Projet de loi de finances pour 1998 : Aménagement du territoire et environnement

CHAPITRE III

POUR ALLER AU-DELA DU BUDGET...

Désigné par votre commission des finances comme rapporteur pour avis du projet de loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie, votre rapporteur a eu l'occasion de développer la réflexion engagée à l'occasion de la discussion de ce texte et note l'introduction au sein du présent projet de loi de finances, d'un ensemble de dispositions complémentaires de cette loi.

Abordant une problématique complexe, la loi sur l'air apporte, en effet, un début de réponse à un sujet qui touche de près à la vie quotidienne des Français.

La poursuite de cette démarche doit s'insérer dans le cadre d'une réflexion globale sur l'origine de cette pollution atmosphérique et sur les moyens de prévenir son développement. Cette réflexion ne doit pas avoir pour conséquence de multiplier les prélèvements fiscaux et parafiscaux pesant sur les ménages et sur les entreprises, mais au contraire de favoriser par des incitations " positives " le développement des technologies " propres ".

I. LE CONTEXTE GÉNÉRAL DE LA LOI SUR L'AIR.

A. UNE POLLUTION ATMOSPHÉRIQUE URBAINE TRES LARGEMENT DUE À LA CROISSANCE DU PARC AUTOMOBILE

Les nombreuses alertes de pollution atmosphérique qui ont été déclenchées, tant à Paris que dans certaines grandes villes de province, sont à l'origine d'une forte sensibilisation du public.

Une telle préoccupation apparaît justifiée dans la mesure où, s'il existe un large débat sur les effets de cette pollution sur la santé, il est d'ores et déjà admis que celle-ci aggrave, voire provoque, des maladies cardio-vasculaires ou respiratoires ainsi que des allergies.

Potentiellement à l'origine d'un problème de santé publique, la pollution atmosphérique urbaine génère en outre une dépense médicale et hospitalière accrue et comporte donc un important coût indirect pour la société.

La pollution atmosphérique urbaine globale a pourtant diminué en vingt ans grâce - notamment - à la loi du 2 août 1961 et à la loi du 19 juillet 1976. Cette réduction du niveau de pollution globale est essentiellement due à la diminution de la pollution atmosphérique d'origine industrielle , car dans le même temps, les émissions de polluants dues aux transports ont augmenté de 25 %. Ces polluants sont responsables avec le chauffage de près de 75 % de la pollution atmosphérique urbaine actuelle.

Les très importants progrès réalisés par les constructeurs automobiles pour réduire l'émission unitaire de polluants par véhicule sont en effet plus que compensés par la forte croissance de l'usage de la voiture individuelle. Cet essor du parc automobile (un doublement en vingt ans pour atteindre actuellement 25 millions de voitures particulières dans un parc total de plus de 30 millions de véhicules) est largement à l'origine du problème des oxydants (dioxyde d'azote - NOx - et ozone - 03 -) ainsi que de celui des particules fines (dites "fumées noires").

Aussi, les efforts du gouvernement pour encourager le renouvellement du parc automobile, ainsi que ceux des constructeurs pour réduire le caractère polluant des véhicules, doivent ils être salués et poursuivis.

A ces polluants liés à la circulation automobile peuvent s'ajouter le dioxyde de soufre. Ce polluant, qui a largement régressé depuis vingt ans, est émis notamment par les installations de chauffage au charbon ou au fioul : sa "production" peut en conséquence augmenter fortement lors d'une vague de froid.

Ainsi, les dépassements des seuils d'alerte, qui suscitent l'émoi médiatique, sont en général liés à une conjoncture météorologique défavorable à la dispersion des polluants émis sur une agglomération.

B. L'ASPECT GLOBAL DE LA POLLUTION ATMOSPHÉRIQUE

Si la mesure de la pollution atmosphérique à l'échelle locale est aussi sensible, c'est en raison de la perception immédiate qui peut être faite de ses inconvénients. Mais cette échelle locale de la pollution atmosphérique est complétée par des échelles régionales et planétaires. C'est un des éléments qui ressort du rapport de M. Philippe Richert, sénateur du Bas-Rhin, demandé par M. Edouard Balladur et de M. Michel Barnier en octobre 1994 sur "La surveillance de la qualité de l'air" dont ce tableau est extrait.

Les diverses formes de la pollution atmosphérique

Echelle d'espace	Echelle de temps	Problèmes rencontrés	Principaux polluants concernés
locale	minutes ou heures	· pollution industrielle, automobile, domestique et agricole de proximité · pollutions urbaines de fond	SO2, NOx, CO, COV, poussières, suies, etc.
régionale	jours jours	· pollution photochimique · pluie acide	· NOx, COV, CO, O3 · SO2, NOx
planétaire	années années	· amincissement de la couche d'ozone · accroissement de l'effet de serre	· CFC, N2O · CO2, CH4, N2O, CFC, O3

Légende : SO2 dioxyde de soufre, Nox oxydes d'azote, CO monoxyde de carbone, O3 Ozone, COV composés organiques volatils, CFC Chlorofluocarbures, N2O protoxyde d'azote, CO2 dioxyde de carbone, CH4 méthane

Le caractère global de ces problèmes ne doit cependant pas dissuader la volonté d'agir. L'extension des dispositifs de surveillance ainsi que les dispositifs d'alerte et d'information du public tel que celui qui existe en Ile de France (Airparif), contribuera assurément à favoriser une prise de conscience dans ce domaine.

La surveillance de la qualité de l'air et le constat de son éventuelle dégradation ne peuvent cependant tenir lieu de politique . Une action à la source constitue la seule solution véritable, mais dans un tel domaine, il s'agit à l'évidence d'une démarche techniquement complexe et financièrement onéreuse. La loi sur l'air constitue à cet égard une tentative louable.

Votre rapporteur souhaite cependant formuler les plus expresses réserves sur le caractère tendanciellement dirigiste d'approches visant à instituer des obligations réglementaires qui font peser des charges financières nouvelles sur les collectivités locales ou sur les agents économiques.

Les incitations ou les encouragements en faveur d'actions positives pour l'environnement, jointes à un message responsable des pouvoirs publics en faveur d'un civisme écologique doivent être les principaux vecteurs de l'action en faveur de l'environnement.

C. LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 :UN COMPLÉMENT GLOBALEMENT CONTESTABLE A LA LOI SUR L'AIR

La discussion du projet de loi de finances pour 1998 a vu " surgir " un ensemble de dispositions fiscales et parafiscales concernant directement ou indirectement la fiscalité de l'environnement .

1. Le rappel des principes de la commission des finances

A l'occasion de la discussion de la loi sur l'air, votre commission avait indiqué sa " philosophie " dans le domaine de la fiscalité de l'environnement.

A cet égard, elle avait relevé que le principe du " pollueur-payeur " ne pouvait justifier qu'une recette fiscale du budget de l'Etat puisse être, conformément à l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, affectée, même partiellement, à une politique particulière. Votre commission avait en revanche admis que principe du " pollueur-payeur " était parfaitement légal dans le cadre de la parafiscalité dont l'objet est de prévoir l'affectation d'une ressource donnée à un objet donné. Il avait cependant été relevé que l'application de ce principe ne devait pas conduire à un accroissement des prélèvements pesant en réalité sur les particuliers et les entreprises.

En conséquence, votre commission avait approuvé, dans la loi sur l'air, le choix du Gouvernement de l'époque de ne prévoir que des incitations " positives ", c'est à dire qui allégeaient la fiscalité en faveur des technologies " propres ".

Au regard de ces orientations, il apparaît que le projet de loi de finances pour 1998, tel qu'il ressort des travaux de l'Assemblée nationale, comporte des dispositions nouvelles, résultant d'amendements, dont certaines sont contestables.

2. Un ensemble de mesures renforçant le prélèvement sur les entreprises

Au sein des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 1998, il convient tout d'abord d'étudier les aspects positifs, qui constituent des prolongements logiques de la loi sur l'air, à savoir :

· l'allégement de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) en faveur du GPL (gaz de pétrole liquéfié) et du GNV (gaz naturel véhicule) ;

· l'admission pour les assujettis de la déductibilité de la TVA afférente à l'électricité consommée par les véhicules de société fonctionnant exclusivement à l'électricité.

S'ajoute a ces dispositions une disposition " négative " : l'extension au gazole, qui était jusqu'à présent le seul carburant à faire exception à cette règle, de la non déductiblité de la TVA afférente au carburant consommé par les véhicules de société ; cette mesure viendra s'ajouter aux prélèvements nouveaux sur les entreprises pour un montant de 350 millions de francs.

Votre rapporteur spécial tient à signaler qu'à cette mesure contestable s'ajoute un relèvement des tarifs de la taxe sur les véhicules de société (TVS) qui passent de 5.880 francs à 6.800 francs pour les véhicules de moins de 7 CV et de 12.900 francs à 14.800 francs pour les véhicules de plus de 7 CV, dont le Gouvernement attend une recette supplémentaire de 430 millions de francs. Sur ce point, il faut rappeler que les sommes versées au titre de la TVS ne sont pas déductibles de l'assiette de l'impôt sur les sociétés.

Le cumul de ces deux dernières mesures représente donc un prélèvement supplémentaire de 780 millions de francs sur les entreprises.

Face à cet ensemble de ponctions supplémentaires sur les entreprises, votre rapporteur souhaite rappeler, qu'en application de l'article 1010 A du code général des impôts, les entreprises peuvent éviter les effets de cette hausse en utilisant, dans leur parc de véhicules de société, des voitures électriques qui bénéficient d'une exonération complète de TVS ou des véhicules dits bimodes (fonctionnant alternativement au moyen de supercarburants et de gaz de pétrole liquéfié - GPL), qui sont exonérés du quart du montant de cette taxe.