B. LES FONDS D'AIDES À CERTAINES FORMES DE PRESSE
Les aides spécifiques de l'État reculent de 23 % : 74,4 millions de francs contre 96,7 millions de francs dans le précédent budget.
1. Les fonds d'aide aux quotidiens à faibles ressources publicitaires
Les deux fonds d'aides aux quotidiens à faibles ressources publicitaires, dotés de 18,4 millions de francs en 1995 et de 27,3 millions de francs en 1996, disposeront de 21,3 millions de francs en 1997.
a) Le fonds d'aide aux quotidiens nationaux
(1) Le dispositif
Dans le prolongement des travaux de la table ronde « Parlement-Presse-Administration », décidée le 19 novembre 1980 par le Premier ministre en vue d'examiner le régime des aides fiscales accordées aux entreprises de presse et un projet de création d'aide spécifique aux journaux à faibles ressources publicitaires, le Gouvernement a institué, par décret n° 82-282 du 26 mars 1982, pour les années 1982 et 1983, une aide exceptionnelle aux quotidiens nationaux d'information générale et politique à faible ressources publicitaires.
Le décret du 26 mars 1982 a été prorogé par le décret n° 84-371 du 16 mai 1984 pour l'année 1984 et par le décret n°85-569 du 29 mai 1985 pour l'année 1985.
Le décret n° 86-616 du 12 mars 1986 instituant une aide aux quotidiens nationaux d'information politique et générale à faibles ressources publicitaires a pérennisé cette aide à compter du 1 er janvier 1986. (article 564 nonies du code général des impôts, puis article 302 bis KA du code général des impôts).
La subvention d'exploitation est réservée aux quotidiens de langue française d'information politique et générale à diffusion nationale, paraissant 5 jours au moins par semaine, imprimés sur papier journal et dont le tirage et la diffusion payante sont respectivement inférieurs, en moyenne, à 250 000 et 150 000 exemplaires. Leur prix de vente doit être compris dans une fourchette de +30 % et -10 % du prix de vente moyen pondéré des quotidiens nationaux d'information politique et générale. Enfin, leurs recettes publicitaires ne peuvent excéder 25 % de leurs recettes totales. Ces conditions sont vérifiées sur les données de l'année précédant celle de l'attribution de l'aide.
La répartition du montant global de l'aide est définie selon les principes suivants :
- proportionnellement au nombre d'exemplaires vendus,
- dans la limite d'un plafond de subvention par exemplaire vendu égal à 6 % du prix moyen pondéré des quotidiens nationaux d'information générale et politique,
- en affectant le montant unitaire de l'aide d'une dégressivité en fonction de l'importance des recettes publicitaires du quotidien bénéficiaire, si elles représentent plus de 15 % des recettes totales du journal.
L'aide est répartie annuellement par décision du ministre chargé de la communication.
Suite à la hausse de la taxe parafiscale au profit du fonds de soutien à l'expression radiophonique également assise sur la publicité, de nouveaux taux pour la taxe sur la publicité télévisée, révisés à la baisse, ont été fixés en loi de finances rectificative pour 1994, à compter du 1 er janvier 1995.
Un décret du 30 décembre 1994 est venu modifier les plafonds du tarif d'imposition de la taxe parafiscale alimentant le fonds de soutien à l'expression radiophonique.
Ce décret n'aurait pas dû avoir une quelconque incidence sur le régime de la taxe sur la publicité télévisée. En fait, l'augmentation de la taxe parafiscale a été compensée par une baisse des tarifs de la taxe sur la publicité télévisée. Lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 1994, le Parlement a adopté la modification de l'article 302 du CGI qui fixe les tarifs du barème d'imposition de la taxe sur la publicité télévisée. En conséquence, le produit de cette taxe fiscale a reculé d'un tiers, de 75 millions de francs à 50 millions en 1995.
La taxe sur la publicité télévisée est « due par les personnes qui assurent la régie des messages de publicité reçus en France sur les écrans de télévision » . Sont imposables l'es messages publicitaires diffusés à partir d'un émetteur implanté sur le territoire français et reçus en France sur les écrans de télévision, à l'exception des messages diffusés pour le compte d'oeuvres reconnues d'utilité publique à l'occasion de grandes campagnes nationales. Les redevables de la taxe sont les personnes qui assurent la régie des messages de publicité et qui peuvent être soit des sociétés de programme ou des organismes diffusant la publicité sur des écrans de télévision, soit des régisseurs mandatés par ces chaînes ou organismes.
Les tarifs de la taxe spéciale sur la publicité télévisée (depuis le 01/01/1995) sont fixés en fonction du prix hors taxes des messages publicitaires :
- 10 francs par message dont le prix est au plus égal à 1 000 francs,
- 25 francs par message dont le prix est supérieur à 1 000 francs et au plus égal à 10 000 francs,
- 135 francs par message dont le prix est supérieur à 10 000 francs et au plus égal à 60 000 francs,
- 225 francs par message dont le prix est supérieur à 60 000 francs.
(2) Une augmentation de 50 % de ses ressources en 1996
Les crédits inscrits dans le projet de loi de finances initiale pour 1996 s'étaient élevés à 19,3 millions de francs, ce qui correspond à une augmentation de 50 % des montants votés en 1995.
Cependant, cette dotation a été amputée, dès janvier 1996, de 3,65 millions de francs à la suite de la mise en réserve des crédits décidée par le Gouvernement en février 1996.
Ainsi, un montant total de 15,6 millions de francs a-t-il pu être versé en septembre 1996.
Trois quotidiens ont bénéficié de l'aide : La Croix pour 8,8 millions de francs, L'Humanité pour 6 millions de francs et Présent, pour 0,75 million de francs.
La répartition a été faite sur la base d'une subvention de 0,387 franc, avant mise en réserve des crédits, et de 0,318 franc, après mise en réserve des crédits, par exemplaire effectivement vendu au cours de l'année 1995. Le prix moyen pondéré des quotidiens nationaux d'information politique et générale s'élevait à 6,48 francs au 1 er janvier 1996.
Enfin, l'aide à l'exemplaire a représenté 6 % du prix moyen pondéré des quotidiens nationaux d'information politique et générale, soit le plafond autorisé, avant mise en réserve des crédits et 4,9 % après mise en réserve des crédits.
(3) Une baisse significative des ressources du fonds pour 1997
Après la hausse sensible en 1996 (+54,5 % par rapport à 1995, mais +25,3 % après l'annulation des crédits par l'arrêté d'annulation du 26 septembre 1996), le fonds connaît une baisse en 1997, avec 14,5 millions de francs, soit -25 % par rapport au projet de loi de finances pour 1996, mais de -7 % par rapport aux crédits réellement disponibles.
Cette variation s'explique par la disparition d'Infomatin. En 1996, le fonds avait été fortement augmenté en prévision de l'aide qui aurait été apportée au quotidien. Sa disparition a rendu cette augmentation superflue.
b) Le fonds d'aide aux quotidiens locaux à faibles ressources publicitaires
(1) Le dispositif
Conformément aux conclusions du groupe de travail presse-administration mis en place en 1987-1988, a été élaboré un décret instituant une aide aux quotidiens régionaux, départementaux et locaux d'information politique et générale à faibles ressources de petites annonces.
Aux termes du décret n° 89-528 du 28 juillet 1989, l'aide est réservée aux quotidiens de langue française d'information politique et générale à diffusion régionale, départementale ou locale :
- paraissant cinq jours au moins par semaine et imprimés sur papier journal,
- dont le tirage et la diffusion payante sont respectivement inférieurs, en moyenne, à 70 000 et 60 000 exemplaires,
- dont l'édition locale la plus diffusée est vendue à un prix compris entre 90 % et 130 % du prix de vente moyen des quotidiens régionaux, départementaux ou locaux d'information politique et générale,
- dont les recettes de petites annonces n'excèdent pas 5 % de leurs recettes publicitaires totales,
- qui, dans la région ou le département où ils sont diffusés, n'ont pas la diffusion la plus forte des quotidiens régionaux, départementaux ou locaux et, par conséquent, ne sont pas en position dominante.
Sont exclues du bénéfice de cette aide les entreprises de presse qui ne satisfont pas aux conditions définies à l'article 30, 1er alinéa du décret n° 55-486 du 30 avril 1955, relatif à diverses dispositions d'ordre financier, ou qui éditent également des publications gratuites ; une période transitoire d'un an était prévue pour cette dernière exclusion qui n'a pris effet que le 1 er janvier 1990.
La répartition du montant global annuel de l'aide est définie proportionnellement au nombre d'exemplaires vendus et dans la limite d'un plafond de subvention par exemplaire vendu égal à 6 % du prix de vente moyen des quotidiens régionaux, départementaux ou locaux d'information politique et générale. L'aide est répartie annuellement par décision du ministre chargé de la communication.
(2) Une augmentation apparente de 50 % en 1996
Les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 1995 s'élevaient à 5,4 millions de francs, ce qui correspondait à la reconduction des montants votés en 1994. En loi de finances rectificative, ces crédits ont été ramenés à 4,85 millions de francs, soit une diminution de 533 000 francs.
Dans le plan de réforme des aides à la presse, présenté en mai 1995, figurait le doublement des crédits du fonds d'aide aux quotidiens de province. Cette mesure s'est traduite, dans le projet de loi de finances pour 1996, par une augmentation de 50 % de sa dotation à 8 millions de francs. Après décision de mise en réserve de crédits, le montant disponible s'élève à 6,8 millions de francs, en progression toutefois de 40 % par rapport à ceux de l'année précédente.
Pour 1996, les dotations sont en cours de calcul.
Récapitulatif depuis 1993 :
|
1993 |
1994 |
1995 |
|
|
Écho du Centre |
1 467 980 |
712 562 |
552 581 |
|
La Marseillaise |
2 118 240 |
1 043 970 |
797 095 |
|
Nord Littoral |
546 848 |
268 062 |
198 692 |
|
Le Petit Bleu du Lot et Garonne |
878 956 |
422 282 |
314 733 |
|
La Liberté de l'Est |
2 190 350 |
1 079 769 |
822 510 |
|
Éclair Pyrénées |
645 382 |
320 190 |
245 693 |
|
Libération Champagne |
831 114 |
391 478 |
280 657 |
|
La Haute-Marne Libérée |
1 038 076 |
1 014 943 |
755 350 |
|
Charente-Maritime/ Le Journal |
239 854 |
127 245 |
93 518 |
|
La République des Pyrénées |
781 617 |
||
|
Chapitre 43-03 (article 30) |
9 956 800 |
5 380 501 |
4 847 501 |
Pour 1997, la dotation de ce fonds serait inchangée par rapport aux ressources réellement disponibles en 1996, donc après l'arrêté d'annulation de crédits, soit 6,8 millions de francs.
c) Le double handicap de ces fonds
(1) Une dotation erratique des deux fonds
Sur le long terme, les dotations de ces deux fonds ont varié dans des proportions parfois considérables, à la hausse comme à la baisse, comme l'indiquent ces deux tableaux :
Évolution des crédits du fonds d'aide aux quotidiens nationaux : évolution du taux unitaire de subvention
(en millions de francs)
|
Année |
Montant |
Évolution en % |
|
1982 |
10,209 |
- |
|
1983 |
11,025 |
+8,00 |
|
1984 |
14,688 |
+33,22 |
|
1985 |
14,762 |
+0,51 |
|
1986 |
14,763 |
+0,01 |
|
1987 |
11,371 |
-20,54 |
|
1988 |
12,631 |
+11,10 |
|
1989 |
13,492 |
+6,80 |
|
1990 |
13,392 |
-0,70 |
|
1991 |
12,816 |
-4,29 |
|
1992 |
16,477 |
+28,55 |
|
1993 |
19,574 |
+18,80 |
|
1994 |
12,970 |
-33,74 |
|
1995 |
12,516 |
-3,50 |
|
1996 |
19,335 |
+54,48 |
|
1996* |
15,684 |
+25,31 |
|
1997 |
14,500 |
-7,50 |
* Après arrêté d'annulation de crédits du 26/09/1996. En conséquence, la dotation 1997 est calculée sur les crédits effectivement disponibles en 1996.
Évolution des crédits du fonds d'aide aux quotidiens de province et évolution du taux unitaire de subvention
(en millions de francs)
|
Année |
Montant |
Évolution en % |
|
1989 |
8,500 |
|
|
1990 |
5,559 |
-34,36 |
|
1991 |
5,311 |
-4,45 |
|
1992 |
5,600 |
+5,43 |
|
1993 |
9,956 |
+77,80 |
|
1994 |
5,380 |
-45,96 |
|
1995 |
5,380 |
0 |
|
1996 |
8,015 |
+49 |
|
1996* |
6,813 |
-15 |
|
1997 |
6,813 |
0 |
* Après arrêté d'annulation de crédits du 26/09/1996. En conséquence, la dotation 1997 est calculée sur les crédits effectivement disponibles en 1996.
(2) Une dotation aléatoire du fonds d'aide aux quotidiens nationaux
De surcroît, la dotation du fonds d'aide aux quotidiens nationaux est non seulement erratique mais également aléatoire, puisque fondée sur une taxe fiscale non affectée.
Cette taxe fiscale indirecte est inscrite au budget général (état A) et son produit n'est pas affecté, en vertu du principe de non-affectation des ressources applicables au budget général de l'État.
Or, la divergence entre le rendement de cette taxe et le montant de l'aide accordée en faveur desquels elle avait été instituée, si elle avait diminué en 1996, continue à s'accroître.
Pour 1995, elle s'élevait à 50 millions de francs alors que le fonds était doté de 12,5 millions de francs ; en 1996, le fonds était pourvu de 19,3 millions de francs en loi de finances initiale mais de seulement 15,7 millions de francs après le gel de crédits alors que la taxe atteignait 65 millions de francs.
Le pourcentage « affecté » au fonds d'aide à la presse quotidienne nationale était donc de, seulement, 25 % en 1995 et de 24,15 % en 1996.
(3) La position de votre commission des Finances : proposer au Gouvernement l'affectation de cette taxe à un fonds d'aide aux quotidiens
Le Gouvernement devrait proposer l'affectation de cette taxe.
L'idée de la taxe sur la publicité télévisée pour aider la presse quotidienne d'opinion remonte à une proposition faite devant le Sénat, le 26 novembre 1979, par le ministre de la Culture de l'époque et tendant à instaurer une aide temporaire financée par un prélèvement d'un taux modéré sur les recettes de la Régie française de publicité et des régies des stations de télévision périphériques 1 ( * ) . À l'époque, les réticences de la Régie française de publicité avaient prévalu, et la taxe n'avait pas été retenue.
L'idée a, de nouveau, été avancée lors de la table ronde « Parlement-Presse-Administration » de 1980. Elle s'est concrétisée dans le projet de loi de finances pour 1982.
La taxe rencontra certaines réserves de la part de la commission des Finances de l'Assemblée nationale, dont le rapport considéra que « la justification avancée pour asseoir la taxe n'emporte pas pleinement l'adhésion. S'il est vrai que la Régie française de publicité est la concurrente de la Croix et de l'Humanité sur le marché publicitaire, elle l'est, au même titre, de tous les autres quotidiens nationaux... ». De même, le président de la commission des Finances de l'époque émit « une sévère critique contre la pratique des recettes affectées ».
En effet, la taxe avait deux caractéristiques : d'une part, elle ne bénéficiait qu'aux seuls quotidiens nationaux à faibles ressources publicitaires, d'autre part, elle était instituée dans le but d'aider cette forme de presse. Une note de bas de page du rapport précité de la commission des Finances de l'Assemblée nationale releva cependant que « le rattachement de la taxe au financement de certains quotidiens est purement politique ; le principe de non-affectation des recettes lui ôte toute réalité juridique ». De même, le rapport de la commission des Finances du Sénat nota que « l'affectation particulière, bien que non inscrite dans le texte même de l'article, est clairement indiquée ».
Il résulte de ces débats que l'intention du législateur, en autorisant la création de cette taxe, était bien d'affecter l'intégralité du produit à l'aide aux quotidiens nationaux à faibles ressources publicitaires.
À cet égard, lors des débats à l'Assemblée nationale, certains députés firent valoir que l'aide excluait la presse quotidienne d'opinion en province. Par ailleurs, M. Alphandéry, alors député, proposa que les fonds soient répartis par une commission indépendante du pouvoir politique, présidée par un conseiller d'État, qui déterminerait leur affectation en tenant compte d'un certain nombre de critères objectifs. Quant au rapport de la commission des Finances du Sénat, il s'interrogeait sur la compatibilité entre « le principe de la liberté de la presse et l'institution d'une taxe fiscale pour financer des mesures d'aide temporaire ».
La taxe devrait être affectée à un compte d'affectation spéciale et versée à un nouveau fonds, géré par une commission indépendante.
En principe, la création d'un nouveau compte d'affectation spéciale résulte exclusivement, en application de l'article 18 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, d'une initiative gouvernementale.
Plusieurs voies, tentantes, devraient toutefois être écartées.
• Il pourrait être envisagé
d'utiliser un compte d'affectation spéciale
existant,
comme, par exemple, le compte de soutien
financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie
audiovisuelle, le COSIP. Cependant, celui-ci reçoit plus de
2 milliards de francs de ressources et la gestion de la taxe sur la
publicité télévisée, au rapport modeste, risquerait
de ne pas constituer une priorité pour l'organisme qui gère le
compte, le centre national de la cinématographie. Au demeurant,
l'objectif de la taxe - aider au maintien du pluralisme de la presse - n'entre
pas dans les préoccupations du CNC, qui gère le soutien de
l'État au cinéma et à la production audiovisuelle.
• On pourrait
transformer la taxe
fiscale en taxe parafiscale,
à l'instar de la
« taxe sur les messages de publicité reçus en
France sur les écrans de télévision »,
également assise sur la publicité
télévisée. Cette taxe, créée en 1982, vise
à aider les radios associatives.
Le produit net de la taxe, recouvrée par l'administration des impôts, est transféré à l'Institut national de l'audiovisuel, sur un compte individualisé, le fonds de soutien à l'expression radiophonique locale dont l'agent comptable de l'INA met en paiement les subventions. Celles-ci sont attribuées, en réalité, par une commission indépendante, présidée par un membre du Conseil d'État. Cette taxe pourrait rapporter 90 millions de francs en 1996.
Cependant, une taxe parafiscale doit être perçue dans un intérêt économique ou social au profit d'un organisme déterminé, autre que l'État, les collectivités locales ou les établissements publics administratifs. Il doit exister un lien de causalité entre la taxe et l'organisme qui la perçoit, ce qui ne serait pas le cas si l'on transformait la taxe sur la publicité télévisée en taxe parafiscale.
• La
création d'une nouvelle
taxe
sur la publicité télévisée, la
troisième ayant la même base et taxant les mêmes redevables,
ne ferait, dans ces conditions, que compliquer une fiscalité
déjà bien lourde
2
(
*
)
.
C'est pourquoi, la création d'un compte d'affectation spéciale pour recevoir le produit de la taxe fiscale sur la publicité télévisée permettrait de parvenir à l'objectif fixé en 1979 et 1982, jamais atteint, de verser l'intégralité du produit de la taxe à la presse d'opinion, qui rencontre des difficultés économiques et financières persistantes.
Cette taxe ne devrait plus être réservée uniquement aux quotidiens nationaux, c'est-à-dire parisiens, aux faibles ressources publicitaires, mais aller aider, partiellement, les publications, quelle que soit leur périodicité, d'information politique et générale, rencontrant des difficultés financières en raison de l'augmentation des charges salariales du fait de la suppression progressive de l'abattement de 30 % dont bénéficiaient les journalistes.
L'idée d'une commission indépendante, pour gérer l'attribution de cette taxe, pourrait être retenue.
* 1 À l'époque Télé Luxembourg et Télé Monte Carlo.
* 2 Comme on l'a vu, les diffuseurs ont, de 1992 à 1994, confondu les deux taxes, ce qui a obligé le législateur à intervenir pour clarifier la situation, ce qu'il a fait dans la loi de finances rectificative pour 1994 du 30 décembre 1994. Cette modification avait eu pour conséquence la baisse d'un tiers du produit de la taxe fiscale, ramenée de 75 à 50 millions de francs.