Projet de loi de finances pour 2026 : Les conditions générales de l'équilibre financier (article liminaire et première partie de la loi de finances)

N° 139

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2025

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances, considéré comme rejeté par l'Assemblée nationale, pour 2026,

Par M. Jean-François HUSSON, 

Rapporteur général,

Sénateur

TOME II

Fascicule 1

LES CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

(article liminaire et première partie de la loi de finances)

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, M. Georges Patient, Mme Sophie Primas, M. Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17^ème législ.) : 1906, 1990, 1996, 2006, 2043, 2047, 2048, 2060, 2063 et T.A. 180

Sénat : 138 et 139 à 145 (2025-2026)

ARTICLE LIMINAIRE

Prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble
des administrations publiques de l'année 2026,
prévisions d'exécution 2025 et exécution 2024

Le présent article retrace l'exécution de solde structurel et de solde effectif des administrations publiques pour 2024, la prévision d'exécution pour 2025 et la prévision pour 2026. Il précise également les prévisions d'évolution des dépenses en valeur et en volume ainsi que d'endettement des administrations publiques.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

Aux termes des dispositions de l'article 1 H de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances^1(*), « la loi de finances de l'année, les lois de finances rectificatives, les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale et les lois de finances de fin de gestion comprennent un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant, pour l'année sur laquelle elles portent et en rappelant les prévisions de la loi de programmation des finances publiques en vigueur pour l'année en question » :

- l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques ;

- des prévisions de solde par sous-secteur ;

- la prévision, déclinée par sous-secteur d'administration publique, de l'objectif d'évolution en volume et de la prévision en milliards d'euros courants des dépenses des administrations publiques ;

- les prévisions de prélèvements obligatoires, de dépenses et d'endettement de l'ensemble des administrations publiques, exprimées en pourcentage du produit intérieur brut ;

- les prévisions portant sur les principales dépenses des administrations publiques considérées comme des dépenses d'investissement au sens du dernier alinéa de l'article 1 A et du 2° de l'article 1 E de la LOLF.

Article liminaire du projet de loi de finances pour 2026
à l'issue du rejet de la première partie par l'Assemblée nationale

En % du PIB sauf mention contraire	2024	2025	2026	2026
Loi de finances initiale pour 2025				LPFP 2023-2027
Ensemble des administrations publiques
Solde structurel (1)	- 5,8	- 5,1	- 4,3	- 2,9
Solde conjoncturel (2)	0,0	- 0,2	- 0,4	- 0,2
Solde des mesures ponctuelles et temporaires (3)	- 0,1	- 0,0	- 0,0	0,0
Solde effectif (1+ 2+ 3)	- 5,8	- 5,4	- 4,7	- 2,7
Dette au sens de Maastricht	113,2	115,9	117,9	109,6
Taux de prélèvements obligatoires (y.c UE, nets des CI)	42,8	43,6	43,9	44,4
Dépense publique (hors CI)	56,6	56,8	56,4	54,4
Dépense publique (hors CI, en Md€)	1 652	1 696	1 725	1 705
Évolution de la dépense publique hors CI en volume (%)^1	2,1	1,7	0,3	0,5
Principales dépenses d'investissement (en Md€)^2	26	29	35	35
Administrations publiques centrales
Solde	- 5,3	- 4,6	- 4,5	- 4,2
Dépense publique (hors CI, en Md€)	651	663	683	678
Évolution de la dépense publique en volume (%)^3	- 0,8	1,0	1,8	1,5
Administrations publiques locales
Solde	- 0,6	- 0,5	- 0,3	0,2
Dépense publique (hors CI, en Md€)	330	337	338	329
Évolution de la dépense publique en volume (%)^3	3,2	1,2	- 0,7	- 1,9
Administrations de sécurité sociale
Solde	0,0	- 0,3	0,1	0,9
Dépense publique (hors CI, en Md€)	778	805	814	798
Évolution de la dépense publique en volume (%)^3	3,8	2,4	- 0,3	0,7

(1) À champ constant.

(2) Au sens de la loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027.

(3) À champ constant, hors transferts entre administrations publiques.

Source : commission des finances du Sénat, d'après le texte du Gouvernement après le rejet de la première partie du PLF pour 2026 par l'Assemblée nationale

Anticipé à 5,4 % du PIB, le solde public effectif pour l'année 2025 resterait inchangé dans le présent projet de loi, ainsi que dans le projet de loi de fin de gestion pour l'année 2025^2(*), par rapport à la prévision de la loi de finances initiale^3(*) de l'année 2025. Cela traduit une bonne exécution de la trajectoire adoptée en début d'année, après deux années d'écarts massifs entre la prévision et la réalisation, qui ont débouché sur une dérive inédite des comptes publics.

Il convient de noter, en revanche, que la part prise par les soldes structurel et conjoncturel, pour atteindre ce solde effectif, est très différente entre la LFI 2025 d'une part, et le PLFG 2025 ainsi que le PLF 2026 d'autre part : alors que le solde structurel était anticipé à - 4,8 points de PIB potentiel, il serait finalement de - 5,1 points de PIB potentiel en exécution ; à l'inverse, alors que le solde conjoncturel était anticipé à - 0,6 point de PIB potentiel, il serait finalement de - 0,2 point de PIB potentiel en exécution. Cela traduit un effet favorable de la conjoncture et, au contraire, une dégradation du solde qui aurait été réalisé si l'économie française était à son potentiel.

De fait, l'acquis de croissance pour l'année 2025, après publication des données du troisième trimestre par l'Insee, est d'ores et déjà de 0,8 %, alors qu'en début d'année la prévision de croissance était de 0,7 % pour l'ensemble de l'année 2025.

Le ratio d'endettement public prévu en 2025 se dégraderait de manière inquiétante, passant de 115,5 % du PIB dans la LFI 2025 à 115,9 % du PIB dans le PLF 2026, et même à 116 % du PIB dans le PLFG 2025. Cela traduit notamment une augmentation du coût de refinancement de la dette sur le marché obligataire.

Au global, les dépenses publiques resteraient remarquablement proches de la prévision de la LFI 2025, grâce à des mesures de régulation budgétaire infra-annuelles^4(*) et du fait d'une inflation plus faible que ce qui était prévu initialement - la dépense publique en volume augmentant, elle, de 1,7 %, contre 1,2 % prévus en début d'année. Le taux de prélèvements obligatoires augmenterait à peine, de 0,1 point de PIB.

La contribution des trois sous-secteurs institutionnels au déficit diffèrerait légèrement de celle prévue en début d'année dans la LFI 2025. Ainsi, la prévision de déficit des administrations publiques centrales (Apuc) serait meilleure de 0,1 point de PIB par rapport à la prévision initiale (passant d'un déficit de 4,7 % du PIB à un déficit de 4,6 % du PIB). Celui des administrations publiques locales (Apul) d'autant, passant d'une prévision de déficit de 0,6 % du PIB à une prévision de déficit de 0,5 % du PIB. Cette prévision d'exécution meilleure que prévue permettrait de compenser une dégradation de 0,2 point de PIB du solde public des administrations de sécurité sociale (Asso), passant d'une prévision de déficit de 0,1 % du PIB à une prévision de déficit de 0,3 % du PIB.

Plus finement, il semble que la légère bonne performance du solde pour les administrations publiques centrales s'explique par l'État (solde supérieur de 8,5 milliards d'euros à la prévision), l'avis du Haut Conseil des finances publiques sur le PLF et le PLFSS pour 2026 (§ 73 à 78) pointant au contraire une révision à la hausse de la dynamique de dépenses des organismes divers d'administration centrale (Odac).

S'agissant de la prévision pour l'année 2026, les données figurant au présent article ainsi que leurs hypothèses sous-jacentes font l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport (tome 1), à laquelle le lecteur est invité à se reporter.

*

* *

L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du présent projet de loi de finances, celui-ci est considéré comme ayant été rejeté et le présent article n'a pas été adopté.

Le rapporteur général relève que, alors que le solde structurel et le solde des mesures ponctuelles et temporaires sont habituellement présentés en points de PIB potentiel, cette précision a été omise cette année dans le tableau figurant au présent article.

Par ailleurs, dans la colonne de gauche, à la deuxième ligne, l'intitulé aurait dû être au dépôt « Projet de loi de finances pour 2026 » ou « Loi de finances initiale pour 2026 », et non « Loi de finances initiale pour 2025 ».

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

PREMIÈRE PARTIE
CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

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* ¹ Loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances.

* ² Déposé le 10 novembre par le Gouvernement sur le bureau de l'Assemblée nationale.

* ³ Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

* ⁴ Voir notamment le décret d'annulation n° 2025-374 du 25 avril 2025.