II. L'ÉLABORATION DES DIRECTIVES TERRITORIALES D'AMÉNAGEMENT
Voici près de trois ans, le Parlement adoptait la
loi d'orientation sur l'aménagement et le développement du
territoire. L'article 4 de ce texte créait un instrument nouveau en
droit de l'urbanisme, les
directives territoriales d'aménagement
(DTA). Peu après, le Gouvernement décidait l'élaboration,
à titre expérimental, de 5 DTA avant que, lors du
récent CIADT tenu à Auch, le 10 avril 1997, le
précédent gouvernement n'annonce la préparation d'une
6e DTA.
Compte tenu de l'importance prospective, stratégique et normative, des
DTA, votre rapporteur pour avis estime nécessaire d'examiner leur
état d'avancement après avoir brièvement rappelé
leur régime juridique.
A. LES DTA : DES INSTRUMENTS JURIDIQUES LIÉS TANT À LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE QU'AU DROIT DE L'URBANISME
1. Un instrument d'aménagement du territoire
Approuvées par décret en Conseil d'Etat, les DTA
sont destinées à exprimer de façon cohérente
l'esprit d'une politique de gestion de l'espace qui s'inscrit dans le cadre
général de l'aménagement du territoire national.
A cette fin, elles peuvent "
fixer sur certaines parties du
territoire
les orientations fondamentales de l'Etat en matière d'aménagement
et d'équilibre entre les perspectives de développement, de
protection et de mise en valeur des territoires
".
Les DTA :
"
fixent les principaux objectifs de l'Etat en matière de
localisation des grandes infrastructures de transport et des grands
équipements ainsi qu'en matière de préservation des
espaces naturels, des sites et des paysages. Ces directives peuvent
également préciser pour les territoires concernés, les
modalités d'application des lois d'aménagement et d'urbanisme,
adaptées aux particularités géographiques
locales
".
Elles prennent en compte les orientations générales du
schéma national d'aménagement et de développement du
territoire.
2. Une norme relevant du droit de l'urbanisme
Les directives territoriales d'aménagement ont une
incidence importante sur les documents d'urbanisme, à l'échelle
de la portion du territoire auquel elles s'appliquent. En effet,
l'article 4 de la loi d'orientation précitée dispose
que :
"
Les schémas directeurs et les schémas de secteurs
doivent être compatibles avec les DTA [...] les plans d'occupation des
sols et les documents d'urbanisme en tenant lieu doivent être compatibles
avec les orientations des schémas directeurs et des schémas de
secteur [...]
".
Les DTA jouent un rôle spécialemement important dans les parties
du territoire soumises aux dispositions de la loi
" montagne " ainsi
que sur les côtes où s'applique la loi " littoral ". Le
dernier alinéa de l'article 4 précité dispose en
effet que :
"
Les dispositions des DTA qui précisent les modalités
d'application des articles L.145-1 et suivants sur les zones de montagne
et des articles L.146-1 et suivants sur les zones littorales s'appliquent
aux personnes qui y sont mentionnées
".
B. SIX DTA " EXPÉRIMENTALES " SONT EN PRÉPARATION
Cinq sites ont été retenus, dès 1995,
pour préparer les premières DTA, à savoir :
- les
Alpes-Maritimes
;
- l'estuaire de la
Seine
;
- l'estuaire de la
Loire
;
- l'aire métropolitaine de
Marseille
;
- les
Alpes
du
Nord
.
Le CIADT d'Auch y a ajouté l'
aire urbaine lyonnaise
qui fera
également l'objet d'une DTA.
L'état d'avancement des DTA en cours de préparation varie compte
tenu de l'importance des études préalables menées avant
1995 et des difficultés rencontrées depuis lors.
Concrètement, la préparation d'une DTA passe par
4 phases :
- le CIADT désigne dans un premier temps le préfet
coordonateur de chaque DTA qui organise sa préparation avec les
préfets territorialement concernés ;
- au cours d'une seconde phase, on procède à l'analyse du
territoire retenu et l'on définit les objectifs de la DTA ;
- sur cette base, dans une troisième phase, le CIADT donne un
mandat au préfet coordonateur pour la conduite et l'élaboration
de la DTA dans un périmètre qu'il définit ;
- ce n'est que dans une quatrième phase que les projets de DTA
seront examinés par le CIADT, avant leur examen par le Conseil national
de l'aménagement et du développement du territoire (CNADT) et
leur approbation par décret en Conseil d'Etat.
Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis,
le degré de préparation de chacun des six projets de DTA est
le suivant :
Le projet de DTA relatif aux
Alpes-Maritimes
est le plus
avancé.
Le préfet a reçu un mandat en mai dernier, qui a
été renouvelé en novembre 1997. Ce nouveau mandat insiste
sur les questions relatives à la cohésion sociale et au
développement durable.
La préparation, dans le passé, de projets des schémas
directeurs des agglomérations de Nice, Cannes-Grasse-Antibes et Menton a
facilité l'élaboration du projet. Celui-ci
"
précisera les enjeux relatifs au positionnement de la
Côte d'Azur sur la façade méditerranéenne ainsi que
les objectifs de développement durable et de cohérence entre les
opérations d'aménagement et les enjeux environnementaux et
patrimoniaux
".
Les projets relatifs aux
deux estuaires
de la
Loire
et de
la
Seine
ont également bénéficié
d'études antérieures à 1995. Tous deux tendent à
concilier les activités portuaires et industrielles avec la protection
du milieu écologique.
Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis
"
le développement de l'estuaire de la Seine devra trouver des
complémentarités sur la rive sud du fleuve et s'inscrire dans les
perspectives plus larges d'un développement du bassin parisien prenant
appui sur le triple pôle de Caen, Rouen et Le Havre
".
Quant à la DTA portant sur l'estuaire de la Loire, elle devra :
"
tenir compte des perspectives tracées par la charte
d'objectifs pour confirmer la vocation de la métropole de
Nantes-Saint-Nazaire, au bénéfice de l'Ouest
français
".
Le projet de DTA portant sur
l'aire métropolitaine de
Marseille
a fait l'objet d'études préalables, en voie de se
conclure, et l'on prépare actuellement le mandat qui sera donné
par le CIADT au préfet coordonnateur.
La DTA portera sur "
le positionnement de Marseille dans l'arc
méditerranéen
". Elle examinera également
"
l'organisation interne et la revitalisation du
centre
" de
la cité phocéenne, ainsi que "
les conditions propres au
développement de ses fonctions métropolitaines et portuaires et
leurs effets d'intégration sociale et urbaine, ainsi que les
modalités de préservation d'espaces naturels de
qualité
".
Le projet de DTA relatif aux
Alpes du nord
pose des
problèmes spécifiques, compte tenu de son étendue : il
porte sur tout ou partie des départements de l'Isère, de la
Savoie, de la Haute-Savoie et de l'Ain et de la Drôme.
Il en est encore, pour l'instant, au stade des études préalables.
Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis
ses "
objectifs principaux concernent la prise en compte des
fonctions
nationales et internationales sous l'angle des liaisons externes et internes,
l'équilibre entre le développement et la protection des
éléments caractéristiques du patrimoine montagnard, le
développement urbain du sillon alpin autour de son réseau de
ville et la coopération (y compris transfrontalière) des
territoires
".
Le projet de DTA relatif à
l'aire urbaine lyonnaise
va
faire l'objet d'études préalables qui s'appuieront notamment sur
les schémas directeurs existants, et sur le schéma directeur de
la communauté urbaine de Lyon, la " COURLY ", qui date de
1992. Ce projet s'attachera à : "
mettre en cohérence les
grandes stratégies de transport, le positionnement de l'aire au sein du
grand sud-est et du réseau de ville rhônalpin, la maîtrise
de son développement ainsi que la protection et la mise en valeur de son
environnement
".
C. POUR UNE CONCERTATION EFFECTUÉE LORS DE LA PRÉPARATION DES DTA
Votre Commission des Affaires économiques est
particulièrement sensible à la nécessité de
réussir l'expérimentation des six premières DTA, car
celles-ci précèderont des DTA applicables à d'autres
parties du territoire.
Elle rappelle que les projets de DTA doivent, en vertu de l'article 4 de
la loi d'orientation qui détermine leur régime juridique,
être élaborés en
concertation
avec :
- les régions ;
- les départements ;
- les communes chefs lieu d'arrondissement ;
- les communes de plus de 20.000 habitants ;
- les groupements de communes compétents en matière
d'aménagement de l'espace ou d'urbanisme intéressés ;
- les comités de massif.
Votre Commission des Affaires économiques souhaite que cette
concertation approfondie permette aux élus locaux de contribuer à
l'élaboration des DTA, lesquelles auront une incidence majeure sur
l'évolution des documents d'urbanisme.
Elle souhaiterait également connaître le calendrier que se fixe le
Gouvernement en ce qui concerne la publication des DTA en préparation et
le lancement d'autres DTA.