II. LES RÉSEAUX À L'ÉTRANGER
Si la politique extérieur de la France à l'étranger est placée -en droit tout au moins- sous la seule responsabilité des ambassadeurs, sa mise en œuvre repose sur des réseaux nombreux et variés.
A. DES RÉSEAUX ÉTOFFÉS
Le réseau administratif à l'étranger recouvre 18 catégories d'implantation pour un total de plus de 804 services répartis dans 160 pays. Il est plus ou moins dense, pouvant atteindre jusqu'à 40 postes, comme aux Etats-Unis, ou bien se limiter à une représentation, ce qui est le cas dans 18 pays seulement.
A ce total, il convient d'ajouter 17 représentations
permanentes auprès d'organisations internationales.
La répartition géographique de ces réseaux fait
apparaître une densité particulière dans certaines zones :
l'Afrique, l'Europe occidentale et l'Amérique du Nord. En revanche,
l'Asie et l'Europe orientale sont, pour l'instant encore, moins bien pourvues.
On observera que sur les 28 sections budgétaires qui
concourent à l'action extérieure, seules 9 disposent d'un
réseau à l'étranger et en financent donc les coûts
de fonctionnemnt : les affaires étrangères, la
coopération, l'agriculture, les anciens combattants, l'économie
et les finances, l'équipement, l'aménagement du territoire,
l'intérieur, l'emploi et la solidarité, la défense.
L'ensemble de ces réseaux repose sur les compétences de
15710 agents, dont 42 % en administration centrale et 58 % à
l'étranger, les réseaux comprenant plus de 9.000 agents
expatriés en 1997.
Le tableau ci-après fournit la répartition des effectifs d'agents
expatriés et leur évolution pour 1998.
Composition du réseau administratif à l'étranger
le réseau diplomatique avec les ambassades
bilatérales et les représentations permanentes auprès des
organisations internationales multilatérales,
le réseau consulaire avec les consulats généraux,
les consulats et les chancelleries détachées, ainsi que les
sections consulaires d'ambassades, les antennes consulaires et les consuls
honoraires,
le réseau des attachés d'armement et de défense du
ministère de la défense
pour le ministère de l'équipement :
- les bureaux de la DATAR,
- les conseillers du ministère de l'équipement,
- les services de la mer,
- les bureaux du tourisme.
le réseau du Service de coopération technique international
de police,
le réseau du ministère des anciens combattants,
pour le ministère de l'économie, des finances et de
l'industrie:
- le réseau des paieries,
- le réseau des agences financières du Trésor,
- le réseau des postes d'expansion économique.
les conseillers aux affaires sociales.
pour le ministère de la coopération :
- les missions de coopération et d'action culturelle,
- les centres médico-sociaux,
- les missions d'assistance militaire.
les attachés agricoles.
les réseaux relais institutionnels:
- les instituts et centres culturels,
- le réseau de la Caisse française de développement,
- les chambres de commerce et d'industrie à l'étranger,
- les établissements d'enseignement français à
l'étranger.
Un redimensionnement des réseaux et un redéploiement dans une
perspective pluriannuelle ont été amorcés depuis quelques
années. Ces mesures sont préparées et suivies par le
comité interministériel des moyens de l'Etat à
l'étranger (CIMEE). Elles répondent notamment aux orientations
prioritaires arrêtées par le Président de la
République, parmi lesquelles figure le redéploiement vers l'Asie.
B. L'ADAPTATION DES RÉSEAUX
Les redéploiements effectués au sein de
l'ensemble des réseaux à l'étranger témoignent d'un
souci d'adapter les réseaux aux nouveaux enjeux politiques et
économiques, tout en prenant en compte la nécessité de
réaliser des économiques budgétaires.
Le réseau du ministère des affaires
étrangères
poursuit ainsi sa rationalisation en 1998.
Le schéma d'adaptation des réseaux diplomatique, consulaire et
culturel, adopté en 1994, connaît sa dernière étape
en 1998. Ce programme repose sur le principe d'une forte contraction de
certaines catégories d'agents expatriés, en contrepartie de
moyens nouveaux permettant notamment la modernisation des outils de
fonctionnement et l'amélioration de l'encadrement des postes à
l'étranger.
En 1998, le schéma d'adaptation des réseaux conduit à la
suppression nette de 107 emplois à l'étranger.
Au total, sur
les cinq années d'application, la suppression de 600 emplois a
permis de dégager une économie globale de 222 millions de
francs
. Les contreparties accordées ont permis de recruter un
auxiliaire local pour deux emplois supprimés, de créer
46 emplois d'encadrement, et de couvrir les besoins liés à
la sécurisation des réseaux ou à l'informatisation des
outils de gestion.
Les créations, suppressions ou transformations de postes sont
retracées dans le tableau ci-après :
|
Année |
Créations de postes |
Suppressions ou transformations |
|
|
1993 |
-
Bratislava
, ambassade
|
-
Canton
,
consulat
général
|
|
|
1994 |
-
Skopje
, ambassade
minimale
|
- Kigali , ambassade (fermeture provisoire) |
|
|
1995 |
-
Kigali
, ambassade
réouverture
|
- Oran et Annaba , consulats généraux (mise en sommeil) |
|
|
1996 |
-
Moscou
, consulat
(anciennement section consulaire)
|
-
Kingston
,
ambassade
|
|
|
1997 |
-
Canton
,
consulat
général
(réouverture)
|
-
Niamey
|
|
Ces mouvements de postes ont pour principal objet de
compléter la couverture diplomatique de la France dans les Etats de
l'ex-URSS et de l'ex-Yougoslavie, grâce à des
redéploiements et à des fermetures, principalement en Europe
occidentale et en Afrique.
La période 1991-1994, notamment, a été
particulièrement riche en créations et transformations de postes
en raison du démembrement de l'URSS et de la Yougoslavie : ouverture de
12 ambassades de plein exercice et création de 3 chefs de poste "en
mission", débouchant en 1994 sur trois nouvelles ambassades (Skopje,
Sarajevo, Tbilissi).
Depuis, la volonté de la France de compléter sa couverture
diplomatique dans les Etats de l'ex-URSS s'est traduite par la nomination de
chargés d'affaires (1994-1995), puis d'ambassadeurs "en mission"
à Achgabat et Chisinau (1996). Deux autres ambassadeurs "en mission"
ont
par ailleurs été nommés, ultérieurement, à
Asmara et Oulan Bator (été 1996).
Cette formule des chefs de poste "en mission", qui a déjà fait
ses preuves à Sarajevo, Tbilissi et Skopje, permet d'assurer un certain
nombre e contacts politiques et économiques : la présence
alternée des chefs de poste dans leur pays d'accréditation et
à Paris favorise la connaissance des pays concernés ainsi que la
prise en compte des intérêts d'institutions ou de
sociétés françaises.
Votre rapporteur approuve cette formule pragmatique de représentation
diplomatique allégée, qui mériterait d'être
étendue.
Dans la plupart des cas, cependant, la nomination de chefs de postes "en
mission" débouche, à plus ou moins longue échéance,
sur la création d'ambassades de plein exercice (cf. Sarajevo, Tbilissi,
Skopje, et plus récemment, Achgabat).
Les préoccupations de sécurité expliquent par ailleurs
certaines décisions : fermeture de l'ambassade à Kigali en avril
1994 et réouverture en janvier 1995, dès le retour de la paix ;
mise en sommeil des consulats généraux à Oran et Annaba,
et regroupement de tous les services à Alger. Pour des raisons d'ordre
politique, d'autre part, une section des intérêts français
a été ouverte en février 1995 au sein de l'ambassade de
Roumanie à Bagdad.
S'agissant du
ministère de la coopération,
on peut
se féliciter de la réunion des fonctions d'ambassadeur et de chef
de mission dans plusieurs pays du champ :
- dès 1996, fusion des fonctions à Praia (ambassadeur et chef de
mission de coopération et d'action culturelle) et Bujumbura
(n° 2 et chef de mission de coopération et d'action
culturelle) ;
- suppression d'un poste de chef de mission en janvier 1997 ;
- suppression de deux emplois de chefs de mission en septembre 1998 ;
- suppression d'un emploi de chef de mission en septembre 1999.
Les
réseaux du ministère de l'économie et des
finances
font également l'objet de mesures de redéploiement.
Le réseau de l'expansion économique est entré en 1996 dans
une nouvelle phase, prévue pour quatre ans, de redéploiement de
ses effectifs des pays de l'OCDE, où le relais sera pris progressivement
par les chambres de commerce et les fédérations professionnelles,
et d'Afrique, vers les pays émergents d'Asie, d'Amérique latine,
d'Afrique australe et d'Europe centrale et orientale. Cela permettra de
dégager une économie nette de 65 emplois budgétaires,
dont 27 en 1997 et 19 en 1998.
Le réseau des agences financières poursuit son adaptation en 1996
en fusionnant, deux à deux, quatre postes de conseillers financiers et
en créant avec le réseau commercial trois missions
économiques et financières.
La modernisation de la gestion de la dépense publique conduit
parallèlement à une contraction du réseau de la direction
de la comptabilité publique qui se traduit par la suppression de 26
emplois budgétaires en 1998.
Dès 1996, il a été procédé :
- à la fermeture des postes d'expansion économique de Porto,
Leipzig et Suva, et à l'ouverture d'un poste à Sarajevo et de
deux antennes à Bakou et Wuhan ;
- à la création de postes mixtes regroupant les fonctions de
consul général et de conseiller commercial, à Houston et
Osaka ;
- au regroupement des postes d'expansion économique et des agences
financières à Brasilia, Delhi et Pékin ;
En 1997, il a été procédé :
- à la fermeture des postes d'expansion économique de
Stuttgart, Minsk (Biébrussie), Lusaka (Zambie), Dovala et Windoek
(Namibie), et à l'ouverture d'un poste à Achkhabad
(Turkménistan) et de deux antennes à Monterrey (Mexique) et La
Khobar (Arabie Saoudite) ;
- au rapprochement du réseau de la DREE en Afrique avec celui des
missions de coopération et d'action culturelle ;
- au regroupement des postes de conseillers auprès de l'OCDE et du
comité d'aide au développement d'une part, de conseiller
financier à Londres et de l'administrateur de la BERD d'autre part.