N° 87

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME XIX

AVIATION CIVILE ET TRANSPORT AÉRIEN

Par M. Jean-François LE GRAND,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis Minetti, vice-présidents ; Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Michel Barnier, Bernard Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut , Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Hilaire Flandre, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Gérard Larcher, Edmond Lauret, Pierre Lefebvre, Jean-François Le Grand, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Jean-Baptiste Motroni, Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Bernard Piras, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, M. Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 et 85 (annexe n° 23 ) (1997-1998).

Mesdames, Messieurs,

Le secteur de l'aviation civile et du transport aérien est en pleine effervescence. C'est ainsi qu'ont été annoncés ces derniers jours, par exemple, le prochain lancement par British Airways d'une nouvelle compagnie aérienne à prix réduits qui commencera son activité en Europe l'année prochaine, les difficultés que connaît le lancement de l'Airbus A340 allongé en raison de l'absence d'assurance de British Aerospace de recevoir des avances remboursables de la part de son Gouvernement, ainsi qu'une nouvelle dont il faut se féliciter : la nette progression du chiffre d'affaires du groupe Air France au premier semestre de son exercice 1997-1998 (+ 8,5 %).

Dans cette conjoncture en rapide évolution, se pose la question de savoir quelle place la France se donnera les moyens d'occuper dans un ciel européen désormais totalement ouvert à la concurrence.

Le problème de la répartition du trafic au sein du système aéroportuaire parisien et le dossier de l'éventuel troisième aéroport en région parisienne, à Beauvilliers, restent également en suspens.

Par ailleurs, la fusion de Boeing et de Mc Donnell Douglas ne risque-t-elle pas de menacer l'existence même d'Airbus ? Comment l'Europe pourra-t-elle contrer efficacement la stratégie d'exclusivité menée par l'avionneur américain ?

Telles sont quelques unes des questions que ce rapport pour avis a pour ambition de soulever.

C'est dans cette perspective, qu'après avoir brièvement présenté les principales évolutions des crédits budgétaires pour 1998, votre Commission des Affaires économiques s'attachera à examiner, branche par branche, la situation des principales activités concernées.

CHAPITRE IER -

LES DOTATIONS BUDGÉTAIRES

Depuis 1992, les crédits relatifs à l'aviation civile et au transport aérien sont regroupés dans deux documents budgétaires :

1. Le budget annexe de l'aviation civile (BAAC), qui recouvre le contrôle aérien, les infrastructures aéroportuaires et la gestion courante du secteur, notamment les charges de personnel de la navigation aérienne et la formation des pilotes.

2. Une section intitulée " Transports aériens " du fascicule Transport du budget du ministère de l'Equipement et des Transports, du Logement et du Tourisme. Contrairement à ce que cet intitulé " Transports aériens " pourrait laisser supposer, ce fascicule ne concerne pas les activités de transport aérien mais rassemble, pour l'essentiel, les crédits affectés à la construction aéronautique.

Votre commission pour avis entend, par ailleurs, présenter la situation du Fonds de péréquation des transports aériens, dont les crédits figurent dans un compte d'affectation spéciale, en raison de l'importance majeure que ce Fonds est appelé à jouer dans l'aménagement aérien du territoire.

I. LE BUDGET ANNEXE DE LA NAVIGATION AÉRIENNE

Rappelons qu'à l'initiative de la Commission des Finances du Sénat, le Gouvernement a remis au Parlement -en application de l'article 99 de la loi de finances pour 1996- un état récapitulatif présentant la répartition des coûts et des dépenses budgétaires , en distinguant ceux afférents aux prestations de services rendus aux usagers par la Direction générale de l'aviation civile (DGAC) et ceux résultant des missions d'intérêt général public assumées par elle.

Votre commission pour avis se félicite des efforts entrepris par cette direction pour se conformer au souhait de transparence exprimé par le Parlement.

Il appartient à votre Commission des Finances d'analyser ce rapport qui, semble-t-il, confirme certaines des inquiétudes qu'elle a manifestées par le passé.

A. PRÉSENTATION D'ENSEMBLE

Le budget de l'aviation civile pour 1998 présente les caractéristiques de tout budget annexe, à savoir :

- en premier lieu, des ressources propres tirées, d'une part, du produit de taxes et de redevances affectées ainsi que d'une subvention du budget général et, d'autre part, du recours à l'emprunt ;

- en second lieu, une présentation comptable différente des budgets ordinaires, avec une section d'exploitation et une section d'investissement toutes deux équilibrées.

Tel qu'il figure dans la loi de finances pour 1998, ce projet de budget est organisé comme le précise le tableau ci-après :

PROJET DE BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION CIVILE POUR 1998

(en millions de francs)

Au total, les fonds inscrits au budget annexe de l'aviation civile (BAAC) s'élèvent à 8,469 milliards de francs pour 1998, en hausse de 5,91 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1997.

B. LES PRINCIPALES ORIENTATIONS

1. Une hausse contrastée et contestable des recettes

Connaissant une simple reconduction, à hauteur de 215 millions de francs, la subvention de l'Etat traduit un nouveau désengagement budgétaire de ce dernier.

Dans ces conditions, l'augmentation des recettes du budget annexe pèsera exclusivement sur les compagnies aériennes, par le biais des redevances et taxes qu'elles acquittent et qui représentent environ 90 % de ces recettes.

Il convient de détailler l'évolution de ces différentes recettes d'exploitations :

- la redevance de route -due par les compagnies empruntant l'espace aérien français sans atterrir en France-, devrait voir son produit augmenter de 2,3 % en francs courants par rapport à la loi de finances initiale pour 1997 et s'élever à 4,759 milliards de francs ;

- la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (due par les compagnies dont les vols atterrissent en France, devrait quant à elle voit son produit augmenter de 3,4 %, à 1,121 milliard de francs. La hausse en francs courants est de 1,10 % (mais de 9,97 % dans les DOM-TOM).

Globalement, le produit de ces deux redevances devrait augmenter de 2,5 %, en raison d'une hausse prévisible du trafic.

Si cette hausse n'est pas sans incidence sur les comptes de nos compagnies, elle peut toutefois paraître modérée au regard de celle de la taxe de sécurité et de sûreté qui connaît une progression de 39,3 % , pour un produit estimé à 1,182 milliard de francs.

Cette évolution prend en compte deux éléments :

- d'une part, la mise en conformité avec le droit communautaire qui entraîne l'institution d'une distinction entre taux intra-communautaire et taux extra-communautaire (toutes choses égales par ailleurs, les tarifs intra-communautaire à 14 francs et extra-communautaire à 29 francs se substitueraient aux tarifs national à 14 francs et international à 21 francs) ;

- d'autre part, la majoration de 6 francs de ces nouveaux tarifs pour tenir compte des besoins de financement du budget annexe de l'aviation civile.

Sur ces nouvelles bases, à savoir 20 francs par passager embarqué à destination d'un Etat membre de l'Union européenne et 35 francs par passager embarqué vers d'autres destinations, le produit attendu de la taxe de sécurité et de sûreté pour 1998 s'élève à 1,18 milliard de francs.

Cette augmentation , qui ferait de la taxe de sécurité et de sûreté la deuxième ressource du BAAC (assurant 15,9 % des recettes, après la redevance de route) ne manquera pas de déséquilibrer les comptes des compagnies aériennes . En outre, comme le dénonce votre Commission des Finances , l'affectation de cette taxe au budget annexe pose de sérieux problèmes, dans la mesure notamment où son augmentation est destinée à équilibrer financièrement le budget annexe et finance donc bien plus que ce pour quoi elle avait été créée, à savoir la mise en place d'équipements servant à assurer la sûreté dans les aéroports .

2. Des dépenses suscitant plusieurs interrogations

Les dépenses d'investissement s'élèvent à 1.904,2 millions de francs, en hausse de 5,8 % par rapport à 1997. A 1.763,9 millions de francs, les autorisations de programme enregistrent une légère baisse de 0,76 %. Les crédits de paiement, quant à eux, augmentent sensiblement : +7,38 %, à 2.237,7 millions de francs. Leur évolution est contrastée.

Les crédits consacrés à la navigation aérienne connaissent une légère baisse de 0,38 % en autorisations de programme, avec une enveloppe de 1.300 millions de francs, et une augmentation de 2,62 % des crédits de paiement qui atteignent 1.370 millions de francs.

Ces crédits sont destinés à permettre le développement des systèmes informatiques de traitement du trafic, notamment :

- la poursuite des opérations de rénovation d'équipement et de modernisation des centres de contrôle et des bâtiments techniques sur tous les types d'aérodromes ;

- la mise en oeuvre du nouvel outil du contrôleur (ODS France) et des nouveaux simulateurs du trafic aérien ainsi que le maintien en service opérationnel de l'actuel système de contrôle du trafic aérien CAUTRA 4 ;

- les études relatives à l'amélioration des moyens techniques (télécommunications, surveillance, nouveaux moyens de contrôle et d'aides à la navigation aérienne).

On ne peut que s'étonner de l'absence d'étude préalable ayant présidé au lancement du programme ODS (anciennement Phidias).

En outre, votre commission pour avis réitère le souhait qu'elle avait formulé l'année dernière que le Gouvernement améliore la cohérence des programmes français et européen dans le domaine de la navigation aérienne.

Les crédits relatifs aux équipements et aux études et essais sur la sécurité, la réglementation et le contrôle technique sont maintenus à 3,18 millions de francs en autorisations de programme et subissent une légère baisse en crédits de paiement (2,7 millions de francs en 1998 et 3,18 millions de francs en 1997). Cette dotation est, notamment, destinée à la poursuite des études liées à la sécurité aérienne et à la lutte contre les nuisances sonores.

S'agissant de la formation aéronautique , les dotations sont divisées par deux en autorisations de programme (à 10 millions de francs) et sont reconduites en crédits de paiement (à 11 millions de francs). Comme en 1997, cette diminution résulte de la baisse d'activité et de la standardisation des types d'avions exploités.

Pour ce qui concerne les bases aériennes , leurs crédits d'équipement enregistrent une baisse de 1,18 % en autorisations de programme (à 388 millions de francs) et une forte augmentation de 18,77 % en crédits de paiement, si l'on tient compte des dotations affectées à la construction du nouveau siège de la DGAC. Si l'on exclut celles-ci, les évolutions sont respectivement de + 10,2 % et + 15,1 %.

Ces crédits sont destinés aux infrastructures aéroportuaires et aux normes de sécurité et concernent notamment, dans la perspective d'une mise en service avant l'an 2000 :

- la généralisation de la mise en sécurité de l'accès aux zones réservées sur les 34 plus grands aéroports commerciaux ;

- la modernisation du contrôle des bagages de soute pour les vols internationaux.

Les dépenses de fonctionnement s'établissent, quant à elles, à 6.231 millions de francs.

Il faut surtout souligner que 53,4 % de ces moyens sont consacrés aux charges de personnel qui enregistrent une forte progression de 6 % par rapport à 1997 (à 3.990,6 millions de francs). Si elle résulte partiellement de la création de 106 emplois, destinés à pallier les départs massifs à la retraite dans les prochaines années, cette hausse provient pour 3,8 % (sur 6 %) de la revalorisation des rémunérations individuelles.