N° 86
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME III
ENVIRONNEMENT
Par M. Ambroise DUPONT,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de :
MM. Adrien
Gouteyron,
président
; Pierre Laffitte, Albert Vecten, James
Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Ivan Renar,
vice-présidents
; André Egu, Alain Dufaut, André
Maman, Mme Danièle Pourtaud,
secrétaires
;
MM. Philippe Arnaud, Honoré Bailet, Jean Bernadaux, Jean Bernard,
Jean-Pierre Camoin, Jean-Claude Carle, Robert Castaing, Marcel Daunay, Jean
Delaneau, André Diligent, Ambroise Dupont, Daniel Eckenspieller,
Gérard Fayolle, Alain Gérard, Roger Hesling, Pierre Jeambrun,
Alain Joyandet, Philippe Labeyrie, Serge Lagauche, Henri Le Breton,
Jacques Legendre, Guy Lemaire, François Lesein,
Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin
,
Philippe
Nachbar, Michel Pelchat, Louis Philibert, Jean-Marie Poirier, Guy
Poirieux, Roger Quilliot, Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert,
Claude Saunier, Franck Sérusclat, René-Pierre Signé,
Jacques Valade, Marcel Vidal.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
230
,
305
à
310
et T.A.
24
.
Sénat
:
84
et
85
(annexe n°
5
)
(1997-1998).
Lois de finances
.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Pour la première fois dans l'histoire des institutions gouvernementales,
le ministère de l'environnement et celui de l'aménagement du
territoire se trouvent réunis sous l'autorité d'un même
ministre.
Si les enjeux d'un tel rapprochement sont évidents, ses modalités
restent encore imprécises et l'année 1998 sera de ce point de vue
décisive.
Le projet de loi de finances pour 1998 réserve un sort moins favorable
au budget de l'environnement qu'à celui de l'aménagement du
territoire. En effet, en 1998, si le budget du ministère de
l'aménagement du territoire augmentera de 6,1 %, celui de
l'environnement s'élèvera à 1.885,5 millions de
francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une
progression de 0,9 % par rapport à la loi de finances initiale pour
1997.
Ces chiffres qui font apparaître une faible augmentation des dotations du
ministère de l'environnement ne permettent guère
d'apprécier l'effort de l'Etat en faveur de l'environnement. En effet,
elles ne représentent qu'une part modeste des dépenses publiques
consacrées à la protection de l'environnement qui progresseront
globalement en 1998 de 5,9 %.
En outre, les capacités d'intervention du ministère ne doivent
pas être appréciées à l'aune des seuls
crédits figurant au budget de l'Etat ; les établissements
publics placés sous sa tutelle disposent de ressources propres
près de sept fois supérieures à son propre budget. Les
modalités de financement de la politique de l'environnement ne
permettent donc guère au contrôle parlementaire de s'exercer sur
une politique dont les crédits figurant au projet de loi de finances ne
sont que la traduction partielle. Ces difficultés se trouvent par
ailleurs accrues cette année par le recours à des ressources
extérieures destinées à renforcer les crédits
inscrits au budget afin de financer les engagements pluriannuels de l'Etat.
Conformément à la tradition de notre commission d'examiner plus
à fond chaque année un aspect de la politique de l'environnement,
votre rapporteur a choisi cette année de traiter des modalités de
mise en œuvre de la politique des paysages. Il a souhaité,
à cette occasion, se pencher sur les conditions de constitution de la
Fondation du patrimoine afin d'apprécier dans quelle mesure cette
institution originale, conçue comme un instrument de protection du
patrimoine bâti et non bâti, est susceptible de devenir un des
outils d'une politique des paysages fondée sur une participation plus
active du citoyen.
*
* *
I. LE BUDGET POUR 1998
A. L'ÉVOLUTION GÉNÉRALE DU BUDGET DE L'ENVIRONNEMENT
Le projet de budget de l'environnement
s'élève pour 1998 à 1.885,5 millions de francs en
dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une progression
de 0,9 %
par rapport à la loi de finances pour 1997 et
à 794,1 millions de francs en autorisations de programme, soit
une diminution de 1,14 %
.
Les crédits affectés au ministère de l'environnement
connaissent pour 1998 une
progression inférieure à celle du
budget général.
Le projet de loi de finances pour 1998 traduit donc une
diminution sensible
de leur part relative au sein du budget de l'Etat ;
en effet, ils
ne représenteront en 1998 que 0,11 % des dépenses du
budget général contre 0,14 % en 1997.
Cependant, cette évolution doit être nuancée par les trois
observations suivantes :
·
Les crédits inscrits au budget du ministère ne
représentent qu'une fraction des dépenses du budget
général consacrées à l'environnement
.
En 1998, si les crédits du ministère de l'environnement
n'enregistrent qu'une faible augmentation, les crédits mis au service de
la politique de l'environnement par l'ensemble des ministères
progressent pour leur part de 5,09 %. D'après l'annexe
budgétaire consacrée à l'effort de l'Etat consenti au
titre de l'environnement, ces derniers s'élèveront en 1998
à 11,26 milliards de francs, les crédits affectés au
ministère de l'environnement en représentant seulement
16,74 %.
Il importe de noter que deux ministères consacrent plus de
crédits à la protection de l'environnement que le
ministère spécifiquement chargé de cette politique :
il s'agit du ministère de l'éducation nationale, de la recherche
et de la technologie et du ministère de l'agriculture qui contribueront
respectivement en 1998 pour 40,36 % et 24,9 % à l'effort de
l'Etat en faveur de l'environnement.
·
Les capacités d'intervention du ministère de
l'environnement ne se limitent pas à ses seules dotations
budgétaires.
Son action est appuyée par les établissements publics
placés sous sa tutelle
dont les ressources propres
s'élèvent en 1997 à 14.587,13 millions de francs,
soit près de sept fois le montant des crédits dont il
dispose
. Il s'agit principalement des ressources des agences de l'eau
(12.140 millions de francs en 1997) et de l'Agence de l'environnement et
de la maîtrise de l'énergie (ADEME) (1.174,8 millions de
francs). Elles connaissent une croissance soutenue depuis le début de la
décennie, époque où la politique de l'environnement a pris
son essor dans notre pays.
A la suite de l'adoption de la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur
l'eau, le Gouvernement a décidé de doubler les programmes
d'intervention des agences de l'eau pour la période 1992-1996, afin
d'accompagner l'effort d'équipement des collectivités locales,
notamment en matière d'assainissement. De même, la loi
n° 92-646 du 13 juillet 1992 relative aux déchets a
créé un mode de financement particulier de la politique des
déchets en instituant une taxe sur la mise en décharge
affectée à l'Agence pour l'environnement et la maîtrise de
l'énergie (ADEME). Sous le double effet de ces décisions, les
agences de l'eau et l'ADEME ont vu leurs moyens d'intervention progresser
sensiblement. Depuis 1993, ceux-ci sont supérieurs aux crédits
budgétaires que l'Etat consacre à la politique de
l'environnement.
Votre rapporteur constate que si les VIIe programmes d'intervention (1997-2001)
ont retenu le principe d'une stabilisation du niveau global des redevances, les
taxes perçues au profit de l'ADEME continueront à
s'accroître en 1998.
Il note à cet égard que le champ d'application du principe
" pollueur-payeur " qui légitime ce mode de financement de
la
politique de l'environnement ne peut être étendu à
l'excès sous peine d'avoir un effet dissuasif sur l'activité
économique. Par ailleurs, il ne garantit pas, comme on pourrait le
penser, la rationalité des politiques mises en oeuvre. A cet
égard, les dysfonctionnements de l'ADEME et la préférence
qu'elle a donnée à l'incinération sur les autres formes de
traitement des déchets amènent à réfléchir.
·
Les collectivités locales consacrent une part importante de
leurs budgets à l'environnement.
Les dépenses qu'elles réalisent au titre de la protection de
l'environnement et de la gestion de l'environnement et des ressources
naturelles représentent 90 % de l'effort public global dans ce
secteur
. Elles se sont élevées à 116,59 milliards
de francs en 1996 ; elles concernent essentiellement le traitement des
eaux (44 milliards de francs) et l'élimination des déchets
(26 milliards de francs). Ces chiffres soulignent la contrainte croissante
que représentent pour les budgets des collectivités locales des
normes environnementales de plus en plus nombreuses et contraignantes.
Il faut donc avoir ces données présentes à l'esprit avant
d'examiner les crédits du ministère de l'environnement, dont le
tableau ci-après indique l'évolution par catégories
d'actions.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS PAR CATÉGORIES
D'ACTIONS
(en moyens de paiement)
|
|
Loi de finances initiale pour 1997 |
Projet de loi de finances pour 1998 |
Évolution ( %) |
Part de l'agrégat (en %) |
| Administration générale | 562,67 | 574,6 | 2,12 |
31 |
| Connaissance de l'environne-ment et coopération internationale |
75,84 |
82,65 |
8,97 |
|
| Protection de l'eau et des milieux aquatiques |
262,59 |
229,84 |
- 12,4 |
|
| Prévention des pollutions et des risques |
383,59 |
386,6 |
0,78 |
|
| Protection de la nature, des paysages et des sites |
504,67 |
536,28 |
+ 6,26 |
|
| Recherche | 79,3 | 75,5 | 4,79 |
4 |
| TOTAL | 1868,66 | 1885,47 | + 0,89 |
|