ANNEXE AU CHAPITRE PREMIER
L'ÉCONOMIE DES TÉLÉVISIONS LOCALES
Toutes les grandes démocraties occidentales ont favorisé le développement de télévisions locales.
Hormis quelques chaînes locales, la France fait exception.
Le développement de la télévision locale a été freiné pour protéger les ressources de la presse quotidienne régionale, et pour lui réserver la quasi exclusivité du marché publicitaire local. La quasi inexistence des télévisions locales n'a pourtant pas empêché la baisse d'audience de la presse écrite.
Face au recul de la presse quotidienne régionale, aucun média local n'a pris le relais.
Pourtant, la crise urbaine n'est pas sans lien avec la distanciation des liens sociaux, due en partie à l'épuisement des modes d'intégration social, dont l'information de proximité. Les média remplissent une incontestable fonction sociale. Les télévisions locales pourraient jouer le rôle de « machines à recoudre les villes qui craquent » , pour reprendre l'expression de l'association nationale des télévisions de ville ( ( * )11) .
Le Sénat ne pouvait rester insensible à cette dimension locale de la Politique audiovisuelle.
À l'initiative de votre Rapporteur, la commission des Finances a donc saisi, le 29 janvier 1996, en application de l'article 18, alinéa 4 de la loi n° 1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, le Conseil supérieur de l'audiovisuel d'une étude relative aux « télévisions de proximité ».
Votre Rapporteur a ensuite consulté les principales parties intéressées, comme l'association nationale des télévisions de ville, l'association des villes câblées ou le syndicat de la presse quotidienne régionale.
I. L'ÉTUDE DU CONSEIL SUPÉRIEUR DE L'AUDIOVISUEL SUR LES TÉLÉVISIONS DE PROXIMITÉ
A. LA MULTIPLICITÉ DES
EXPÉRIENCES DE TÉLÉVISIONS LOCALES
N'A PAS
EMPÊCHÉ LEUR ÉCHEC
1. La diversité des expériences
Selon l'étude du Conseil supérieur de l'audiovisuel réalisée à la demande de la commission des Finances du Sénat, plus de 130 expériences de télévisions locales ont été mises en oeuvre en France : 13 chaînes hertziennes « autonomes », 44 décrochages locaux de chaînes nationales, 40 télévisions temporaires et 40 canaux locaux du câble.
Ces expériences se regroupent en deux pôles : d'une part, les programmations locales de complément, diffusées en décrochage d'une chaîne nationale, d'autre part les programmations locales autonomes . La réglementation distingue en outre la diffusion hertzienne de la diffusion câblée et institue des régimes d'autorisation distincts.
Les télévisions locales d'outre-mer et les télévisions temporaires ont des spécificités qui les distinguent des trois principales catégories de télévision locale que constituent les décrochages des chaînes nationales, les télévisions locales hertziennes indépendantes, les canaux locaux du câble lesquels représentent les expériences les plus significatives.
a) Les décrochages locaux de chaînes nationales
(1) France 3
Chaîne généraliste du secteur public. France 3 a eu dès l'origine une vocation particulière de chaîne locale et surtout régionale. En 1994, elle a diffusé 16 690 heures de programmes, 10 288 heures cumulées pour les antennes régionales (soit 62 % de sa durée totale de diffusion) pour seulement 6 402 heures au titre de son antenne nationale (soit 38 % du total).
Depuis 1990, elle a développé une programmation complémentaire d'information locale, sous la forme de 19 éditions d'un journal de six minutes, en décrochage des programmes régionaux, dans des capitales régionales, des villes moyennes ou des pays, avec l'utilisation, le cas échéant, de langues régionale. Des éditions d'information -transfrontalière ou départementale- ont également été réalisées. Des accords de reprise -en multidiffusion- sur des réseaux câblés ont été conclus.
Ces éditions ont contribué au succès de la tranche horaire 19/20 heures, qui a largement contribué à la progression globale de audience de la chaîne. Ce succès prouverait, si besoin était, la forte demande d'information locale de la part du public.
(2) M6
Proposé dans le projet de candidature au sixième réseau, le développement de la télévision de proximité constitue désormais une obligation de la chaîne, comme le précise la décision d'autorisation du 26 février 1987.
Le cadre juridique de ces programmes locaux a évolué ( ( * )12) et la chaîne est en conflit avec le CSA pour étendre ses décrochages à Lille et Lyon.
M6 effectue dix décrochages locaux d'une durée de 6-7 minutes ( ( * )13) ; ils sont diffusés sur une zone représentant 20 % de la couverture nationale ( ( * )14) de la chaîne pour un coût global de 50 millions de francs. Ces décrochages sont réalisés en collaboration avec des quotidiens de la presse régionale. Leur audience, comme pour France 3, est excellente puisqu'elle est sensiblement supérieure à celle du programme national.
La chaîne s'est vu refuser, par le CSA, le 25 septembre 1995, un décrochage quotidien sur Lyon, en raison de la situation financière fragile de la télévision locale TLM. Elle a par ailleurs proposé un autre décrochage sur Lille, mais les conditions mises par le CSA ont conduit M6 à y renoncer.
b) Les télévisions hertziennes indépendantes
Elles émanent d'opérateurs indépendants des diffuseurs nationaux. Prévues par la loi de 1982, elles ne virent leurs règles d'exploitation précisées que par la loi du 13 décembre 1985 et un décret du 30 septembre 1986. Depuis 1987, seules 5 télévisions locales hertziennes terrestres ont été autorisées ( ( * )15) .
On distingue les télévisions « de ville », TLM et TLT, contrôlées par des filiales de la Compagnie générale des eaux, des télévisions « de pays », appartenant à des industriels locaux.
Leur format local permet l'aménagement de la réglementation nationale en matière de programmation, qui leur est toutefois pleinement applicable en théorie. Offrant quasi exclusivement des programmes de flux, leurs obligations en matière de quotas de diffusion et de production sont assouplies ; par ailleurs, la durée des écrans publicitaires ne peut excéder 9 minutes par heure quotidienne. En contrepartie, le CSA a inclus dans leurs conventions une clause selon laquelle au moins 10 % de la durée de leur programme doivent être consacrés aux « arts et spectacles vivant dans la région ». Elles doivent par ailleurs favoriser « la diffusion des différentes formes d'expression de l'identité culturelle locale et régionale ».
Leur programmation est assurée en majorité par une production propre et elle est organisée sous la forme de modules multi-diffusés dans la journée.
Elles bénéficient d'une forte notoriété et d'une bonne audience cumulée ( ( * )16) .
c) Les canaux locaux du câble
Alors que la loi du 1er août 1984 avait rendu obligatoire la création de canaux locaux du câble par l'opérateur local, la loi du 30 septembre 1986 a rendu cette disposition facultative.
Une chaîne locale représente, pour les câblo-opérateurs, un produit d'appel favorable au développement des réseaux câblés. Ces services peuvent être des services de télévision, conventionnés auprès du CSA, ou des services vidéographiques, déclarés auprès du CSA.
L'intérêt porté aux chaînes locales câblées a varié depuis 1984. Après une phase d'intenses innovations, le développement de chaînes thématiques a été, à partir de 1988, privilégié par les câblo-opérateurs au détriment des canaux locaux. Depuis 1992, un nouvel élan en leur faveur est perceptible. On compte, en 1996, 40 télévisions locales et une douzaine de services vidéographiques distribués sur les réseaux câblés.
On distingue les télévisions locales du câble des petites communes, qui éditent des magazines d'information locale d'une durée hebdomadaire de 15 minutes à
2 heures, de celles des agglomérations urbaines, qui incluent jusqu'à 30 % du temps de diffusion réalisé localement ou non par des tiers. Seules trois télévisions locales ( ( * )17) ont un format de chaîne généraliste incluant, de manière significative, des programmes locaux.
Paris Première, créée en 1986, jouit d'un statut privilégié. Chaîne thématique à vocation nationale depuis son conventionnement en 1993, elle est diffusée sur le bouquet satellite de CanalSatellite. Elle consacre un journal de 8 minutes exclusivement à la capitale.
d) Les autres expériences de télévisions locales
(1) L'outremer
A côté du premier canal de RFO, qui diffuse 20 % de programmes de proximité, et du second canal, qui comporte une heure quotidienne de tels programmes depuis mars 1996, les huit télévisions locales hertziennes en clair qui se sont développées depuis 1990 proposent en partie des programmes décliner local ; en revanche, les quatre télévisions privées à péage ne font que décliner les programmes nationaux de Canal +, sans présenter de tels programmes.
(2) Les télévisions temporaires
Depuis 1989, le CSA a autorisé 46 expériences de télévision locale temporaire. Il s'agit de télévisions occasionnelles ou saisonnières, liées à une manifestation locale. Malgré une bonne notoriété, leur audience reste marginale. L'implication des collectivités locales dans leur financement est forte.
2. Les difficultés des télévisions locales
Si l'éventail des budgets mis en oeuvre est large, ceux-ci restent modestes : ils varient de 150 000 à 25 millions de francs. Toutes les catégories de télévision locale rencontrent, à des degrés divers, de graves difficultés financières qui vont jusqu'à compromettre leur pérennité.
•
Les
décrochages
locaux des télévisions hertziennes nationales
bénéficient pourtant d'un financement assuré. Les
frais de diffusion et les charges de structure sont intégrés dans
le fonctionnement général de la chaîne, qui finance
directement le coût de production du programme local. Les recettes
publicitaires induites par l'accroissement d'audience couvrent le coût de
réalisation des décrochages locaux. Mais la structure locale de
programmation ne bénéficie pas de l'autonomie financière,
et pas davantage de l'autonomie éditoriale.
• La situation des
télévisions
hertziennes locales autonomes
est, en revanche, préoccupante.
Depuis 1989, leurs pertes cumulées sont supérieures à
leurs chiffres d'affaires (200 millions contre 193). Trois des cinq
télévisions locales ont été placées en
redressement judiciaire. Les frais de diffusion des télévisions
de pays pèsent lourdement sur leurs comptes.
• La situation dans les
DOM-TOM
est
également inquiétante : le chiffre d'affaires cumulé
depuis la création des chaînes locales (86,5 millions de francs)
est supérieur aux pertes (65 millions). Leurs budgets sont grevés
par des frais élevés de location de répéteurs
satellites. Elles ne bénéficient pas de subventions des
collectivités locales. Si la publicité pour la distribution leur
est autorisée depuis 1992, l'étroitesse des bassins
économiques et publicitaires limite cette ressource. En outre, RFO
continue de détenir 60 % du marché publicitaire de la
télévision. Cependant, le Gouvernement a supprimé la
publicité locale en avril 1994 et toute publicité en avril 1996
sur le deuxième canal de RFO afin de donner un « ballon
d'oxygène » au secteur privé.
• Après le désengagement des
câblo-opérateurs des
chaînes locales du câble,
les municipalités ont pris le relais, mais de façon
limitée. Les services locaux ont alors diversifié leurs
ressources en devenant correspondants locaux d'une chaîne de
télévision nationale, Canal+, TF1 ou LCI.
Conséquences de ces difficultés économiques, les chaînes locales n'ont que très partiellement réglé leurs redevances à la SACEM, au titre de la rémunération de l'auteur ou des ayants droit et n'ont jamais versé leurs contributions au compte de soutien, alors qu'elles bénéficient des différentes aides financées par le COSIP.
* (9) Chiffre d'affaires facturé aux annonceurs après déduction de la commission de régie et du versement au compte de soutien (COSIP)
* (10) Great rating point : coût nécessaire pour diffuser un message susceptible de toucher 1 % de la cible choisie.
* (11) Dossier "Télévisions locales", février 1996.
* (12) Alors que la loi du 30 septembre 1986 prévoyait une procédure d'appel à candidature, la loi du 17 janvier 1989 a autorisé les services de télévision bénéficiant d'une autorisation nationale en clair à effectuer des décrochages locaux sans appel à candidature sous réserve de la conclusion d'une convention avec le CSA. Sur le fondement de cette loi, le CSA a considéré que les décrochages locaux devaient être compatibles avec le caractère national du service et répondre à certaines caractéristiques (durée réduite, population desservie limitée, absence de publicité locale...). La loi du 1er février 1994 a donné un cadre juridique aux décrochages locaux en instituant, notamment, un régime de conventionnement et en limitant la durée à trois heures par jour, sauf dérogation de la part du CSA. La loi continue d'exclure le recours à la publicité ou au parrainage. Sur ces bases, une convention-cadre a été signée entre le CSA et M6 le 13 juin 1995.
* (13) Soit une durée annuelle de 26 heures.
* (14) Soit 11,6 millions d'habitants.
* (15) TLM à Lyon. TLT à Toulouse. T2S - 8 Mont Blanc en Savoie et Haute-Savoie, Aqui TV en Dordogne, et Télé Bleue à Nîmes, de 1982 à 1995.