l'issue d'une tentative de réforme infructueuse, le budget de Ma Prime Rénov' a encore été amputé d'un milliard d'euros en 2025, pour s'élever à 2,1 milliards d'euros contre 3 milliards en 2024.
La commission a donc décidé d'assouplir autant que possible le champ de la proposition de loi, au plus près des contraintes des propriétaires bailleurs afin de limiter les contentieux et de maintenir autant de logements que possibles dans le parc locatif.
Par un amendement COM-7 présenté par la rapporteure, la commission a réécrit l'article 1er en vue de l'enrichir.
Elle a souhaité élargir le champ des contraintes prises en compte pour que l'obligation de décence énergétique soit satisfaite : alors que la proposition de loi initiale ne prend en compte que les contraintes techniques, elle a souhaité inclure aussi les contraintes architecturales ou patrimoniales et les contraintes liées aux coûts manifestement disproportionnés des travaux, conformément à celles mentionnées à l'article 20-1 de la loi de 1989 ainsi qu'au 17° bis de l'article L. 111-1 du code de la construction et de l'habitation, telles que prévues par la loi « Climat et résilience ».
Elle estime que la mention du refus du syndicat de copropriétaires est bienvenue : néanmoins, afin de limiter les refus de complaisance, elle a souhaité prévoir que ce refus du syndicat de copropriétaires ne peut être un motif légitime pour ne pas engager les travaux que s'il est intervenu il y a moins de trois ans, incitant les propriétaires à soumettre tous les trois ans à l'assemblée générale des copropriétaires une résolution tendant à la réalisation des travaux. La composition du syndicat et la maturité quant aux obligations de rénovation énergétique peuvent en effet évoluer et permettre de réunir la majorité nécessaire au vote des travaux.
Partant du constat que les logements individuels sont ceux qui comptent le plus de passoires énergétiques (23 %) au sein du parc locatif privé, elle a souhaité étendre le champ de la proposition de loi aux logements individuels.
Afin de tenir compte de la situation des petites copropriétés, elle a décidé de ne pas conserver l'exigence du recours à un maître d'oeuvre dans le cadre de l'engagement de travaux de rénovation énergétique.
Par ailleurs, consciente que les copropriétés peuvent associer des propriétaires aux intérêts aussi divers que des propriétaires occupants, des propriétaires bailleurs - privés ou sociaux - et des propriétaires louant des meublés de tourisme, la commission a souhaité prendre en compte le DPE collectif lorsque sa classe énergétique permet de satisfaire les obligations de décence. Cette proposition, qui permet de rendre les copropriétaires solidaires face à la rénovation énergétique, avait été formulée par la commission d'enquête sénatoriale sur la rénovation énergétique (proposition n° 10).
En outre, la commission a supprimé la disposition, présente dans le texte de MM. Marchive et Echaniz à l'Assemblée nationale, faisant persister la réduction de loyer dans le cas où le propriétaire a exécuté les travaux ordonnés par le juge, mais que la performance énergétique de son logement demeure supérieure à 450 kilowattheures par mètre carré et par an : la commission n'estime pas légitime de pénaliser un propriétaire qui a exécuté tous les travaux demandés par le juge, ceux-ci ayant par ailleurs bien évidemment pour objectif de faire gagner une ou plusieurs classes énergétiques au logement.
À des fins de clarification, elle a enfin souhaité appliquer toutes les précisions contenues dans cet article aux baux en cours, afin d'éviter qu'un propriétaire dont le bail a été conclu avant le 1er janvier 2025 soit exclu du champ d'application de la loi.
La commission a adopté l'article ainsi modifié.
Article 2
Demande de rapport au Gouvernement sur
l'opportunité
d'une révision du calcul du diagnostic de
performance énergétique
pour y inclure la notion de confort
d'été
Cet article vise à demander un rapport au Gouvernement sur l'opportunité de proposer une révision du calcul du diagnostic de performance énergétique pour y inclure la notion de confort d'été.
À l'initiative de la rapporteure, la commission a adopté un amendement COM-9 de réécriture de l'article dans une version plus ambitieuse, tirant les conséquences de l'adoption par le Sénat le 20 mars 2025 de la proposition de loi de M. Michaël Weber visant à adapter les enjeux de la rénovation énergétique aux spécificités du bâti ancien.
La commission a adopté l'article ainsi modifié.
I. La situation actuelle - La prise en compte du confort d'été est essentielle pour ne pas dévaloriser le bâti ancien
A. Des travaux sont en cours afin d'améliorer la prise en compte du confort d'été par le diagnostic de performance énergétique
À l'heure actuelle, la caractérisation du confort d'été dans le cadre de la méthode de calcul du diagnostic de performance énergétique (DPE) depuis 2021 (méthode 3-CL)9(*) résulte de plusieurs facteurs comme le caractère traversant ou non du logement, son inertie, l'isolation de la toiture ou de la couverture, la présence de brasseurs d'air fixes et la présence de protections solaires extérieures.
Une révision de cet indicateur de confort d'été pourrait avoir lieu dans le cadre du plan national d'adaptation au changement climatique 3 (PNACC 3) qui a été à la consultation publique fin 2024. D'après le ministère chargé du logement, ces travaux sont en cours en lien avec le Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) pour définir un indicateur plus précis de prise en compte du confort d'été.
B. La proposition de loi de Michaël Weber adoptée par le Sénat le 20 mars a consacré la notion de confort d'été
Les travaux de la rapporteure en amont de l'examen de la proposition de loi visant à adapter les enjeux de la rénovation énergétique aux spécificités du bâti ancien ont mis en évidence que le DPE prend encore insuffisamment en compte certaines caractéristiques thermiques du bâti ancien qui participent au confort d'été.
Le bâti ancien se distingue en effet par des techniques et des matériaux de construction traditionnels qui le dotent d'une forte inertie thermique ou de capacités hygroscopiques dont ne dispose pas le bâti moderne, caractérisé par l'étanchéité et l'inertie faible de ses maçonneries.
Or, ces spécificités hygrothermiques (mêlant l'inertie thermique et les qualités hygroscopiques) permettent de limiter les variations de température et de réguler l'humidité : en ce sens, elles participent au confort d'été des occupants de ces logements.
Pourtant, certains travaux, notamment d'isolation des murs, se justifient davantage par la recherche d'une meilleure classe énergétique au titre du DPE que par la recherche d'un meilleur confort, notamment d'été.
Selon la rapporteure, le DPE pourrait donc mieux valoriser le confort d'été intrinsèque à ces bâtiments, qui résulte des qualités hygrothermiques des matériaux qui les composent. C'est d'ailleurs ce que recommandait dès 2023 la commission de la culture10(*) et la commission d'enquête sénatoriale sur l'efficacité des politiques publiques de rénovation énergétique11(*).
Pour cette raison, la commission des affaires économiques a adopté le 12 mars dernier la proposition de loi de Michaël Weber, dans une version modifiée à l'initiative de la rapporteure et de l'auteur. Le texte de la commission, voté par le Sénat le 20 mars, inclut notamment :
- à l'article 1er, la prise en compte du confort intérieur d'hiver et d'été dans le cadre de la définition de la rénovation énergétique performante ainsi qu'une modification de la formulation d'un des six postes de travaux obligatoires dans le cadre de la rénovation énergétique performante, afin d'éviter le remplacement systématique des menuiseries extérieures des bâtis anciens mais plutôt permettre l'étude de solutions alternatives respectueuses de leurs caractéristiques ;
- à l'article 2, la prise en compte par le DPE des spécificités thermiques des bâtiments anciens et l'adaptation des recommandations de travaux qu'il formule aux contraintes techniques, architecturales et patrimoniales du bâtiment ainsi qu'aux caractéristiques hygrothermiques des matériaux le composant ;
- à l'article 3, le renforcement des exigences de formation des auditeurs et des diagnostiqueurs dans le cadre de l'audit énergétique d'un bâtiment ancien présentant un intérêt patrimonial ;
- à l'article 5, une demande de rapport au Gouvernement concernant la possibilité et l'opportunité de soutenir financièrement la rénovation énergétique respectueuse du bâti ancien.
II. Le dispositif envisagé - Un rapport du Gouvernement au Parlement concernant l'évolution du calcul du DPE pour y inclure le confort d'été
L'article 2 de la proposition de loi vise à demander au Gouvernement de remettre, dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi, au Parlement un rapport évaluant l'opportunité de proposer une révision du calcul du DPE pour y inclure la notion de confort d'été.
III. La position de la commission - Une préoccupation légitime, qu'il faut concrétiser
La commission est favorable à une meilleure prise en compte du confort d'été par le DPE, notamment en vue de mieux valoriser les qualités constructives des bâtiments anciens, trop souvent sous-estimées voire omises par le DPE.
Elle souhaite néanmoins aller plus loin qu'une simple demande de rapport au Gouvernement, notamment au regard des travaux déjà mis en oeuvre par ce dernier en lien avec le CSTB sur le sujet du confort d'été.
Compte tenu de l'adoption par le Sénat de la proposition de M. Weber, elle estime pertinent de ne pas se cantonner à la prise en compte du confort d'été dans le DPE mais d'améliorer plus largement la compatibilité des obligations de rénovation énergétique avec la préservation du bâti ancien à caractère patrimonial.
À l'initiative de la rapporteure, la commission a donc adopté un amendement COM-9 visant à :
- prévoir que le DPE prend en compte les spécificités thermiques du bâti ancien et à veiller à ce que les recommandations de travaux formulées par ce DPE ou par un audit énergétique soient adaptées aux contraintes techniques, architecturales et patrimoniales pesant sur ces bâtiments ainsi qu'aux caractéristiques hygrothermiques des matériaux les composant ;
- s'assurer que les exigences de formation à l'égard des professionnels intervenant sur ces bâtis présentant un intérêt patrimonial soient rehaussées ;
- évaluer les contours d'un soutien financier spécifique à la rénovation énergétique respectueuse du bâtiment ancien, par le biais d'un rapport du Gouvernement remis au Parlement qui prendrait en compte le soutien aux matériaux biosourcés et géosourcés et explorerait la piste d'une harmonisation et d'un couplage des aides entre Ma Prime Rénov' et les certificats d'économies d'énergie. À l'initiative de la rapporteure, la commission a intégré à ce rapport une demande d'évaluation de l'opportunité de réviser le coefficient de conversion des consommations finales d'électricité en énergie primaire.
La commission a adopté l'article ainsi modifié.
* 1 Le parc de logements par classe de performance énergétique au 1er janvier 2024, Données et études statistiques du ministère de l'aménagement du territoire et de la transition écologique, publié le 17 décembre 2024.
* 2 Les passoires énergétiques du parc locatif privé au 1er janvier 2022, Données et études statistiques du ministère de l'aménagement du territoire et de la transition écologique, publié le 4 mai 2023.
* 3 Chiffres clés 2024 de l'Agence nationale de l'habitat.
* 4 Loi n° 2024-1039 du 19 novembre 2024 visant à renforcer les outils de régulation des meublés de tourisme à l'échelle locale.
* 5 Article 160 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.
* 6 Article 20-1 de la loi n° 86è462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986.
* 7 Loi du 9 avril 2024 visant à l'accélération et à la simplification de la rénovation de l'habitat dégradé et des grandes opérations d'aménagement.
* 8 Commission d'enquête sur l'efficacité des politiques publiques en matière de rénovation énergétique.
* 9 Calcul de la consommation conventionnelle des logements.
* 10 Rapport d'information de Mme Drexler au nom de la commission de la culture sur le patrimoine et
la transition écologique, publié le 28 juin 2023.
* 11 Rapport de la commission d'enquête sur l'efficacité des politiques publiques en matière de rénovation énergétique, publié le 29 juin 2023.