N° 85
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
Par M. Alain LAMBERT,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 27
ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT :
V
.
- TOURISME
Rapporteur spécial
: M. Paul LORIDANT
(1) Cette commission est composée de :
MM.
Christian Poncelet,
président
; Jean Cluzel, Henri Collard,
Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini,
René Régnault,
vice-présidents
; Emmanuel
Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy,
secrétaires
; Alain Lambert,
rapporteur
général
; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré,
René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot,
Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël
Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon
Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut,
Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel
Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann,
Henri Torre, René Trégouët.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
230
,
305
à
310
et T.A.
24
.
Sénat
:
84
(1997-1998).
|
Lois de finances. |
PRINCIPALES OBSERVATIONS
De bons résultats en 1996 qui nécessitent
d'être confortés
.
Avec 62,4 millions d'arrivées touristiques internationales en 1996,
la France représente près de 10,5 % du marché mondial
du tourisme et 18 % du marché européen, confirmant sa place
de première destination touristique
devant les États-Unis et
l'Espagne, qui peuvent faire état respectivement de 44,8 millions et
41,3 millions d'arrivées
.
En termes de recettes touristiques, la position de la France est un peu moins
favorable puisque notre pays, déjà assez loin derrière les
États-Unis qui arrivent en tête avec 15 % du marché
mondial, vient de se faire dépasser par l'Espagne et presque rattraper
par l'Italie.
Ces données montrent qu'en dépit d'une position forte sur le plan
international, le tourisme français présente des faiblesses.
En effet, si l'on examine la situation en tendance, on peut remarquer deux
phénomènes qui amènent à nuancer cette
appréciation globalement favorable :
d'une part,
la France ne capte qu'une part relativement faible, de
l'ordre de 10 %, de l'accroissement de la demande mondiale
constaté
ces dernières années. Même si cela s'explique par le
développement très rapide du tourisme dans les pays asiatiques, -
en particulier de la Chine dont les recettes provenant du tourisme ont cru de
près de 30 % de 1990 à 1996 - , il y a là le signe d'une
érosion de notre compétitivité
;
d'autre part, il est également significatif que
le solde
très largement positif de notre balance touristique, soit 54,3 milliards
de francs en 1996, ait tendance à régresser depuis quelques
années.
En fait, l'examen du poste " voyages " de la
balance des paiements entre 1992 et 1996 montre que les recettes touristiques
croissent - quand elles ne stagnent pas comme en 1993 et 1995 - moins vite que
les dépenses des Français à l'étranger. On peut
voir dans cette hausse la conséquence des dévaluations de nos
voisins - Italie, Espagne et Grande-Bretagne - mais aussi un
phénomène structurel de rattrapage, d'alignement du comportement
de nos compatriotes sur les habitudes des autres pays d'Europe où la
proportion des voyages à l'étranger est beaucoup plus importante.
Certes, les premières estimations pour 1997 laissent présager une
augmentation du solde touristique qui constitue le premier excédent de
la balance des services, due à une stabilisation des dépenses des
Français à l'étranger. Mais cela n'infirme pas le
diagnostic à moyen terme.
D'ailleurs, d'autres données récentes montrent que notre pays ne
doit pas considérer cette situation comme acquise : en effet, les
premiers résultats de l'enquête aux frontières pour 1996,
fait apparaître, malgré une progression de 4 % des
arrivées, une
diminution de la durée moyenne des
séjours
de presque une journée par rapport à 1994, ce
qui traduit simplement une augmentation substantielle des touristes en transit.
Bref, la France ne doit pas " s'endormir sur ses lauriers "
et c'est
ce qui justifie la nécessité d'une politique dynamique d'aide
à un secteur qui, on ne le rappellera jamais assez, représente
près de
9 % du produit intérieur
et beaucoup d'emplois : 1
million d'emplois directs, dont 314000 permanents et à peu près
autant d'emplois induits. Il y a là un gisement d'emplois
considérable que la secrétaire d'État entend stimuler en
dépit de moyens financiers, une nouvelle fois restreints.
Deux priorités affirmées, le tourisme social et l'adaptation
de l'offre touristique
Pour la secrétaire d'État, le droit aux vacances dont sont encore
exclus près de 40 % de nos concitoyens, doit devenir une
réalité. Cela justifie un effort particulier en faveur du
tourisme social. Dans cette perspective, il a été
décidé d'intensifier l'action gouvernementale à deux
niveaux :
· L'aide à la pierre, au travers du "plan patrimoine" par lequel
l'État s'est engagé, depuis 1990, à participer à la
rénovation des hébergements gérés par les
associations
. Une accélération de ce plan est prévue
par le présent projet de loi de finances, avec le doublement des
crédits de paiement qui lui sont consacrés.
L'aide à la personne destinée à lutter contre les
phénomènes d'exclusion particulièrement répandus en
matière de loisirs. A ce niveau, le gouvernement examine la
possibilité de
donner accès au chèque vacances à
des catégories de salariés qui ne peuvent pas encore en
bénéficier, -
comme ceux des petites et moyennes entreprises
ne disposant pas de comités d'entreprise
-
, ainsi que de
relancer les aides au départ en vacances accordées par les
caisses d'allocations familiales
. Une réflexion doit être
engagée pour une
relance du tourisme associatif
.
Par ailleurs, la secrétaire d'État entend poursuivre l'adaptation
de l'offre touristique dans ce but, il est prévu de procéder
à :
l'évaluation
, conjointement avec les ministères
concernés,
de l'efficacité des sources nationales et
européennes de financement
du développement touristique,
qu'il s'agisse des crédits d'intervention du fonds national
d'aménagement du territoire (FNADT), des dotations de l'État aux
collectivités locales, des crédits consacrés aux contrats
de plan ou des crédits d'origine communautaire ;
la
modernisation du cadre législatif et réglementaire
de l'économie touristique, ce qui est nécessaire si l'on
considère, par exemple, que certains textes sur les stations
classées datent de 1929, 1942 et 1968.
D'une façon générale, le secrétariat d'État
a l'intention de
développer la coordination entre les administrations
concernées et les collectivités locales.
A cet égard,
le financement de la structure nationale de promotion, Maison de la France,
fera l'objet d'un examen attentif pour toutes les questions ayant trait
à la participation du secteur privé et à la
contractualisation des rapports avec les régions.
Une stratégie globale : développer les synergies entre toutes
les administrations concernées
L'action de l'État en faveur du tourisme ne se limite pas aux seuls
crédits gérés par le secrétariat d'État.
C'est pourquoi, il faut, au-delà des données budgétaires,
considérer que ce département ministériel doit avoir un
rôle,
si ce n'est de coordonateur, du moins de
catalyseur
de toutes les initiatives collectives, publiques et privées, qui
concourent au développement du tourisme en France.
Un élément essentiel du caractère attractif de notre pays
résulte de la richesse de son patrimoine naturel et architectural. Telle
est la raison pour laquelle le secrétariat au tourisme a annoncé
son intention de renforcer sa coopération avec les ministères de
la culture et de la communication et celui de l'aménagement du
territoire et de l'environnement.
Enfin, l'autre objectif, par nature interministériel, auquel le
secrétariat d'État entend accorder une
place prioritaire
est
l'emploi
.
Dans ce domaine, il est prévu notamment d'améliorer le
professionnalisme des salariés du secteur, en développant les
formations initiale et continue, grâce à une
meilleure
utilisation des fonds de la formation professionnelle continue
.
En outre, le secrétariat d'État souhaite s'appuyer sur le
plan
"emploi-jeunes"
pour stimuler les créations d'emplois par
l'intermédiaire d'accords cadres avec divers partenaires : une
concertation est ainsi en cours avec les offices du Tourisme, les syndicats
d'initiative, la fédération des pays d'accueils et diverses
associations pour
créer rapidement 2.000 emplois
.
L'activité touristique a engendré, ces dernières
années, en moyenne 12.000 emplois par an. Selon le secrétariat
d'État, il devrait être possible d'en créer 30.000 par an,
salariés et travailleurs indépendants, par l'intermédiaire
des petites et moyennes entreprises. Aussi, sera-t-il accordé une
attention toute particulière, en liaison avec les autres
départements ministériels, aux quelque 200.000 entreprises
exerçant leur activité dans le secteur du tourisme. Le
secrétariat d'État entend les inciter
à utiliser
certaines mesures
prévues par le présent projet de loi de
finances
en faveur des PME
et en particulier, le crédit
d'impôt pour création d'emplois et l'exonération des
plus-values en cas de réinvestissement dans la création
d'entreprise.
Telles étaient les grandes lignes d'un budget qui marque, selon votre
rapporteur spécial, un coup d'arrêt dans la dégradation
à laquelle on a assisté ces dernières années,
même si, une fois encore, il n'est pas à la mesure de l'apport du
tourisme à l'économie française.
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
Les crédits demandés au titre du Tourisme pour
1998 s'élèvent
à 338 millions de francs, soit une
baisse sensible de près de 5% par rapport à ceux inscrits dans la
loi de finances initiale pour 1997 (355,7 millions de francs).
en millions de francs
Il convient de noter qu'en 1997, comme lors des deux années
précédentes,
le Parlement avait majoré
les
crédits demandés par la loi de finances initiale pour 1997 de
5,1 millions de francs pour les porter à
355,6 millions de
francs.
Le
gel des crédits intervenu en début d'année 1997
,
à l'initiative du gouvernement d'Alain Juppé, avait eu pour
conséquence de rendre indisponible pour
38, 85 millions de francs de
crédits.
Ce montant avait été déterminé,
en appliquant à la " base taxable " des taux égaux
à 15% des dépenses ordinaires et 25% des dépenses en
capital.
L'arrêté du 9 juillet 1997
pris par le nouveau
gouvernement, a transformé ces gels en annulations de
crédits
,
sauf en ce qui concerne le chapitre 44-01
" développement de l'économie touristique ", pour
lequel le secrétaire d'état au tourisme a obtenu le
rétablissement de 10 millions de francs. Si l'on tient compte d'une
annulation de 900.000 francs de crédits supplémentaires au
chapitre 34-95 " Dépenses d'informatique et de
télématique ", cet arrêté, qui
portait sur
20,5 millions de francs de crédits,
a ramené la
dotation
budgétaire du ministère du Tourisme pour 1997 à
335,175 millions de francs en crédits de paiement
.
Ainsi, peut-on faire valoir que les
dotations demandées pour
1998
,
soit 338 millions de francs
en termes de crédits de
paiement
, sont légèrement supérieures à celles
effectivement disponibles en 1997
.
Avant de présenter l'évolution des crédits soumis à
l'approbation du Parlement, il est nécessaire de faire état des
modifications de la nomenclature
intervenues, dans le cadre de la
réforme de l'État, dans un souci de simplification ainsi que
d'identification des crédits déconcentrés.
Ces changements, qui ne concernent pas les titres IV et VI, jugés
satisfaisants, se traduisent :
- pour le titre III, par le regroupement des anciens chapitres 34-05
" Études ", 34-15 " moyens d'action de
l'administration
sur le territoire français " et 34-95 " dépenses
d'informatiques et de télématique ",qui se
répartissent en deux chapitres nouveaux, 34-97 et 34-98, permettant de
distinguer les crédits affectés aux services d'administration
centrale et les crédits destinés aux services
déconcentrés ;
- pour le titre V, il n'est maintenu qu'un seul chapitre
intitulé " Études diverses et nouveaux
équipements ", tandis que les chapitres 56-02 " Fonds
d'intervention touristique et contrats de plan État /
Régions " et 57-90 " Équipements administratifs ",
sont supprimés.
On peut noter enfin que l'arrêté du 19 novembre 1997,
publié au J.O. du 23 novembre, a annulé pour 8.765.551 francs
d'autorisations de programme au chapitre 66-03 Développement territorial
du tourisme. Il s'agit - comme l'indique l'absence d'annulation de
crédits de paiement - d'une simple régularisation comptable,
correspondant à des opérations prévues au titre des
IX
e
et X
e
plan.
A. LES DÉPENSES ORDINAIRES : DES MOYENS RÉELS PRÉSERVÉS
1. Les moyens des services toujours contraints
Les moyens de fonctionnement du titre III demandés
pour 1998, soit 124 millions de francs, marquent un nouveau repli de
près de 4% par rapport aux crédits votés en 1997, qui
étaient de 129,8 millions de francs.
Cette évolution peu favorable - en fait les crédits stagnent
depuis 1995 - s'accompagne de sérieuses économies de
fonctionnement au niveau de l'administration centrale.
Tandis que les dépenses de personnel des chapitres 31,32 et 33 marquent
une légère baisse de 0,52% - on note la suppression de trois
emplois sur les 326 figurant sur le tableau du fascicule bleu
" Tourisme " - , les moyens de fonctionnement reculent plus
nettement. La régression globale de 10% constatée hors frais de
justice, résulte du maintien au chapitre nouveau 34-98 des
crédits affectés aux services déconcentrés
(Délégations régionales au tourisme) et de la très
nette diminution des crédits affectés aux services centraux
(chapitre nouveau 34-97) qui passent de 37,1 à 32,6 millions de francs.
On remarque que les baisses les plus sensibles concernent, à ce chapitre
34-97, les dépenses de promotion et de communication du paragraphe
§30 et les frais d'études du paragraphe §10, qui, en
pourcentage, atteignent respectivement 47et 12%.
2. Les moyens d'intervention en recul
Le chapitre 44-01 " Développement de
l'économie touristique " n'échappe pas à un effort
d'économie. Celui-ci s'est traduit par l'application d'un taux moyen de
réduction de 9,04% pour tous les articles, sauf pour les contrats de
plan dont les dotations ont été laissées à leur
niveau de 1997.
Avec 180 millions de francs de crédits demandés pour 1998, ce
chapitre, qui représente 53,25 % des crédits du ministère
en moyens de paiement, accuse une baisse importante de 8,28%.
Seuls trois postes voient leurs crédits maintenus :
- la ligne " Promotion en France " de l'article 21§10 ;
- le soutien au secteur associatif de l'article 21 §30 ;
- le développement territorial du tourisme : contrats de plan
État / Régions de l'article 33.
En revanche, tous les autres postes du chapitre 44-01 sont en retrait, parfois
sensible. On remarque essentiellement deux baisses significatives :
-
la dotation de l'article 20 §20 " valorisation du produit
touristique français AFIT
", qui concerne l'Agence
française de l'ingénierie touristique, dont le montant diminue de
près de 25% par rapport à la loi de finances initiale pour 1997,
même si les crédits demandés se situent au niveau de ceux
effectivement disponibles en 1997, après les mesures de
régulation budgétaires . Le secrétariat d'État
fait savoir que cette diminution ne porte pas atteinte à la
capacité d'intervention de cet organisme, étant donné les
réserves - inscrites au bilan de 1996 pour 12,793 millions de francs -,
que celui-ci a pu constituer au cours de ses premières années
d'activité.
-
la dotation de l'article 50 " Promotion à
l'étranger " Maison de la France ", qui régresse de
plus de 9%,
pour se situer à près de 10 millions de francs en
dessous du niveau de 1997, qui n'avait pas été touché par
les mesures de restrictions budgétaires. Il est précisé
que les dotations affectées aux actions de promotion conduites en
partenariat ne doivent diminuer que de 3,6%, tandis que la subvention au GIE
dédiée au fonctionnement de la structure subit une baisse de
12,7% de ses moyens, du même ordre que celle touchant l'administration
centrale. D'une façon générale, le développement du
partenariat devrait permettre de compenser la limitation des dotations
budgétaires. On peut rappeler qu'en 1997 le budget total de cet
organisme se monte à 377 millions de francs, dont plus de la
moitié - 51% - est financé par des partenaires extérieurs.
Au total, les variations de ces postes se répercutent au niveau du total
des dépenses ordinaires qui baissent de 7,4% par rapport au budget
voté de 1997.
B. LES DÉPENSES EN CAPITAL : UN EFFORT DE RELANCE
Les dépenses en capital, regroupées dans le
chapitre 66-03
,
Développement territorial du
tourisme
, ont bénéficié d'un traitement
privilégié, puisque les dotations augmentent de 14,2% en
crédits de paiement et de 24,1% en autorisations de programme.
Cette progression sensible doit être replacée dans un contexte de
forte diminution à moyen terme. Les autorisations de programmes sont en
effet passées de 84 millions de francs en 1995 à 72,1 millions de
francs en 1996 pour tomber à 39,4 millions de francs en 1997. La
remontée de ce poste à 45 millions de francs dans le budget
pour 1998, certes appréciable, ne le remet toutefois pas au niveau
antérieur.
La même observation peut être faite pour les crédits de
paiement, qui, avec 34 millions de francs, et en dépit de leur forte
augmentation, ne retrouvent pas le niveau de 47,5 millions atteint en 1995.
Les évolutions constatées à l'intérieur du chapitre
traduisent les priorités du ministère :
-
Maintien des dotations pour les contrats de plan État /
Régions
, dont les crédits se montent à 20,7 millions
de francs en autorisations de programmes et 15,1 millions de francs en
crédits de paiement ;
-
Forte augmentation de l'article " Programme de rénovation
des hébergements touristiques à caractère
associatif
", pour lequel on constate des hausses importantes. Les
autorisations de programme demandées à cet article passent de
16,3 à 24,3 millions de francs, soit une croissance de presque 50%. Les
crédits de paiement, de leur côté, passent de 3 à
9,6 millions de francs, soit un triplement de la dotation inscrite à ce
titre en 1997.