B. LES ACTIONS STRUCTURELLES
La croissance des crédits destinés aux actions structurelles s'élève à 8,05 % en crédits d'engagement et à 2,1 % en crédits de paiement.
Ainsi le projet de budget pour 1997 confirme l'inertie à la hausse de ces crédits qui ont été multipliés par 4 en niveau depuis 1988.
Cette inertie provient elle-même de la doctrine adoptée lors du Conseil d'Edimbourg selon laquelle les plafonds de crédits définis dans le cadre de la rubrique "Actions structurelles" des perspectives financières de la Communauté sont en réalité non des contraintes mises à l'essor des crédits de cette nature, mais bien des objectifs de dépenses.
Il résulte de cette doctrine que, normalement, les crédits d'engagement non mobilisés lors d'un exercice budgétaire sont reportés lors de l'exercice suivant.
On rappelle que les fonds structurels ont fait l'objet de deux exercices de programmation :
• le premier pour la période 1988 à
1993 pour un montant cumulé de 83.057 millions
d'écus ;
• le second pour la période 1994-1999 pour un
montant de 159.694 millions d'écus en hausse de 92 % par
rapport à la première période de programmation.
Les crédits d'engagement prévus au titre des actions structurelles s'élèvent en 1997 à 0,45 % du PIB communautaire.
Part relative de chaque Etat-membre dans les versements du budget communautaire (1994-1999)
(en Mécus)
L'objectif des actions structurelles est louable. Il s'agit d'assurer une correction des déséquilibres économiques et sociaux du grand marché européen en vue d'une mise en oeuvre convenable de l'Union économique et monétaire.
Plus précisément, les objectifs des fonds structurels sont au nombre de six :
promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement (objectif 1) ;
reconvertir les zones industrielles en déclin (objectif 2) ;
combattre le chômage de longue durée et faciliter l'insertion professionnelle des jeunes et des personnes exposées à l'exclusion du marché du travail (objectif 3) ;
faciliter l'adaptation des travailleurs aux mutations industrielles et à l'adaptation des systèmes de production (objectif 4) ;
accélérer l'adaptation des structures agricoles et de la pèche (objectif 5a) ;
faciliter le développement et l'ajustement structurel des zones rurales (objectif 5b).
promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions connaissant une très faible densité de population" ( objectif 6 ) qui concerne essentiellement les régions arctiques.
Le mode de versement des fonds doit être rappelé.
Il est différent selon les objectifs :
les objectifs à vocation sociale : objectifs 3, 4 et 5a. Les crédits sont répartis entre les Etats membres à charge pour les gouvernements de gérer les crédits ;
les objectifs à vocation spécifiquement régionale : objectifs 1, 2, et 5b. Les crédits sont répartis entre les régions des Etats membres.
Les règlements adoptés en 1993 visent à concentrer les ressources et les actions, à simplifier l'exécution des programmes et à garantir le respect du principe d'additionnalité.
Les masses financières en jeu sont considérables mais les doutes portant sur l'efficacité et la bonne gestion du système sont récurrents.
Il faut d'abord relever que les experts estiment que des transferts de l'ordre de 1 % au moins du PIB de la Communauté seraient nécessaires pour réduire les disparités régionales alors qu'ils en représentent moins de la moitié.
En outre, l es progrès de la convergence réelle semblent décevants.
Ceci conduit à s'interroger sur la pertinence économique des actions favorisées et renvoie, par ricochet, au regret récurrent d'une carence de l'évaluation des programmes financés. Ce besoin d'évaluation doit impérativement être satisfait tout comme l'exigence de recentrer les interventions sur des actions économiques dynamisantes et d'éviter de financer des interventions en violation du principe de subsidiarité.
Enfin, les conditions de gestion des fonds structurels restent médiocres. Les retards dans les paiements sont excessifs ; ils cumulent ceux qui résultent des tergiversations de la Commission et ceux qui proviennent des difficultés pour certains Etats membres à identifier le bénéficiaire final.
Pour les exercices 1994 et 1995, un net fléchissement de l'exécution doit être relevé :
- en crédits d'engagement, les taux d'exécution ont été compris entre 91 et 92 %, soit une sous-consommation annuelle de l'ordre de deux milliards d'écus ;
- en crédits de paiement, les crédits non exécutés, depuis 1994, ont atteint 10,4 milliards d'écus à fin 1995.
Le total cumulé des crédits engagés et non encore payés s'élève à 26 milliards d'écus, soit approximativement, le montant des crédits de paiement prévus au titre des actions structurelles par le budget pour 1997.
Face à cette situation, l'effort "d'économie" réalisé en 1997, qui se traduit par un abattement de un milliard d'écus par rapport aux dépenses programmées par l'avant-projet de la Commission, laisse subsister une progression des crédits par rapport au budget de 1996 qui demeure conséquente et qui se traduira immanquablement par un alourdissement "restes à payer".
Il ne faut en effet pas oublier que l'utilisation des crédits structurels est soumise à un principe d'additionnalité qui conditionne leur paiement à une contribution des Etats membres.
Les contraintes pesant sur les finances publiques de ceux-ci conduisent à douter de la cohérence du rythme de progression des crédits européens avec l'existence de ce principe d'additionnalité, voire à formuler des interrogations sur le respect même de ce principe par les Etats membres.
Pour toutes ces raisons, il aurait été souhaitable de faire une pause plus marquée dans la progression des crédits d'action structurelle.