2. Pas de progrès significatifs
Il convient naturellement de préciser l'impact réel des chiffres ci-dessus en prenant en compte les deux facteurs qui en relativisent habituellement la portée.
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·
L'évolution des crédits en francs constants
Le premier de ces facteurs est chiffré, il s'agit du système appelé " change-prix " destiné à neutraliser les effets des variations des taux de change et des différentiels d'inflation sur le pouvoir d'achat à l'étranger des crédits budgétaires libellés en francs. Compte tenu de la faiblesse de notre taux d'inflation et de la forte hausse du dollar, les crédits ont été fortement ajustés à la hausse sur la base d'un cours du dollar évalué à 5,66 francs, le cours de 5 francs ayant été retenu en 1997. Hors effet change-prix, c'est-à-dire en francs constants, les crédits de la DGRCST diminuent de 2,4 % en 1998.
· La régulation budgétaire
Le second facteur à prendre en compte pour évaluer l'impact réel des moyens consacrés aux relations culturelles, scientifiques et techniques n'est pas encore chiffrable, il s'agit de la régulation budgétaire qui chaque année diminue de façon importante les crédits adoptés par le Parlement.
C'est ainsi que 8,8 % des crédits initiaux de la DGRCST ont été annulés en 1993 ; 5,5 % en 1994 ; 5,8 % en 1995 ; 2,1 % en 1996 ; 4,1 % en 1997. La direction générale offre en effet une cible tentante à la régulation budgétaire dans la mesure où elle concentre, comme on sait, une part importante des crédits d'intervention du ministère des affaires étrangères.
Rappelons que, conséquence de cette pratique, la part des annulations de crédits du ministère des affaires étrangères supportée par la DGRCST a été en 1994 de 67 %, en 1995 de 40 %, en 1996 de 34 % et en 1997 de 44 %. Ces taux sont généralement bien supérieurs à la part des crédits culturels dans le budget du ministère, qui tourne depuis plusieurs années autour de 35 %.
Quelle a été l'incidence des régulations récentes ?
En 1993, les crédits de la Direction générale ont subi une diminution de 482 millions de francs se décomposant comme suit :
- 36 millions de francs pour les établissements d'enseignement à l'étranger (AEFE et OUCFA) ;
- 436 millions de francs pour la coopération culturelle, scientifique et technique ;
- 10 millions de francs pour les investissements et subventions d'investissement.
Une reprogrammation des crédits d'intervention a dû être réalisée pour tenir compte des annulations.
Le montant des projets annulés (471 millions de francs) a été supérieur au montant des annulations afin de pouvoir réduire le taux de surprogrammation, les projets retenus dans la nouvelle programmation ayant une probabilité de réalisation plus importante que les projets annulés.
En 1994, les crédits de la DGRCST ont été annulés à hauteur de 281 millions de francs :
- 177 millions de francs financés par prélèvement sur le fonds de roulement de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger ;
- 102 millions de francs financés par réduction des crédits d'intervention : 30 millions de francs ont concerné la coopération avec le Maghreb, 20 millions de francs la coopération en Europe centrale et orientale, 15 millions de francs l'action audiovisuelle extérieure (RFI) ;
- le solde a concerné des projets de développement divers, dont 2 millions de francs de subventions d'investissement aux Alliances françaises.
En 1995, 306 millions de francs ont été annulés sur les crédits de la DGRCST :
- 80 millions de francs par réduction du fonds de roulement de l'AEFE et l'OUCFA ;
- 221 millions de francs sur les crédits d'intervention du chapitre 42.10 ;
- 5 millions de francs sur les subventions d'investissement notamment pour les Alliances françaises.
S'agissant de l'exécution 1996, la mise en réserve de crédits a été fixée, dès le mois de mars de cet exercice, à 120 millions de francs sur les crédits d'interventions de la DGRCST.
35 millions de francs ont touché des crédits programmés à Paris dans les domaines de la coopération scientifique et technique (15 millions de francs), et de la coopération culturelle et linguistique (10 millions de francs). L'action audiovisuelle extérieure a aussi été touchée (7 millions de francs).
Le solde de la mise en réserve de crédits, soit 85 millions de francs, a été affecté aux enveloppes de crédits programmés par tous les postes à l'étranger, sur la base d'une baisse modulée à 2 %, 4 % ou 6 % suivant le degré de priorité des pays.
Ces crédits ont finalement fait l'objet de mesures d'annulation à hauteur de 112 millions de francs, le ministère ayant obtenu par dégel 8 millions de francs pour le fonctionnement de l'association pour la réalisation de l'Année de la France au Japon.
En 1997, les annulations de crédits de la DGRCST se sont élevées, à 208,94 millions de francs. Elles ont été réparties comme suit :
- la contribution du ministère des affaires étrangères au fonctionnement de l'Agence pour l'enseignement du français à l'étranger a été réduite de 36,44 millions de francs ;
- les crédits d'intervention ont diminué de 170 millions de francs dont 40,3 millions de francs pour la coopération culturelle et linguistique ; 26,5 millions de francs pour l'action audiovisuelle extérieure ; 62,1 millions de francs pour la coopération scientifique et technique ; 13 millions de francs pour la coopération multilatérale ; 2,7 millions de francs pour la francophonie et 25,4 millions de francs sur l'enveloppe destinée à financer les opérations et subventions non prévues en l'exercice ;
- enfin, 2,5 millions de francs ont été déduits de la subvention d'investissement accordée au réseau des Alliances françaises.
L'exercice de régulation s'est déroulé en deux étapes. Un gel de 116,5 millions de francs a été décidé en avril dernier. Puis un arrêté du 9 juillet a annulé ces crédits ainsi qu'un montant complémentaire, portant le total de la régulation à 208,94 millions de francs.ÉVOLUTION DES GRANDES MASSES BUDGÉTAIRES DE LA DGRCST ET ANNULATIONS DE CRÉDITS
(en milliers de francs)LFI 1992
Annulations
LFI 1993
Annulations 1993
LFI 1994
Annulations 1994
Enseignement français à l'étranger Chap. 36-30 1 339 970 1 372 104 - 36 000 1 398 239 - 177 000 Personnel culturel Titre III 433 468 467 364 435 815 Crédits d'intervention Chap. 42-10 3 342 378 - 205 200 3 530 700 - 436 000 3 158 571 - 102 000 Investissements Chapi.57-10 120 000 80 000 - 6000 112 000 Subventions d'investissement Chap 68-80
47 000
50 550
- 4 000
33 840
- 2 000TOTAL GÉNÉRAL : 5 282 816 - 205 200 5 500 718 - 482 000 5 138 465 - 281 000 LFI 1995
Annulations 1995
LFI 1996
Annulations 1996
LFI 1997
Annulations 1997
Enseignement français à l'étranger Chap. 36-30 1 432 180 - 80 000 1 447 140 1 450 421 - 36 440 Personnel culturel Titre III 483 462 507 125 494 915 Crédits d'intervention Chap. 57-10 3 331 637 - 220 000 3 161 006 - 112 000 3 081 792 - 170 000 Investissements Chap. 57-10 78 000 86 000 53 000 Subventions d'investissement Chap. 68-80 30 500 - 6 000 60 600 20 012 - 2 500 TOTAL GÉNÉRAL : 5 355 779 - 306 000 5 261 871 - 112 000 5 100 140 - 208 940
Votre rapporteur insiste à nouveau sur les effets pernicieux de cette pratique pour les relations culturelles, scientifiques et techniques. Tout d'abord, elle modifie profondément l'autorisation accordée par le Parlement. On a vu ci-dessus que le ministère intègre dans ses prévisions les incertitudes relatives au montant des crédits qui auront été effectivement ouverts en fin d'année. Mais les efforts déployés afin d'atténuer les effets des gels et régulations sur la programmation des actions, sur les rythmes de déroulement des projets, sur les relations avec nos partenaires étrangers, ne font sans doute que rendre plus imprévisible et plus illisible encore la politique du ministère. Le Parlement ne peut effectuer son contrôle à partir de données aussi erratiques, élaborées à partir d'obscures suppositions sur l'évolution véritable des crédits.
On peut supposer par ailleurs que l'anticipation des gels et annulations de crédits n'est pas une science exacte, la régulation rend donc très aléatoire la gestion des crédits.
Par ailleurs, dans la mesure où la régulation porte de façon prioritaire sur les crédits de fonctionnement, il en résulte, sur le long terme, une diminution de la part des crédits de la DGRCST dans le budget du ministère des affaires étrangères, cette part est passée de 42,7 % en 1970 à 35,3 % en 1997.
en millions de francs courantsAffaires étrangères
dont relations culturelles extérieures
Évolution
Évolution
% budget
1984
9 119 100 3 321 100 36,42 1985
9 296 102 3 231 97 34,76 1986
9 794 107 3 305 100 33,75 1987
10 346 113 3 693 111 35,69 1988
10 521 115 3 836 116 36,46 1989
10 828 119 3 901 117 36,03 1990
11 871 130 4 340 131 36,56 1991
13 074 143 4 979 150 38,08 1992
14 094 155 5 284 159 37,49 1993
14 925 164 5 502 166 36,86 1994
14 699 161 5 140 155 34,97 1995
15 167 166 5 357 161 35,32 1996
15 034 165 5 263 158 35,01 1997
14 462 159 5 101 154 35,27 PLF 1998
14 387 158 5 125 154 35,62 Cette situation provoque aussi, au sein des crédits de la direction générale, un hiatus de plus en plus accentué entre les moyens de fonctionnement, relativement préservés, et les moyens d'intervention, ce qui pourrait conduire la France à entretenir à l'étranger un réseau d'établissements culturels surdimensionné au regard des moyens d'intervention mis à sa disposition.
Ainsi, le titre III du budget de la DGRCST qui recense les crédits de personnels et de fonctionnement, représentait 38,1 % de ce budget en 1997 contre 34,2 % en 1993, alors que la part du titre IV, qui recense les crédits d'intervention, est descendue à 61,9 % du budget de la direction générale en 1997 contre 65,8 % en 1993. La restructuration du réseau de coopération culturelle, scientifique et éducative, qui sera évoquée ci-dessous, pourrait contribuer à atténuer les effets pervers de l'évolution relative des crédits d'intervention et des crédits de maintien du réseau. Il n'en faut pas moins mettre à nouveau en question la signification d'une politique de maintien de structures de plus en plus dépourvues des moyens nécessaires à l'exécution de leurs missions.
· Perspectives pour 1998
Les crédits du titre III augmenteront de 3,4 % en francs courants alors que ceux du titre IV diminueront de 1,4 %. Les crédits d'investissement des titres V et VI resteront quant à eux stables en francs courants. Ils seront ainsi fixés à 73 millions de francs, montant à comparer il est vrai aux 147 millions de francs de francs inscrits aux titres V et VI du budget de la DGRCST dans la loi de finances initiale de 1996.
En revanche, hors effet change-prix, les crédits du titre III resteront stables en 1998 par rapport à 1997, ceux du titre IV diminuant de 3,8 %.
Si rien n'est fait pour corriger la tendance, et on n'ose même pas penser aux effets d'une nouvelle régulation sur les crédits d'intervention en 1998, si rien n'est donc fait pour rééquilibrer la structure des moyens de la DGRCST, celle-ci ressemblera de plus en plus à une machine administrative tournant à vide sur elle-même. Beau sujet de réflexion pour la science politique, mais fâcheuse image de la France pour nos partenaires étrangers !
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Au terme de cette analyse rapide des crédits de la DGRCST en 1998, votre rapporteur insiste sur l'absolue nécessité de véritablement renverser la tendance grâce à l'inflexion de la répartition des crédits entre les différents titres du budget et grâce à une gestion sans cesse plus rigoureuse des actions du ministère. Les efforts que cela suppose ne sauraient bien sûr avoir le moindre impact si la régulation continue de perturber l'exécution du budget.