Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 1998

ARTICLE 2

Modification du critère d'exonération de CSG pour les titulaires de revenus de remplacement non imposables

Commentaire : le présent article a pour objet de modifier la base de référence utilisée pour déterminer le seuil d'exonération de CSG pour les titulaires de revenus d'allocations de chômage et de préretraite ainsi que de pensions de retraite et d'invalidité.

A cette fin, le présent article prévoit d'aligner la base de référence retenue pour déterminer le seuil d'exonération de CSG pour les titulaires de revenus d'allocations de chômage et de préretraite, ainsi que de pensions de retraite et d'invalidité, sur le système défini en loi de finances pour 1997 pour la détermination des allégements dans le domaine de la fiscalité locale .

En effet, la politique de diminution progressive de l'impôt sur le revenu engagée par le précédent Gouvernement avait notamment pour corollaire d'accroître le nombre de foyers fiscaux se trouvant en situation de non-imposition.

Or, un grand nombre d'allégements de fiscalité locale étaient liés à la situation de non-imposition, ce qui aurait conduit mécaniquement à faire bénéficier les " nouveaux non-imposables " à l'impôt sur le revenu de ces allégements de taxes locales. Afin de dissocier la baisse de l'impôt sur le revenu de la situation des contribuables au regard des allégements d'impôts locaux , l'article 8 de la loi de finances pour 1997 comporte un dispositif de " conversion " destiné à transcrire en niveaux de revenu les différents seuils déterminés jusqu'alors par référence à des montants de cotisations à l'impôt sur le revenu .

Bien que l'actuel Gouvernement ait choisi de mettre un terme au programme de diminution de l'impôt sur le revenu prévu par l'article 81 de la loi de finances pour 1997, cet article retient la référence en niveaux de revenu décrite ci-dessus pour déterminer le seuil d'exonération de CSG pour les titulaires de revenus d'allocations de chômage et de préretraite, ainsi que de pensions de retraite et d'invalidité.

I. RAPPEL DU DISPOSITIF DE " CONVERSION " ADOPTÉ EN LOI DE FINANCES POUR 1997

La réforme de l'impôt sur le revenu aurait dû entraîner, sur cinq ans, une progression de l'ordre de 1,5 million du nombre de foyers fiscaux non imposables à l'impôt sur le revenu .

Or, de nombreux avantages en matière de fiscalité locale, étaient liés à la situation de non-imposition ou de faible imposition au titre des revenus. Il s'agissait en particulier d'exonérations de taxe d'habitation et de taxe foncière sur les propriétés bâties, d'abattements à la base ou de dégrèvement d'office en matière de taxe d'habitation en faveur de personnes non-imposables ou de contribuables dont la cotisation d'impôt sur le revenu est inférieure à certains montants.

L'article 8 de la loi de finances pour 1997 a donc pour objet de neutraliser l'effet de la réforme de l'impôt sur le revenu au regard de ces allégements. Ainsi, les contribuables dont le niveau de revenu se traduisait par une imposition à l'impôt sur le revenu et à la taxe d'habitation et à la taxe foncière sur les propriétés bâties, restaient assujettis à ces deux impôts locaux nonobstant le fait qu'ils puissent devenir non imposables à l'impôt sur le revenu du fait de la réforme " Juppé ".

La commission des finances avait souligné que cet article ne comporte aucune restriction à des mesures existantes d'allégement de fiscalité locale et qu'il ne comporte pas non plus d'abaissement des seuils qui permettent de bénéficier d'allégements .

Il s'agissait de maintenir les conditions antérieures d'imposition aux impôts locaux pour les contribuables qui cesseraient, du fait de la réforme de l'impôt sur le revenu, d'être imposables à l'impôt sur le revenu ou qui viendraient à acquitter une cotisation d'impôt sur le revenu dont le moindre montant aurait induit -à droit constant- un allégement de taxe d'habitation ou de taxe foncière sur les propriétés bâties.

A cette fin, l'article 8 prévoit de remplacer les références à des montants de cotisations à l'impôt sur le revenu , qui déterminaient antérieurement les seuils en dessous desquels un contribuable bénéficiait d'allégements de fiscalité locale, par des références au montant du revenu du redevable .

La nouvelle rédaction de l'article 1417 du code général des impôts, résultant de l'article 8 de la loi de finances pour 1997, a déterminé pour chaque part de quotient familial, les niveaux de revenu (relevés de 1,9 % pour tenir compte de l'évolution prévue pour 1996 des prix à la consommation hors tabac), qui, en application du barème de l'impôt sur le revenu antérieur à la réforme " Juppé ", permettaient de bénéficier d'allégements de fiscalité locale .

II. LA TRANSPOSITION DE CE DISPOSITIF À LA DÉTERMINATION DU SEUIL D'EXONÉRATION DE CSG POUR CERTAINS REVENUS DE REMPLACEMENT

Avant d'analyser cette transposition, il convient de rappeler que la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 avait aligné les critères d'exonération de la CSG sur le système de détermination des allégements d'impôts locaux.

A. LA RÉVISION DES CRITÈRES D'EXONÉRATION DE LA CSG EN 1997

A l'occasion de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, les seuils retenus aux articles L. 136-2 III 1° et 2° et L. 136-8 II du code de la sécurité sociale avaient " intégré " le système de la cotisation de référence utilisée avant le 1 ^er janvier 1997 pour les allégements d'impôts locaux.

Permettant une meilleure prise en compte de la capacité contributive réelle des contribuables, ce système avait ainsi pour objet de " déconnecter ", à l'instar du régime applicable aux allégements d'impôts locaux, le montant de cotisation d'impôt sur le revenu ouvrant droit à l'exonération de la CSG du seuil de non-imposition applicable en matière d'impôt sur le revenu .

Cette cotisation de référence était en effet distincte de la cotisation effective d'impôt sur le revenu , dans la mesure où elle était calculée, d'une part, avant imputation de certaines réductions d'impôts (articles 199 quater B à 200 du CGI), de crédits d'impôt et des prélèvements ou retenues à la source non libératoires et, d'autre part, avec les majorations du montant des prélèvements libératoires sur les revenus mobiliers (article 125 A du CGI) et des revenus exonérés d'impôt sur le revenu en application de conventions fiscales internationales.

L'article 10 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 a donc aligné la détermination du seuil d'exonération de la CSG sur la cotisation de référence retenue en matière de taxes locales antérieurement au 1er janvier 1997. Auparavant, l'exonération de la CSG découlait de la simple situation de non-imposition à l'impôt sur le revenu.

De ce fait, l'exonération de la CSG n'est plus seulement acquise en raison de la non imposition à l'impôt sur le revenu, mais du fait que le montant de la cotisation de référence se situe en deçà du seuil minimal de perception fixé à 400 francs par le 1 bis de l'article 1657 du CGI .

Par ailleurs, l'article 17 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 prévoit que les contribuables dont la cotisation d'impôt sur le revenu se situe en dessous de ce minimum de perception de 400 francs, mais dont le montant de la cotisation de référence dépasse ce montant, se trouvent assujettis à un taux réduit de CSG de 1 %, et non au taux de 3,4 %.

Ainsi, l'impact individuel que pouvait entraîner le passage de la référence à une situation de non imposition à l'impôt sur le revenu à une référence à une cotisation d'impôt sur le revenu de référence se trouvait lissée.

B. LA TRANSPOSITION DES RÉFÉRENCES DÉFINIES PAR L'ARTICLE 8 DE LA LOI DE FINANCES POUR 1998

Il convient cependant de souligner que l'incidence des nouvelles références, en montant de revenu, pour les allégements de taxe d'habitation est complexe en raison des trois " étages " que comporte ce dispositif.

Ces allégements correspondaient en effet à trois montants de cotisation d'impôt sur le revenu : respectivement celles inférieures à 400 francs (seuil minimal de recouvrement de l'impôt sur le revenu), à 1.782 francs, et à 13.300 francs.

L'an passé, la commission des finances avait donc voulu s'assurer de la neutralité de la "conversion" en montant de revenu de ces trois seuils retenus pour bénéficier des différents allégements de taxe d'habitation. Sur ce point, elle avait reçu du service de la législation fiscale une analyse statistique mettant en lumière que 98,56 % de l'ensemble de la population des redevables de la taxe d'habitation (bénéficiaires ou non d'allégements de cette taxe) ne connaîtraient aucun changement de leur situation du fait de cette nouvelle référence .

Cette statistique faisait ressortir un bilan positif pour le solde de cette population, puisque la quantité potentielle de situations qui s'amélioreraient (en passant par exemple d'un dégrèvement de 50 % à un dégrèvement de 100 %) s'élève à 0,90 %, tandis que la quantité potentielle de situations qui seraient moins favorables (en passant par exemple d'un dégrèvement de 50 % à un simple plafonnement de la taxe) ne représentait " que " 0,55 %.

Le tableau ci-après présente cette analyse statistique :

LES BENEFICIAIRES DES ALLEGEMENTS
	Nombre de bénéficiaires
Nature de l'allégement		Avant (actualisation 97)		Après					Différence
Exonération totale TH (art. 1414 CGI)
. métropole		4 090 030		4 138 040					48 010
. total		4 160 428		4 210 353					49 925
Dégrèvement partiel TH (art. 1414 A CGI)
. métropole		1 738 730		1 723 663					-15 067
. total		1 755 597		1 739 790					-15 807
Dégrèvement partiel 50 % TH (art. 1414 B CGI)
. métropole		546 885		529 545					-17 340
. total		549 093		531 520					-17 573
Plafonnement TH (art. 1414 C CGI)
. métropole		3 272 434		3 287 314					14 880
. total		3 280 360		3 295 252					14 892
Exonération totale TF (art. 1391 CGI)
. métropole		625 584		632 592					7 008

Source : Service de la législation fiscale

Votre commission avait pris acte de ces informations, mais elle avait cependant indiqué au Gouvernement qu'elle resterait très vigilante au regard de la neutralité effective de cette transposition. Or, cette neutralité ne pourra être vérifiée qu'à partir de l'analyse des rôles d'imposition aux taxes locales qui viennent d'être envoyés par l'administration fiscale.

S'agissant du présent article, la transposition d'une référence exprimée en niveau de revenu à une référence en montant de cotisation d'impôt sur le revenu, ne semble pas devoir comporter d'incidence.

En effet, il convient de remarquer que le seul élément de référence concerné par cette transposition est le montant du minimum de perception de l'impôt sur le revenu correspondant à une cotisation inférieure à 400 francs .

Or, d'après les chiffres fournis par le service de la législation fiscale à la fin de l'année 1996 (cf. le tableau ci-dessus), il apparaît qu'au regard de la taxe d'habitation, le nombre de personnes bénéficiant d'une exonération complète était susceptible de progresser de façon significative .

En outre, il convient de rappeler que ce seuil défini en niveau de revenu est indexé sur celui de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu, c'est à dire sur le niveau prévisionnel des prix hors tabac. Ainsi, ce montant de revenu s'élevait à 43.080 francs pour les revenus de 1996 pour la première part de quotient familial, avec une majoration de ce montant de 11.530 francs pour chaque demi-part supplémentaire. Pour les revenus de 1997, compte tenu d'une inflation hors tabac prévisionnelle de + 1,1, ces montants sont respectivement portés à 43.550 francs pour la première part de quotient familial et à 11.660 francs pour chaque demi-part supplémentaire.

A cet égard, votre commission avait noté, qu'en retenant le principe d'une majoration constante pour l'actualisation du revenu imposable de 1996 pour chaque demi-part supplémentaire à partir d'un certain niveau de revenu , plutôt que de s'en tenir à la stricte actualisation du revenu imposable en 1996, le Gouvernement de l'époque avait choisi la solution la plus favorable aux contribuables .

Bien que la transposition proposée soit le corollaire d'une politique de diminution du barème de l'impôt sur le revenu qui ne concernera que les revenus de 1997 en raison de l'abandon de la réforme " Juppé ", cet article procède d'une démarche logique.

Décision de la commission : votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.