III. ÉLÉMENTS DE RÉFLEXION SUR LES FACTEURS INTERNES DE PRESSION À LA HAUSSE DES DÉPENSES D'ACTION SOCIALE
Dans un contexte où le taux de l'inflation n'a pas dépassé 1,8% depuis trois ans et où la croissance demeure à un niveau encore trop faible, les taux de hausse des dépenses d'action sociale, soit 9,5 %, 8 % et 7 % respectivement pour 1993, 1994 et 1995, posent un véritable problème puisqu'il est clair que de telles évolutions deviendraient, à terme, insoutenables par la collectivité si elles devaient se prolonger à ce rythme.
De ce point de vue, la baisse du taux de l'inflation joue à la fois comme un « révélateur » et comme une « chance » : un « révélateur » parce qu'elle met clairement à jour la présence d'une propension des structures à la hausse des dépenses qui ne trouvent pas une contrepartie directe en termes d'accroissement de l'activité ou de prises en charge de personnes en difficulté ; une chance, puisqu'elle permet d'engager une réflexion sur l'adaptation du système de l'action sociale à ses objectifs.
Il s'agit au fond de savoir, non pas comment « dépenser plus », mais comment « dépenser mieux » pour assurer la plus grande efficacité possible à l'action sociale.
Trois thèmes seront abordés dans ce volet du rapport, portant respectivement sur la hausse des rémunérations, les modalités de financement institutionnelles dans le secteur social et médico-social et l'amélioration du contrôle des prestations sociales.
A. LA HAUSSE DES RÉMUNÉRATIONS DU PERSONNEL DU SECTEUR DES INSTITUTIONS SOCIALES ET MÉDICO-SOCIALES APPARAÎT LARGEMENT À L'ORIGINE DE LA DÉRIVE SPONTANÉE DES COÛTS CONSTA TÉE CES DERNIÈRES ANNÉES
1. La transposition des protocoles « Durieux-Durafour »
Les salariés des établissements privés assumant une mission de service public relèvent principalement de deux conventions collectives nationales (CCN) : la convention du 31 octobre 1951 des établissements privés d'hospitalisation, de soins, de cure et de garde à but non lucratif et la convention du 15 mars 1966 des établissements et services pour les personnes inadaptées et handicapées.
Par le biais des accords paritaires intervenus depuis quatre ans, le régime salarial des personnels des établissements sociaux et médico-sociaux a été aligné avec celui des personnels salariés des établissements publics sanitaires.
L'objectif de parité entre le personnel de droit privé des institutions sociales et médico-sociales et celui du personnel sous statut de la fonction publique hospitalière est, au demeurant, reconnu par les conventions collectives.
C'est ainsi que l'article 36 de la convention du 15 mars 1966 prévoit que « les organisations signataires se réuniront au moins chaque fois qu'interviendra une modification des traitements et classements du secteur public de référence, pour en déterminer obligatoirement les incidences sur la présente convention ».
Une circulaire du 23 décembre 1991 et deux décrets du 2 janvier 1992 ont étendu aux agents du secteur social et médico-social le bénéfice du protocole « Durieux-Durafour » sur l'amélioration des conditions de vie et de travail des personnels de la fonction publique hospitalière.
Sur cette base, les partenaires sociaux ont conclu en mars 1992 des avenants aux conventions collectives de 1951 et 1966, lesquels, conformément à l'article 16 de la loi du 30 juin 1975 ont obtenu un agrément du ministre en 1992 et 1993. Ces décisions semblent avoir été prises, selon la Cour des Comptes, sans que les services du ministère ne puissent appréhender l'incidence de cette extension du protocole « Durafour » sur les finances départementales et sans que les marges de manoeuvre budgétaires des départements ne soient prises en compte.
Ces accords ont un coût salarial direct résultant, par exemple, de :
- la mise en place d'une indemnité de sujétion spéciale applicable à tout le personnel autre que les cadres de direction et les médecins ; cette indemnité s'est traduite par une augmentation salariale de 8,21 % répartie en trois ans ;
- la création, au bénéfice du personnel de direction, d'une indemnité mensuelle de responsabilité d'un montant de 40 à 100 points (la valeur du point s'établit à 21,21 francs depuis le 1 er août 1994).
A l'impact financier direct s'est surajouté le caractère rétroactif de certaines augmentations qui a conduit à creuser de soudains déficits dans le budget des établissements. La rétroactivité, contestée par l'APCG, peut fonctionner comme un véritable piège budgétaire et comptable en conduisant à créer de soudains déficits dans la gestion du budget social des établissements. Il serait souhaitable que les accords soumis à l'agrément comportent une date d'application compatible avec la procédure en vigueur, soit quatre mois après la date de signature de l'accord.
L'ODAS estime que si les accords salariaux ont lourdement pesé dans l'accélération des dépenses, l'on devrait entrer maintenant dans une période plus stable même si les années 1995 et 1996 doivent encore en enregistrer les effets.
Il reste que les accords paritaires comportent des révisions d'indices statutaires qui continueront à être mis en oeuvre progressivement pour les salariés des établissements au cours des prochaines années et qui pèseront sur les budgets des établissements.