B. LE VOLET "DEPENSES"
a) Une programmation à moyen terme des dépenses européennes...
Le budget des Communautés européennes s'inscrit, depuis 1989, dans le cadre d'une programmation pluriannuelle des dépenses décidée à la suite de l'accord interinstitutionnel du 27 mai 1988.
La programmation financière des dépenses communautaires, vulgarisée sous la dénomination de "paquet Delors I" constituait un compromis entre l'accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire au terme duquel la classification des différentes dépenses par rubrique permettait de préserver l'évolution nécessaire des dépenses obligatoires et les possibilités d'évolution des actions correspondant à des dépenses non-obligatoires.
Le Conseil européen d'Edimbourg du mois de décembre 1992 devait adopter de nouvelles perspectives financières pour 1999, -le "paquet Delors II" - consacrées par l'accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993.
Les perspectives financières d'Edimbourg
(CE en Mécus 1992)
* Communauté avant élargissement
Le tableau qui précède présente les perspectives financières qui sont partie intégrante de l'accord interinstitutionnel mentionné.
b) ... qui ménage quelques souplesses
L'accord interinstitutionnel ménage deux procédures permettant de faire évoluer la programmation à moyen terme des crédits d'engagements du budget communautaire.
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L'adaptation annuelle
des
perspectives financières regroupe :
- Les ajustements techniques opérés en amont de la procédure budgétaire afin de tenir compte de la croissance du PNB et des prix.
Ils supposent, d'une part, de calculer la ligne directrice agricole qui constitue le plafond de la rubrique 1 "Politique agricole commune". Celle-ci est actuellement indexée sur l'indice des prix majoré de 74 % du taux de croissance réelle.
Ils supposent, d'autre part, de réévaluer les plafonds des autres rubriques en tenant compte de la croissance du PIB telle qu'estimée pour l'année à venir et de la dérive des prix telle qu'elle est prévue.
Ces ajustements sont effectués par la Commission et communiqués au Parlement et au Conseil.
- Les adaptations liées aux conditions d'exécution consistent à adapter le montant total des crédits de paiement en fonction du rythme de consommation des crédits d'engagement. Les attributions de la Commission dans ce domaine varient selon la nature des dotations concernées. Généralement, ces propositions doivent recueillir l'agrément du Conseil et du Parlement qui statuent à la majorité qualifiée pour l'un et, pour l'autre, à la majorité des membres qui le composent et des trois cinquièmes des suffrages exprimés. Cependant, s'agissant des crédits relatifs aux fonds structurels et aux fonds de cohésion, la Commission est forte de l'engagement consenti par le Conseil et le Parlement à l'occasion de l'accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993 d'autoriser le transfert sur les années ultérieures des dotations non utilisées au cours de l'exercice précédent, même si ce transfert a pour effet d'augmenter les plafonds correspondants des dépenses.
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La révision des perspectives
financières
Elle vise à "faire face à la nécessité d'engager des actions non prévues à l'origine dans le respect du plafond des ressources propres"
L'accord interinstitutionnel précise "qu' en règle générale, une telle proposition de révision doit être adoptée avant le début de la procédure budgétaire pour l'exercice ou le premier des exercices concernés par cette révision."
Les règles de majorité sont celles indiquées plus haut à l'occasion de la présentation de la procédure "d'adaptation liées aux conditions d'exécution."
Il existe en réalité plusieurs "architectures" possibles de révision des perspectives financières.
Une règle impérative est posée. Comme on l'a vu, les révisions doivent respecter le plafond des ressources propres.
En revanche, et l'hypothèse n'est pas purement théorique compte tenu du fait que les plafonds des crédits d'engagement sont inférieurs au plafond des ressources propres, les révisions financières peuvent conduire à une augmentation des plafonds des crédits d'engagement supérieure à ce qu'autorisent les ajustement techniques examinés plus haut.
L'accord interinstitutionnel de 1993 édicte quelques principes devant guider l'exercice de révision.
Il fait d'abord deux recommandations qui sont les suivantes :
- il s'agit d'abord de rechercher, si au sein d'une même rubrique, il existe des possibilités de réaffectation des dépenses entre les programmes qu'elle regroupe sur la base en particulier des sous-exécutions de crédits escomptables ;
- il s'agit, d'autre part, de rechercher les possibilités de compenser le relèvement du plafond d'une rubrique par la réduction du plafond d'une autre rubrique.
Il pose ensuite deux règles :
• aucune révision au titre des
dépenses obligatoires ne peut entraîner une réduction du
montant disponible pour les dépenses non obligatoires ;
• toute révision doit assurer le
maintien d'une relation ordonnée entre engagements et
paiements.
La Commission a présenté en 1996 une proposition de révision des perspectives financières. Le Sénat s'est opposé à ce projet et a demandé au gouvernement de refuser fermement la proposition présentée par la Commission. Celle-ci n'a d'ailleurs pas reçu l'aval du Conseil.
Cet épisode démontre amplement qu'il est capital que nous nous mobilisions mieux dès maintenant pour être dans les meilleures conditions pour influer sur la manière dont seront conçues les prochaines perspectives financières du budget européen. Il s'agit pour l'avenir de l'Europe d'un rendez-vous essentiel que nous devons préparer dès maintenant. C'est aussi pour cela que le débat de cet été sur la proposition de la commission était important.
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Le projet de budget examiné ici est celui adopté par le Conseil budgétaire du 25 juillet 1996. Le budget définitif pour 1997 ne sera arrêté qu'à la fin de l'année par le Parlement européen après une double navette avec le Conseil. Il est donc construit dans le cadre des perspectives financières non révisées.