Projet de loi de finances pour 1997 : Intérieur et décentralisation : décentralisation

B. L'ANALYSE PAR NIVEAU DE COLLECTIVITÉS LOCALES

1. Les communes: une attitude attentiste

La Direction générale des collectivités locales établit traditionnellement son analyse de l'évolution des budgets primitifs communaux à partir d'un échantillon de 4.740 communes réparties sur l'ensemble des départements.

En 1996, le nombre croissant de communes expérimentant la nouvelle comptabilité M14 contraint à distinguer deux synthèses, l'une pour les 3.519 budgets primitifs des communes de l'échantillon établis en M 11 et M 12, l'autre pour les 1.221 budgets primitifs des communes de l'échantillon appliquant la M14.

Le tableau comparatif ci-après n'indique que les tendances constatées pour les communes appliquant encore la M 11 et la M12, puisque le caractère récent de la mise en oeuvre de la M 14 interdit de pouvoir établir des comparaisons significatives dans le temps.

Évolution des budgets primitifs communaux (comptabilités M 11 et M12)

Nonobstant l'apparition de cette nouvelle distinction entre types de comptabilités communales, une analyse globale demeure possible, d'ailleurs largement corroborée par l'étude précitée du Crédit local de France.

Les communes continuent de bénéficier des effets de la gestion active de la dette et de la réduction du recours à l'emprunt au cours des dernières années: leurs charges d'intérêts de dette se stabilise en 1996 après deux années de diminution en francs courants.

La maîtrise de ce poste est le seul facteur de limitation de la progression des dépenses de fonctionnement.

La DGCL constate, en effet, une accélération des dépenses de personnel (+ 6,4% après + 5,3% en 1995 par rapport à 1994), alors que le Crédit local de France envisage, lui, plutôt une décélération de cette catégorie de charge (+ 4,3% contre + 6,9% en 1995 par rapport à 1994). Quel que soit le constat, il n'en demeure pas moins que les frais de personnel restent difficilement compressibles et constituent toujours un facteur d'entraînement des dépenses courantes.

Pour financer ces dépenses et dégager une épargne suffisante à la couverture de l'amortissement de la dette, les communes disposent de ressources de transferts et de recettes fiscales.

Or, les concours de l'État évoluent de façon modérée, conformément aux règles fixées dans le cadre du "Pacte de stabilité" financière entre l'État et les collectivités locales.

Les communes ont donc dû recourir davantage à la fiscalité directe. Dans un contexte marqué par une faible progression des bases d'imposition, cette sollicitation de la ressource fiscale n'a été toutefois possible que grâce à une action sensible sur les taux (Lire ci-après les développements consacrés à la fiscalité).

Le produit des "quatre vieilles" enregistre donc une reprise de son évolution par rapport à 1995, comparable à celles des exercices 1993 et 1994, et prend ainsi une place prépondérante dans l'ensemble des ressources.

Globalement, les recettes de fonctionnement évoluent de façon comparable aux dépenses et le niveau de l'épargne en 1996 est légèrement (selon la DGCL) ou sensiblement (selon le Crédit local de France) supérieur à celui de 1995, ce qui permet de financer des remboursements de dette en forte progression (+ 11,2% par rapport à 1995 pour la DGCL et + 7,2% selon le Crédit local de France).

Même après remboursement des annuités d'emprunt, l'épargne disponible continuerait de progresser, selon le Crédit local de France

Or, l'investissement direct continuerait de reculer quelle que soit la source d'information retenue: - 2,6% selon la Direction générale des collectivités locales et - 2,9% pour le Crédit local de France.

La persistance de cette évolution négative, constatée dans toutes les strates démographiques, trouve certainement son origine, en partie, cette année, dans la suppression de la première part de la dotation globale d'équipement ainsi que dans la mise en oeuvre d'une politique de subventionnement plus ciblée de la part des départements.

Les communes prolongent également de toute évidence une politique de ralentissement de leur masse d'endettement dans un contexte économique et normatif qu'elles jugent incertains.

Le Crédit local de France relève ainsi un nouvel recul, de l'ordre de - 1,2 % des emprunts nouveaux, hors financement.

La Direction générale des collectivités locales note, elle, pour sa part, une progression de 6,8% du recours à l'emprunt mais fait observer que ce poste est très certainement artificiellement gonflé par les nombreuses opérations de réaménagement de dette difficilement chiffrables.

Le fait est que la diminution du recours à l'emprunt durant plusieurs années consécutives se traduit par une faible croissance de la dette en moyenne: + 2,7% en 1996 après + 4,2% en 1995 (données DGCL).

2. Les départements : une rigueur accrue au détriment de l'investissement

La répartition des recettes et des dépenses, telle qu'elle est constatée dans les budgets primitifs pour 1996 des départements (autres que Paris et les DOM) ^{1 ( * )} est la suivante :

Principaux montants extraits des budgets primitifs 1996 des départements métropolitains (hors Paris)

	Millions de francs	Francs par habitant
DÉPENSES RÉELLES TOTALES	209.784,9	3852
Dépenses réelles totales hors réaménagements de dette	204.462,7	3754
Dépenses réelles de fonctionnement	138.040,8	2535
Dépenses de personnel (art. 61) Intérêts versés Transferts versés (art. 64 et 65) Dépenses nettes d'aide sociale (chapitre 958) Dépenses pour les collèges	20.809,4 10.055,0 90.513,8 71.632,5 6.478,9	382 185 1662 1315 119
Dépenses réelles d'investissement	71.744,1	1317
Dépenses réelles d'investissement hors réaménagements de dette	66.421,9	1220
Dépenses d'équipement brut (art. 21 et 23) Subventions d'équipement versées (art. 13) Remboursements de dettes (art. 16 et 18) Remboursements hors réaménagements de dette Dépenses pour les collèges	29.304,4 19.877,8 18.988,0 13.665,7 8.640,1	538 365 349 251 159
RECETTES RÉELLES TOTALES	209.784,9	3852
Recettes réelles totales hors réaménagements de dette	204.462,7	3754
Recettes réelles de fonctionnement	166.839,0	3063
Produit des contributions directes (art. 77) Produit des impôts indirects (art. 75) Dotations versées par l'État (art. 74) Recouvrements et participations (art. 73)	86.354,9 30.660,3 23.870,4 22.422,1	1586 563 438 412
Recettes réelles d'investissement	42.945,9	789
Recettes réelles d'investissement hors réaménagements de dette	37.623,7	691
Subventions et participations (art. 10 et 14) Produit des emprunts (art. 16) Produits des emprunts hors réaménagements de dette	11.937,6 28.839,4 23.517,1	219 530 432
ÉPARGNE BRUTE	28.798,2	529

Les dépenses réelles totales inscrites aux budgets primitifs des départements métropolitains hors Paris s'élèvent à 209,8 milliards de francs ce qui correspond à une progression en francs courants de 3,3 % par rapport à 1995.

Ces inscriptions budgétaires intègrent cependant les nombreuses opérations de réaménagement de dette qui perturbent considérablement l'analyse.

En 1996, près d'un département sur trois a inscrit au budget de telles opérations, pour un montant total de 5,3 milliards de francs, soit 10 % de plus qu'en 1994 et 1995.

Hors réaménagement, la croissance des budgets n'est plus que de 3,1 %.

Compte tenu des prévisions de croissance de 2 % environ du prix du produit intérieur brut, le volume des dépenses départementales n'augmenterait que de 1,1 %, progression encore inférieure à celle de 1995, qui s'inscrit dans la tendance à la maîtrise des budgets, perceptible depuis trois ans et qui contraste avec la situation des années 1990-1991.

Dans le détail, la conjoncture économique et certaines dispositions législatives ralentissent la progression des recettes courantes :

• Alors que la direction générale des collectivités locales évoque une stabilisation en valeur et une contraction en volume de la vignette, d'une part, et des droits de mutation, d'autre part, le Crédit local de France envisage, lui, une baisse en valeur des droits de mutation, conséquence directe de la diminution du taux d'imposition instaurée par la loi de finances rectificative de juillet 1995 et de l'atonie du marché immobilier. La fiscalité indirecte apparaît ainsi, dans tous les cas, orientée à la baisse.

• La diminution de la DCTP (hors REI), qui a relativement plus touché les départements que les autres niveaux de collectivités territoriales, a fortement érodé la progression des dotations de fonctionnement pourtant stimulées par une indexation plutôt favorable de la dotation globale de fonctionnement et de la dotation générale de décentralisation.

C'est donc en ayant recours à la fiscalité directe que les départements font face à leurs dépenses courantes.

Le ralentissement de la progression des dépenses nettes d'aide sociale constaté en 1995 se confirme en 1996, et pour la première fois depuis quatre ans, l'évolution -en pourcentage- des dépenses de fonctionnement consacrées aux collèges lui est supérieure.

Les dépenses de personnel augmentent beaucoup moins que par le passé, cette évolution reflétant vraisemblablement l'arrivée à son terme du processus de partition des effectifs entre l'État et les départements.

Les transferts versés augmentent eux aussi de manière moins importante que les années précédentes, subissant l'effet d'éviction par la croissance, qui demeure rapide, de l'aide sociale. L'effet est sensible, on l'a vu plus haut, sur les recettes communales.

Globalement, tant la direction générale des collectivités locales que le Crédit local de France constatent que les dépenses courantes progressent ainsi moins vite que les recettes et que l'épargne de gestion se reconstitue, passant, pour la France entière, de 40,2 à 40,7 milliards de francs.

Cependant, les intérêts d'emprunt connaissent à nouveau une augmentation significative. Cette évolution réside pour une grande part dans l'augmentation très importante de cette dépense pour un nombre restreint de départements.

Effectivement, la plupart des départements perçoivent les bénéfices d'une gestion active de leur dette que révèlent les nombreuses opérations de réaménagement enregistrées ces dernières années et encore programmées en 1996. Cette gestion permet une progression de la charge des intérêts qui reste modérée si on la compare aux évolutions importantes qui caractérisaient le début de la décennie.

Toutefois, la progression de l'annuité de la dette est telle que l'épargne disponible (égale à la différence entre l'épargne de gestion et l'annuité de la dette) diminuerait, une nouvelle fois, en 1996 (- 3,8 % selon le Crédit local de France).

Dans ce contexte, la ligne de partage des dépenses entre fonctionnement et investissement se déplace à nouveau au profit des premières, signifiant la moindre capacité des départements à intervenir dans le domaine de l'aménagement et dans l'investissement des autres administrations publiques.

La direction générale des collectivités locales et le Crédit local de France divergent cependant fortement sur l'ampleur du phénomène en 1996.

La DGCL constate, en effet, une nouvelle contraction de 3 % du recours à l'emprunt (hors réaménagement de dette) par les départements, accompagnée d'une contraction en volume des dépenses d'équipement brut (+1,1 % en valeur) et des dépenses pour les collèges (- 0,5 %).

Tablant au contraire sur un appel accru à l'emprunt (+ 4 3 %) des départements contrebalançant la réduction de l'épargne disponible, le Crédit local de France évalue a + 2,6 % en 1996 le taux de progression de l'équipement direct, soit un indice d'évolution légèrement supérieur à celui d l'inflation prévisionnelle (+1,9 %), mais nettement inférieur à celui des budgets départementaux (+ 3,8 %).

Évolution des budgets primitifs départementaux (métropole, hors Paris)

3. Les régions : une contraction du volume des budgets à structure constante

Les budgets primitifs des régions, y compris les régions d'outre-mer, atteignent environ 74 milliards de francs en 1996.

Les budgets des régions (France entière)

(En millions de francs)

	Montant pour 1996	Évolution de budget primitif 1995 à budget primitif 1996 (%)
DÉPENSES TOTALES	74.030	+ 4,5
Dépenses de fonctionnement	31.130	+ 10,0
Frais de personnel	1.938	+ 11,6
Intérêts de la dette	4.393	+ 3,1
Transferts versés	22.067	+ 12,1
dont formation professionnelle et apprentissage équipements scolaires
	11.574	+ 17,2
	4.799	+ 4,6
Frais de gestion	1.698	+ 4,8
Autres	1.034	+ 2,0
Dépenses d'investissement	42.900	+0,9
Lycées	13.465	- 4,5
Formation professionnelle et apprentissage	719	- 1,7
Autres formations dont Enseignement supérieur	1.916	+ 3,6
Culture, vie sociale	1.026	- 7,1
Santé, interventions sociales	344	- 19,1
Logement, développement urbain	1.750	- 8,1
Développement rural, environnement	2.937	+ 1,9
Transports, télécommunications	9.974	+ 1,2
Action économique	4.468	-3,3
Remboursement de dette	5.216	+ 26,6
Autres	1.085	+ 15,0
RECETTES	73.577	+ 4,3
Recettes fiscales	39.672	+ 3,2
Permis de conduire	322	-2,8
Droits de mutation (y compris compensation versée par l'État)
	4.509	- 12,6
Cartes grises	8.058	+ 1,1
Impôts directs	24.429	+ 7,4
Autres	2.354	+ 5,2
Transferts reçus	22.796	+ 7,9
DGD formation professionnelle	6.915	+ 16,5
DGD	4.914	+ 3,2
Dotation régionale d'équipement scolaire (DRES)
	3.072	+ 3,7
DGF Île-de-France	992	-9,1
FCTVA	2.397	+ 5,3
Autres transferts	4.506	+ 10,0
Emprunts	9.985	- 0,5
Autres	1.124	+ 23,8

Source : Direction générale des collectivité locales

En métropole, les dépenses totales atteignent 69.356 millions de francs en 1996, en hausse de 4,7 % par rapport aux dépenses inscrites dans les budgets primitifs de 1995. Ce rythme de croissance est toutefois faussé par deux phénomènes :

- l'élargissement du champ de compétences des régions en matière de formation professionnelle continue et d'apprentissage, relative à la qualification des jeunes de moins de 26 ans, qui a eu pour effet de gonfler mécaniquement les budgets régionaux en 1995 et 1996 ;

- l'évolution attendue des renégociations d'emprunts, qui se traduit par une forte croissance des remboursements de dette au cours de l'exercice.

	1995	1996	1996/1995
Dépenses totales (en milliards de francs)	66,2	69,4	+ 4,7%
- Fonctionnement Fonctionnement hors formation professionnelle	26, 17,3	29,3 18,4	+ 10,2% + 6,3%
- Investissement Investissement hors formation professionnelle Investissement hors formation professionnelle et hors réaménagement de dette	39,6 39,0 38,8	40,1 39,4 38,3	+ 1,1 % + 1,1% - 1,2%
Dépenses totales hors formation professionnelle et hors réaménagement de dette	56,1	56,8	+ 1,1%

La croissance des budgets régionaux en 1996 s'établit ainsi à 1 % environ, ce qui correspond à une stabilisation en volume, phénomène nouveau pour cette catégorie de collectivités locales.

Cette évolution se fait toutefois essentiellement, comme le révèle le tableau ci-dessus, au détriment de l'investissement, tant au niveau indirect qu'au niveau direct :

- Le subventionnement constitue presque la moitié des dépenses d'investissement régionales : pour la première fois, les dépenses consenties à ce titre devraient diminuer de 1,6 % en moyenne, les actions prioritaires demeurant le secteur des transports et télécommunications ainsi que l'action économique.

- Les dépenses d'équipement direct (comportant les participations versées aux lycées pour leurs dépenses d'équipement), après avoir stagné en valeur réelle depuis plusieurs années, devraient fortement diminuer : de 6,9 % en francs courants, soit de près de 9 % en volume.

Cette situation procède très largement de la dégradation continue du taux d'épargne passé de 49,2 % en 1993 à 43 % en 1996.

Une évolution aussi défavorable est acquise en dépit des efforts réels consentis par les régions pour ralentir la progression des dépenses de fonctionnement et singulièrement des frais de personnel. Ceux-ci seraient toutefois encore en hausse de 11,5 % en 1996 après, il est vrai, + 15 % en 1995.

En face, la ressource "ne suit pas" : les recettes fiscales ont été votées en légère hausse, de 2,9 % en moyenne, cette évolution correspondant à des perspectives de conjoncture basse pour les impôts indirects (à base de fiscalité automobile et immobilière) et à un choix de maîtrise de la pression fiscale directe à + 7,5 % (après + 8 % en 1995 et + 13,5 % en 1994).

La faiblesse de l'épargne n'est pas compensée par un recours accru à l'emprunt. Au contraire.

Les emprunts prévus par les régions au moment du vote des budgets primitifs atteignent 9.518 millions de francs en métropole, représentant ainsi 14 % du total des ressources régionales. Par rapport à 1995, l'appel aux capitaux extérieurs devrait augmenter de 2,6 %.

Cette augmentation n'est toutefois qu'apparente : si l'on neutralise les mouvements d'emprunt correspondant à des renégociations de prêts anciens (et qui sont donc en quelque sorte des mouvements d'ordre), on observe une diminution en francs courants de 7,3 % de l'appel aux capitaux extérieurs entre 1995 et 1996.

La baisse du recours à l'emprunt des régions résulte d'une tendance manifeste à la maîtrise de l'endettement, liée à la réduction du besoin de financement : la différence, entre emprunts nouveaux et remboursements d'emprunt, qui s'analyse comme l'accroissement annuel de la dette, est passée de 5,5 milliards de francs en 1995 à 4,7 milliards de francs en 1996.

4. Les perspectives pour 1997 et les années suivantes : le risque d'un effet de ciseaux aggravé

Votre rapporteur spécial a demandé à différentes administrations de procéder à une analyse des besoins en investissement des collectivités locales au cours des prochains exercices.

Ceux-ci restent très importants, qu'il s'agisse d'investissements longs se déroulant sur plusieurs années, ou bien d'investissements à caractère d'urgence, par exemple dans le domaine de la sécurité.

L'environnement est un domaine où l'investissement des collectivités locales est appelé à s'accroître structurellement.

Projection en matière de coûts, pour les collectivités locales, du respect des normes environnementales

1) L'assainissement

Une note rédigée en mai 1996 par la Direction de l'eau au ministère de l'environnement, s'appuyant notamment sur des chiffres et des analyses publiées par l'IFEN (Institut français de l'environnement) et le FNDAE (Fonds national d'adduction d'eau potable), met en évidence les données suivantes :

- En 1995, on pouvait estimer que 90 % de la population française, permanente ou saisonnière, relevant de l'assainissement collectif, était desservie par un réseau de collecte public, dont 85 % bénéficie d'une station d'épuration. Il restait donc, à cette date, 6,2 millions d'habitants, permanents ou saisonniers, à desservir par un réseau public et 2,7 millions à raccorder à une station d'épuration. Les 10 % restants de la population relèvent de l'assainissement autonome.

- En matière d'assainissement collectif, la directive du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, transposée en droit français, induit un montant de travaux correspondants aux seules obligations découlant directement de la directive qui s'élève à 83,3 milliards de francs (base 1994) pour la période 1992-2005. Ne sont pas compris dans ce montant les travaux correspondants aux extensions de réseaux en zones déjà urbanisées, les traitements poussés hors zones sensibles, le traitement des eaux de temps de pluie, et les traitements non liés directement à l'amélioration de la filière "eau" des stations (traitement des boues, désodorisation...). Compte tenu des échéances prévues, 72 % de ce montant devrait être engagé avant le 31 décembre 2000, soit 60 milliards de francs.

Le rapport sur l'eau du député Ambroise Guellec daté de novembre 1995 mentionne par ailleurs le fait que l'évaluation initiale du coût induit par cette directive, évalué en 1990 à 75,5 milliards de francs, a été sous-estimé. De plus, cette évaluation ne tenait pas compte du renouvellement des installations existantes, estimé à un montant annuel de 10 milliards de francs fur la période 1991-1998.

- Le montant des investissements réalisés entre 1990 et 1994 (concernant les réseaux et les stations) s'élève à environ 70 milliards de francs avec une progression annuelle de plus de 10 % en 1994. Depuis 1992, le montant des investissements peut donc être estimé à 43 milliards de francs.

- L'assainissement des communes rurales, qui justifie un traitement approprié, nécessiterait à lui seul un investissement de 53 milliards de francs qui n'intègre pas les investissements privés pour l'assainissement autonome.

- En matière de traitement des eaux pluviales, la note précitée du ministère de l'environnement évalue entre 25 et 30 milliards de francs sur la période 1992-2005 le montant des investissements à réaliser dans les réseaux unitaires, c'est-à-dire réservés aux eaux pluviales. Ce coût ne prend pas en compte la logique "inondations urbaines" ni la lutte contre la pollution des réseaux pluviaux séparatifs.

L'évaluation des besoins en ce domaine reste difficile à faire en raison d'une forte imbrication des divers aspects des travaux à effectuer autour d'objectifs différents (maîtrise des pollutions, maîtrise des inondations, considérations hydrauliques...). De plus, la problématique reste très dépendante des contraintes locales, alors même que la connaissance technique des phénomènes et des solutions à leur apporter n'est pas encore parfaite.

N.B. Le montant des travaux à réaliser par les 6 agences de bassin pour les VIIè programmes des agences de l'eau (1996-2000) est évalué à un peu plus de 56 milliards de francs pour l'assainissement, notamment sous forme d'aides à apporter aux collectivités locales qui sont en progression et qu'il est prévu de renforcer encore dans les années à venir compte tenu des efforts à fournir de leur part.

2) Pour ce qui concerne le traitement des déchets ménagers, une

note de Vincent Denby-Wilkes, directeur général de l'ADEME, en date du 26 juin 1996, fait apparaître que l'investissement nécessaire pour l'application des plans départementaux de gestion des déchets au plan local pour la période 1992-2002, serait de l'ordre de 61 milliards de francs. Ce chiffre ne tient pas compte des investissements correspondants à l'ouverture des centres de stockage (non chiffrables actuellement) et des coûts de remise en état des décharges (estimé à environ 9 milliards pour résorber les décharges existantes). Certains départements ayant déjà procédé à la réalisation d'une partie de leurs investissements entre 1993 et 1995, et cette part étant évaluée à plus de 9 milliards de francs, il resterait bien à réaliser environ 60 milliards d'investissements (hors ouverture de centres de stockage) pour atteindre l'objectif 2002.

N.B. Certaines études publiées en 1996 précisent qu'en raison du contexte économique, les collectivités territoriales compétentes risquent de ne pas pouvoir consacrer plus de 20 milliards de francs à ces investissements durant cette période.

3) Dans le domaine des transports publics urbains, on a constaté une dépense de l'ordre de 5 milliards de francs par an pour les années 1993 et 1994. Après un fléchissement important en 1995 et 1996 (3 milliards par an), les investissements prévisibles des collectivités locales devraient retrouver un rythme de 5 milliards par an à partir de 1998. On peut donc considérer que de 1996 à l'an 2000 inclus, les projets de transport urbain devraient représenter environ 22 milliards de francs hors Île-de-France.

Des besoins importants existent également en matière d'infrastructures publiques (transports, mise aux normes de sécurité dans les établissements scolaires, suppression de l'amiante dans les bâtiments publics).

À côté de ces investissements lourds, les collectivités locales investissent aussi dans les nouvelles technologies : l'informatique représente ainsi près de 2 milliards de francs d'investissements annuels et les collectivités locales investissent environ 200 millions de francs par an dans le domaine des télécommunications.

Si elles sont fortement incitées à investir par l'ampleur des travaux à mener et des besoins à satisfaire, les décisions des collectivités locales restent toutefois suspendues à des décisions d'ordre national dont elles n'ont pas la maîtrise :

- les mesures d'économies budgétaires décidées par l'État sur des crédits d'investissement peuvent induire un effet de levier négatif, car l'étirement des délais de versement des subventions retarde d'autant l'avancement des travaux. Tel est le cas, avec l'étalement sur un exercice supplémentaire de contrats de plan et des lois de programmation ;

- une nouvelle hausse de la cotisation employeur à la CNRACL, même si elle n'est pas à l'ordre du jour en 1996 et en 1997, induirait une nouvelle hausse importante des charges courantes. L'analyse de votre rapporteur spécial est, sur ce point, pessimiste en ce qui concerne 1998 (lire les observations ci-dessus et la seconde partie ci-après).

Tout indique d'ores et déjà que l'investissement public, dont les collectivités territoriales assurent aux trois-quarts le financement, pâtira pendant encore plusieurs années d'une situation budgétaire et d'anticipations défavorables. Dans ces conditions, il serait sans doute souhaitable d'envisager un assouplissement des délais imposés, notamment dans le domaine du respect des normes environnementales.

* ¹ Les caractéristiques du budget du département de Paris (absence partielle de fiscalité directe et liaisons financières avec la commune de Paris...) ne permettent pas que ses résultats soient analysés avec ceux des autres départements métropolitains. De même, les particularités départements d'outre-mer justifient que l'analyse qui suit distingue les départements de métropole hors Paris.