B. LA PRÉSENTATION PAR ACTIONS : LES CONCOURS À L'AGRICULTURE PRODUCTIVE
1. Les concours nets en données exécutées
Les concours du domaine I 2 ( * ) qui ont bénéficié directement à l'activité agricole (à l'exception des concours indirects qui faussent l'analyse) ont progressé de 56 milliards de francs en 1990 à 71,7 milliards de francs en 1995. Pour 1997, on peut estimer ce montant à près de 76 milliards de francs. Il s'agit du chiffre le plus représentatif de la dépense agricole stricto sensu.
2. Les concours par exploitation
Les montants annuels des concours publics par exploitation doivent être considérés avec prudence, ces moyennes masquant inévitablement des disparités liées aux structures et aux orientations de production des exploitations. La croissance constatée entre 1990 et 1995 est le reflet de la modification des modes de soutien, instaurée par la réforme de la PAC et caractérisée par la baisse des prix de soutien, compensée par des aides directes.
Évaluation des concours publics à l'agriculture productive par exploitation
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
||
|
(1) |
Total domaine I |
51.814,2 |
57.978,1 |
63.582,8 |
84.034,8 |
71.492,9 |
71.668,2 |
|
(concours nets, en MF) |
|||||||
|
(2) |
Nombre d'exploitations |
938.700 |
902.100 |
865.900 |
820.600 |
792.800 |
765.800 |
|
(source : SCEES) |
|||||||
|
(3)=(1)/(2) |
Concours par exploitation |
55.198 |
64.270 |
73.430 |
102.408 |
90.178 |
93.586 |
|
(en francs) |
La baisse régulière du nombre des exploitations et, corrélativement, l'accroissement constant de la taille moyenne des exploitations introduit en effet un biais structurel dans l'appréciation des concours publics par exploitation.
|
Statut des exploitations |
1990 |
1993 |
1995 |
|
Total (en milliers) |
923,6 |
3,3 |
734,8 |
|
Individuelle |
851,1 |
714,0 |
637,7 |
|
Société, dont : |
72,5 |
87,3 |
97,1 |
|
- GAEC père-fils |
20,0 |
17,4 |
16,3 |
|
- Autre GAEC |
22,0 |
26,3 |
27,4 |
|
- EARL (l) |
5,9 |
20,0 |
29.7 |
|
- Société civile |
10,1 |
11,9 |
12,8 |
|
- Groupement de fait |
9,3 |
6,9 |
6,1 |
|
- Société commerciale ou coopérative |
1,9 |
2.1 |
2,5 |
|
- Autre cas (2) |
3,3 |
2,7 |
2,3 |
(1) Création en 1985
(2) Pour le compte d'une personne physique autre que le chef d'exploitation ou pour le compte d'une personne morale telle qu'un établissement d'enseignement.
Source : AGRESTE - Recensements agricoles 1979 et 1988 et enquêtes structures.
C. LES OBSERVATIONS DE LA COUR DES COMPTES
Dans la monographie « agriculture » insérée dans le rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1995, la Cour des comptes appelle l'attention du législateur sur un certain nombre de points importants :
1. Le poids de la subvention BAPSA dans l'appréciation de l'évolution des dotations budgétaires
Évolution du budget de l'agriculture avec et sans le chapitre 46-32
(en milliards de francs)
|
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
Variation 95/92 (moyenne annuelle) |
95/94 |
|
|
Crédits votés |
||||||
|
- avec chapitre 46-32 |
39,4 |
45,86 |
48,42 |
40,14 |
+1,9 % |
-17,1 % |
|
(+0.6 %) |
||||||
|
- sans chapitre 46-32 |
26,15 |
29,18 |
29,14 |
30,42 |
+16,3 % |
+4,4 % |
|
(+5,2 %) |
||||||
|
Crédits nets |
||||||
|
- avec chapitre 46-32 |
42,27 |
52,54 |
54,69 |
44,3 |
+4,8 % |
- 19,0 % |
|
(+1,6 %) |
||||||
|
- sans chapitre 46-32 |
29,02 |
33,86 |
35,42 |
35,58 |
+22,6 % |
+0,5 % |
|
(+7,0 %) |
Les variations erratiques de la subvention au BAPSA diffèrent pour la période 1992-1995, de l'évolution du reste du budget. La diminution de cette subvention en 1995 masque une progression forte du budget de l'agriculture (hors chapitre 46-32) depuis trois ans, puisqu'elle atteint en moyenne annuelle 5,2 % pour les crédits votés (contre 0,6 % avec le chapitre 46-32) et 7 % pour les crédits nets (contre 1,6 %). Les résultats globaux font également apparaître :
- un certain gonflement des reports qui représentent 5,5 % des crédits nets en 1995 contre 3 % en 1992 ;
- l'importance de fonds de concours : 13,1 % des crédits nets en 1995 contre 10,4 % en 1992. Sur l'ensemble de la période 1992-1995, les fonds de concours ont atteint 22,16 milliards, soit 12,75 % des crédits votés.
2. La diminution des effectifs budgétaires sur moyenne période (hors enseignement)
Le nombre total d'emplois du ministère a augmenté de 2,1 % (30.197 en 1995 contre 29.568 en 1992, soit 629 emplois de plus), mais les évolutions sont contrastées selon les secteurs : les personnels de l'enseignement sont en augmentation de 2,2 % alors que ceux de l'administration centrale et des services déconcentrés diminuent respectivement de 6,6 % et de 3,5 %.
Le tableau suivant, qui compare les effectifs budgétaires selon leur statut (contractuels ou titulaires) et le secteur d'emploi (enseignement, administration centrale et déconcentrée du ministère) montre le poids de plus en plus important des personnels relavant de l'enseignement. Par ailleurs, la réduction du nombre de contractuels reflète la politique de titularisation menée par le ministère au cours de la période sous revue.
Enfin, à partir de 1992, sont créés des emplois pour régulariser la situation d'agents mis à disposition par les collectivités locales après la partition des services consécutive à la décentralisation. Si l'on exclut cet élément, les effectifs du ministère ont diminué de 291 emplois - (soit 1 %) entre 1992 et 1995.
Évolution des emplois 1992-1995
|
Effectifs |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1995/1994 en % |
Taux moyen de variation annuelle |
|
Total |
29.568 |
29.706 |
30.122 |
30.197 |
0,25 |
+0,7 |
|
Administration centrale |
2.251 |
2.193 |
2.147 |
1.202 |
-2 |
-2,3 |
|
Services déconcentrés |
12.561 |
12.367 |
12.250 |
12.116 |
-1 |
-1,2 |
|
Enseignement |
14.116 |
14.237 |
14.294 |
14.424 |
0,9 |
+0,7 |
|
Recherche |
101 |
101 |
101 |
101 |
0 |
|
|
Partition |
496 |
760 |
1.292 |
1.416 |
9,6 |
|
|
Autres |
43 |
38 |
38 |
38 |
0 |
|
|
dont : |
||||||
|
Titulaires |
27.337 |
27.505 |
28.309 |
28.413 |
0,36 |
+1,3 |
|
Contractuels |
2.177 |
2.151 |
1.764 |
1.735 |
-1,6 |
-7,3 |
|
Ouvriers et militaires |
54 |
49 |
49 |
49 |
0 |
-3,2 |
3. Les effets regrettables de la régulation
La mise en place de la globalisation de crédits de fonctionnement, en 1991, a coïncidé avec les premières mesures importantes de régulation budgétaire. De 1991 à 1995, les avantages escomptés en termes de gestion ont été sensiblement affectés par les opérations de gels et d'annulations de crédits qui n'ont pas épargné ces chapitres. Le principe de responsabilisation des gestionnaires s'accorde en effet difficilement avec des blocages et des annulations pouvant intervenir dès le début de la gestion sans qu'une « règle du jeu » soit affichée ; aux annulations et aux blocages officiels des crédits se sont ajoutés des blocages officieux.
En 1994, les annulations ne se sont élevées qu'à 5,3 millions. Elles ont porté sur le seul chapitre 34-14 -statistiques. À l'inverse, les deux principaux chapitres de crédits de fonctionnement (34-97 et 34-98) ont été abondés par décret d'avance (7,5 millions) et surtout par la loi de finances rectificative de fin d'année (120,54 millions). Mais en 1995, les chapitres 34-97 et 34-98 figurent de nouveau dans l'assiette des annulations. Les trois chapitres de fonctionnement ont subi une annulation de 75,5 millions, soit 10,7 % des crédits initiaux, alors qu'en sens contraire les lois de finances rectificatives ont ouvert 56,4 millions de crédits supplémentaires. Ainsi la gestion de ces chapitres, marquée par les mesures de régulation, pèche par un certain manque de cohérence. L'importance des reports (13,4 % des crédits nets en 1995) témoigne également d'une gestion peu satisfaisante ; elle ne s'explique que partiellement en effet par des ouvertures tardives de crédits.
Chapitres de fonctionnement de la quatrième partie du titre III
(en millions de francs)
|
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
Variation 1995/1992 en % |
|
|
Crédits initiaux |
715,16 |
713,63 |
703,48 |
403,84 |
- 1,6 |
|
Annulations |
30,62 |
106,4 |
5,3 |
75,51 |
+ 147 |
|
Crédits nets |
764,83 |
696,63 |
911,95 |
906,00 |
+18,5 |
|
Dépenses nettes |
745,12 |
670,63 |
790,24 |
736,28 |
-1,2 |
* 2 Les actions du domaine I (Activités productives) regroupent tous les concours affectables directement aux activités et aux produits agricoles (installation, modernisation, régulation des marchés, maîtrise de l'offre, calamités agricoles...).