II. L'ÉLABORATION DES DIRECTIVES TERRITORIALES D'AMÉNAGEMENT

Voici près de trois ans, le Parlement adoptait la loi d'orientation sur l'aménagement et le développement du territoire. L'article 4 de ce texte créait un instrument nouveau en droit de l'urbanisme, les directives territoriales d'aménagement (DTA). Peu après, le Gouvernement décidait l'élaboration, à titre expérimental, de 5 DTA avant que, lors du récent CIADT tenu à Auch, le 10 avril 1997, le précédent gouvernement n'annonce la préparation d'une 6e DTA.

Compte tenu de l'importance prospective, stratégique et normative, des DTA, votre rapporteur pour avis estime nécessaire d'examiner leur état d'avancement après avoir brièvement rappelé leur régime juridique.

A. LES DTA : DES INSTRUMENTS JURIDIQUES LIÉS TANT À LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE QU'AU DROIT DE L'URBANISME

1. Un instrument d'aménagement du territoire

Approuvées par décret en Conseil d'Etat, les DTA sont destinées à exprimer de façon cohérente l'esprit d'une politique de gestion de l'espace qui s'inscrit dans le cadre général de l'aménagement du territoire national.

A cette fin, elles peuvent " fixer sur certaines parties du territoire les orientations fondamentales de l'Etat en matière d'aménagement et d'équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires ".

Les DTA :

" fixent les principaux objectifs de l'Etat en matière de localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements ainsi qu'en matière de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages. Ces directives peuvent également préciser pour les territoires concernés, les modalités d'application des lois d'aménagement et d'urbanisme, adaptées aux particularités géographiques locales ".

Elles prennent en compte les orientations générales du schéma national d'aménagement et de développement du territoire.

2. Une norme relevant du droit de l'urbanisme

Les directives territoriales d'aménagement ont une incidence importante sur les documents d'urbanisme, à l'échelle de la portion du territoire auquel elles s'appliquent. En effet, l'article 4 de la loi d'orientation précitée dispose que :

" Les schémas directeurs et les schémas de secteurs doivent être compatibles avec les DTA [...] les plans d'occupation des sols et les documents d'urbanisme en tenant lieu doivent être compatibles avec les orientations des schémas directeurs et des schémas de secteur [...] ".

Les DTA jouent un rôle spécialemement important dans les parties du territoire soumises aux dispositions de la loi " montagne " ainsi que sur les côtes où s'applique la loi " littoral ". Le dernier alinéa de l'article 4 précité dispose en effet que :

" Les dispositions des DTA qui précisent les modalités d'application des articles L.145-1 et suivants sur les zones de montagne et des articles L.146-1 et suivants sur les zones littorales s'appliquent aux personnes qui y sont mentionnées ".

B. SIX DTA " EXPÉRIMENTALES " SONT EN PRÉPARATION

Cinq sites ont été retenus, dès 1995, pour préparer les premières DTA, à savoir :

- les Alpes-Maritimes ;

- l'estuaire de la Seine ;

- l'estuaire de la Loire ;

- l'aire métropolitaine de Marseille ;

- les Alpes du Nord .

Le CIADT d'Auch y a ajouté l' aire urbaine lyonnaise qui fera également l'objet d'une DTA.

L'état d'avancement des DTA en cours de préparation varie compte tenu de l'importance des études préalables menées avant 1995 et des difficultés rencontrées depuis lors.

Concrètement, la préparation d'une DTA passe par 4 phases :

- le CIADT désigne dans un premier temps le préfet coordonateur de chaque DTA qui organise sa préparation avec les préfets territorialement concernés ;

- au cours d'une seconde phase, on procède à l'analyse du territoire retenu et l'on définit les objectifs de la DTA ;

- sur cette base, dans une troisième phase, le CIADT donne un mandat au préfet coordonateur pour la conduite et l'élaboration de la DTA dans un périmètre qu'il définit ;

- ce n'est que dans une quatrième phase que les projets de DTA seront examinés par le CIADT, avant leur examen par le Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire (CNADT) et leur approbation par décret en Conseil d'Etat.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, le degré de préparation de chacun des six projets de DTA est le suivant :

Le projet de DTA relatif aux Alpes-Maritimes est le plus avancé.

Le préfet a reçu un mandat en mai dernier, qui a été renouvelé en novembre 1997. Ce nouveau mandat insiste sur les questions relatives à la cohésion sociale et au développement durable.

La préparation, dans le passé, de projets des schémas directeurs des agglomérations de Nice, Cannes-Grasse-Antibes et Menton a facilité l'élaboration du projet. Celui-ci " précisera les enjeux relatifs au positionnement de la Côte d'Azur sur la façade méditerranéenne ainsi que les objectifs de développement durable et de cohérence entre les opérations d'aménagement et les enjeux environnementaux et patrimoniaux ".

Les projets relatifs aux deux estuaires de la Loire et de la Seine ont également bénéficié d'études antérieures à 1995. Tous deux tendent à concilier les activités portuaires et industrielles avec la protection du milieu écologique.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis " le développement de l'estuaire de la Seine devra trouver des complémentarités sur la rive sud du fleuve et s'inscrire dans les perspectives plus larges d'un développement du bassin parisien prenant appui sur le triple pôle de Caen, Rouen et Le Havre ".

Quant à la DTA portant sur l'estuaire de la Loire, elle devra :

" tenir compte des perspectives tracées par la charte d'objectifs pour confirmer la vocation de la métropole de Nantes-Saint-Nazaire, au bénéfice de l'Ouest français ".

Le projet de DTA portant sur l'aire métropolitaine de Marseille a fait l'objet d'études préalables, en voie de se conclure, et l'on prépare actuellement le mandat qui sera donné par le CIADT au préfet coordonnateur.

La DTA portera sur " le positionnement de Marseille dans l'arc méditerranéen ". Elle examinera également " l'organisation interne et la revitalisation du centre " de la cité phocéenne, ainsi que " les conditions propres au développement de ses fonctions métropolitaines et portuaires et leurs effets d'intégration sociale et urbaine, ainsi que les modalités de préservation d'espaces naturels de qualité ".

Le projet de DTA relatif aux Alpes du nord pose des problèmes spécifiques, compte tenu de son étendue : il porte sur tout ou partie des départements de l'Isère, de la Savoie, de la Haute-Savoie et de l'Ain et de la Drôme.

Il en est encore, pour l'instant, au stade des études préalables. Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis ses " objectifs principaux concernent la prise en compte des fonctions nationales et internationales sous l'angle des liaisons externes et internes, l'équilibre entre le développement et la protection des éléments caractéristiques du patrimoine montagnard, le développement urbain du sillon alpin autour de son réseau de ville et la coopération (y compris transfrontalière) des territoires ".

Le projet de DTA relatif à l'aire urbaine lyonnaise va faire l'objet d'études préalables qui s'appuieront notamment sur les schémas directeurs existants, et sur le schéma directeur de la communauté urbaine de Lyon, la " COURLY ", qui date de 1992. Ce projet s'attachera à : " mettre en cohérence les grandes stratégies de transport, le positionnement de l'aire au sein du grand sud-est et du réseau de ville rhônalpin, la maîtrise de son développement ainsi que la protection et la mise en valeur de son environnement ".

C. POUR UNE CONCERTATION EFFECTUÉE LORS DE LA PRÉPARATION DES DTA

Votre Commission des Affaires économiques est particulièrement sensible à la nécessité de réussir l'expérimentation des six premières DTA, car celles-ci précèderont des DTA applicables à d'autres parties du territoire.

Elle rappelle que les projets de DTA doivent, en vertu de l'article 4 de la loi d'orientation qui détermine leur régime juridique, être élaborés en concertation avec :

- les régions ;

- les départements ;

- les communes chefs lieu d'arrondissement ;

- les communes de plus de 20.000 habitants ;

- les groupements de communes compétents en matière d'aménagement de l'espace ou d'urbanisme intéressés ;

- les comités de massif.

Votre Commission des Affaires économiques souhaite que cette concertation approfondie permette aux élus locaux de contribuer à l'élaboration des DTA, lesquelles auront une incidence majeure sur l'évolution des documents d'urbanisme.

Elle souhaiterait également connaître le calendrier que se fixe le Gouvernement en ce qui concerne la publication des DTA en préparation et le lancement d'autres DTA.

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