II. L'ACTION EN FAVEUR DES ANCIENS COMBATTANTS D'AFRIQUE DU NORD
A. LE FONDS DE SOLIDARITÉ POUR LES ANCIENS COMBATTANTS D'AFRIQUE DU NORD EN CHÔMAGE DE LONGUE DURÉE
1. Le dispositif du fonds de solidarité
L'article 125 de la loi de finances pour 1992 a institué un fonds de solidarité pour les anciens combattants d'Afrique du Nord en chômage de longue durée, chargé de verser aux intéressés demandeurs d'emplois depuis plus d'un an une allocation différentielle leur garantissant un niveau minimal de ressources.
Initialement, l'âge d'accès au fonds avait été fixé à 57 ans et le niveau de la garantie de ressources fixé à 3.700 francs. Ces deux paramètres ont été modifiés dans un sens plus avantageux : depuis le 1er janvier 1995, l'âge d'éligibilité est abaissé à 55 ans et le niveau garantie de ressources est relevé à 4.500 francs.
Par ailleurs, l'article 79 de la loi de finances pour 1995 a créé une allocation de préparation à la retraite, également servie par le fonds, en faveur de laquelle les bénéficiaires de l'allocation différentielle peuvent opter. Désormais, le fonds de solidarité finance un système double d'allocations exclusives l'une de l'autre :
- d'abord l'allocation différentielle qui complète, à concurrence de 4.500 F par mois, le montant mensuel total des ressources personnelles dont dispose le demandeur ;
- ensuite l'allocation de préparation à la retraite qui, sous réserve pour l'intéressé d'avoir bénéficié depuis six mois consécutifs de l'allocation différentielle et d'en faire la demande, se substitue à la précédente et représente un revenu complet, assis sur la rémunération de l'activité professionnelle antérieure, constitutif de droits en matière d'assurances sociales (assurance maladie et assurance vieillesse de base) et mettant un terme à la situation de chômage pour se coordonner avec la liquidation d'un avantage de vieillesse au taux plein.
L'allocation de préparation à la retraite est égale à 65 % de la moyenne des revenus mensuels bruts d'activité des douze derniers mois ayant précédé la privation d'emploi. Elle est plafonnée à 7.000 francs par mois. Son versement ouvre droit à la validation, par le fonds de solidarité vieillesse, des droits à la retraite des intéressés. Le montant de l'allocation de préparation à la retraite, comme son plafond, est indexé sur les bases mensuelles de calcul des prestations familiales, qui sont périodiquement revalorisées.
Le bénéficiaire de l'allocation différentielle qui remplit la condition d'antériorité depuis six mois consécutifs est invité à choisir entre le maintien de l'allocation différentielle ou son remplacement par l'allocation de préparation à la retraite, en souscrivant, dans ce derniers cas. une déclaration d'option. Toutefois, la décision d'option en faveur de l'allocation de préparation à la retraite n'est pas définitive : elle est susceptible d'être rapportée à la diligence de l'administration ou sur simple demande de l'intéressé.
Enfin, l'allocation différentielle et l'allocation de préparation à la retraite cessent d'être versées dès que le bénéficiaire reprend une activité professionnelle ou qu'il est en mesure de faire valoir ses droits à une pension de vieillesse au taux plein et au plus tard à son soixante cinquième anniversaire.
L'organisation administrative instituée en 1995 pour le traitement des dossiers du fonds de solidarité fait largement appel à l'ONAC : celui-ci assure par le canal de ses services départementaux la réception des demandes d'allocations, et leur transmission aux directions interdépartementales, et ces dernières prennent en charge le traitement des dossiers et leur mise en paiement. Ainsi, le rôle fondamental de façade associative du ministère tenu par l'Office est pleinement confirmé.
2. La nécessité d'adapter l'allocation de préparation à la retraite
L'an dernier, la création de l'allocation de préparation à la retraite par voie d'amendement du gouvernement au projet de loi de finances pour 1995 avait eu pour conséquence de multiplier par huit la dotation initiale du fonds. Ce poste budgétaire est ainsi devenu la principale dépense d'action sociale du ministère des anciens combattants.
Au 30 juin 1995, il y avait 34.000 bénéficiaires du fonds de solidarité. Pour 1996, les prévisions du ministère font état de 40.000 bénéficiaires.
Pour mémoire, il n'y avait que 24.359 bénéficiaires en 1994, soit une hausse de + 64,2 % en trois ans.
Cette rapide montée en charge du fonds de solidarité s'explique à la fois par l'abaissement de l'âge d'accès à 55 ans, et par le relèvement à 4.500 francs du niveau de ressources garanti par l'allocation différentielle (dont le montant effectif moyen était de 1.034 francs en juin 1995). En revanche, la création de l'allocation de préparation à la retraite n'a encore qu'un impact limité : au 30 septembre 1995, il n'y avait que 1.118 demandes enregistrées et 806 allocation de préparation à la retraite en service.
Ainsi, en dépit de la vive croissance du nombre des bénéficiaires, la dotation du fonds semble avoir été calculée de façon un peu large l'an dernier :au 30 août 1995, seuls 927,9 millions de francs avaient été délégués, tandis que 1,313 milliards de francs restaient disponibles. Le ministère estime que le montant des crédits non consommés à la fin de l'année devrait atteindre 800 millions à 1 milliard de francs.
Le peu de succès rencontré par l'allocation de préparation à la retraite tient à la mauvaise articulation du dispositif. Alors que le niveau de la garantie de ressources assurée par l'allocation différentielle est de 4.500 francs, l'allocation de préparation à la retraite est égale à 65 % de la moyenne des revenus bruts d'activité des 12 mois précédant la perte d'emploi. Mais ces revenus d'activité ne sont pas actualisés à leur valeur de 1995 : les allocataires du fonds de solidarité étant par définition des chômeurs de longue durée, leurs derniers revenus d'activité sont très rarement d'un niveau qui leur donnerait droit à une allocation de préparation à la retraite supérieure à 4 500 francs (une allocation de préparation à la retraite à 4 500 francs correspond à un revenu d'activité antérieur de 6 923 francs).
En pratique, la plupart des allocataires du fonds n'ont pas intérêt à opter pour l'allocation de préparation à la retraite.
Afin de donner un caractère plus avantageux à l'allocation de préparation à la retraite, le gouvernement propose d'instaurer, par voie réglementaire une revalorisation des revenus bruts d'activité des 12 derniers mois par l'application des coefficients utilisés par le régime général de sécurité sociale pour le calcul des retraites.
Par ailleurs, le gouvernement propose, par voie d'amendement au présent projet de loi de finances (article 64 ter nouveaux), de fixer pour l'allocation de préparation à la retraite un plancher mensuel brut équivalent au montant mensuel des ressources garanti par l'allocation différentielle. Ainsi, l'allocation de préparation à la retraite sera dans tous les cas au moins aussi favorable que l'allocation différentielle.
Votre rapporteur approuve ces modifications apportées au dispositif de l'allocation de préparation à la retraite, qui lui donneront enfin toute sa portée. Il relève toutefois que subsiste le problème de la non validation des droits à la retraite complémentaire des bénéficiaires de l'allocation de préparation à la retraite. Il espère qu'une solution pourra être rapidement trouvée, même si elle ne dépend pas du seul ministère des anciens combattants, mais également du ministère du travail et des affaires sociales, et surtout des gestionnaires des régimes AGIRC et ARRCO.
B. LA RETRAITE ANTICIPÉE DES ANCIENS COMBATTANTS D'AFRIQUE DU NORD
1. La loi du 3 janvier 1995
La loi n° 95-5 du 3 janvier 1995 relative à la pension de vieillesse des anciens combattants en Afrique du Nord a apporté une satisfaction partielle à la revendication d'une retraite anticipée soutenue ces dernières années par les associations représentant les intéressés.
Cette loi instaure, au profit des anciens combattants d'Afrique du Nord qui ne rempliraient pas la condition de durée d'assurance nécessaire pour bénéficier d'une retraite à taux plein, une réduction de la durée de cotisation requise. Pour les dix-huit premiers mois (durée légale du service militaire à l'époque) accomplis en Afrique du Nord, cette durée sera forfaitaire et égale à un trimestre. Au-delà, la réduction sera proportionnelle au temps passé sous les drapeaux en sus de la durée légale.
Il convient de noter que le bénéfice de cette mesure ne sera pas subordonné à la possession de la carte de combattant, mais ouvert à toute Personne ayant servi en Afrique du Nord pendant les événements. Elle devrait bénéficier à 80.000 personnes.
Le coût total de cette réforme pour les régimes de retraite est estimé à 2,3 milliards de francs et sera pris en charge par le fonds de solidarité vieillesse.
2. La commission tripartite d'évaluation du coût de la retraite anticipée
Les associations représentatives des anciens combattants d'Afrique du Nord revendiquent toutefois toujours une mesure générale de retraite anticipée en proportion du temps passé sous les drapeaux.
Un premier chiffrage de cette revendication mené par le ministère des anciens combattants en concertation avec les intéressés avait conclu à un coût minimal de 60 milliards de francs sur sept ans pour les régimes sociaux. Depuis, des simulations plus complètes, intégrant notamment les incidences sur les régimes complémentaires, effectuées par le ministère du budget à la demande du rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, ont situé ce coût dans une fourchette de 125 milliards de francs à 204 milliards de francs, selon l'hypothèse retenue pour le remplacement des salariés partant en retraite par des chômeurs.
Afin d'aboutir à une évaluation "précise et indiscutable" de cette mesure, conformément au souhait du Président de la République, une commission tripartite a été mise en place par un décret du 9 août 1995.
Votre rapporteur, qui participe attentivement aux travaux de cette commission, souhaite que celle-ci soit en mesure de rendre ses conclusions à la fin du premier trimestre de 1996.