EXAMEN DES ARTICLES
Article premier
Ratification de l'ordonnance
I - Le dispositif proposé
Cet article procède à la ratification de l'ordonnance n°
96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l'extension et
à l'adaptation à la collectivité territoriale de Mayotte
des dispositions législatives du titre premier du livre VII du code
de la santé publique, au statut du personnel et au financement de
l'établissement public de santé territorial de Mayotte ainsi
qu'à la réforme du statut de la Caisse de prévoyance
sociale de Mayotte.
Cette ordonnance avait été prise en application de la loi
d'habilitation n° 96-1075 du 11 décembre 1996.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement proposé par
Mme Odette Grzegrzulka, rapporteur de la commission des Affaires
culturelles, familiales et sociales, simplifiant, dès l'article de
ratification, le titre de l'ordonnance qui est ainsi devenu :
" ordonnance
n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à
l'amélioration de la santé publique à Mayotte ".
III - La position de votre commission
Votre commission approuve la ratification de cette ordonnance.
Elle vous propose d'adopter cet article sans modification
.
Article premier bis nouveau
Modification du titre de
l'ordonnance
Cet article additionnel qui résulte d'un amendement
présenté par le rapporteur de l'Assemblée nationale, Mme
Odette Grzegrzulka, est la conséquence du choix effectué par
l'Assemblée nationale à l'article premier de simplifier le titre
de l'ordonnance : il modifie directement le titre de l'ordonnance dans son
texte même.
Votre commission comprend naturellement le souci de simplification qui a
inspiré l'Assemblée nationale mais relève également
que le titre initial présentait le mérite de la précision
et de l'exhaustivité quant au contenu exact de l'ordonnance.
Elle vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article premier ter nouveau
Création d'un titre
premier bis relatif à Mayotte au sein du livre VII du code de la
santé publique
I - Le dispositif proposé
Cet article additionnel introduit par l'Assemblée nationale
résulte d'un amendement proposé par le rapporteur. Il crée
dans le livre VII du code de la santé publique un titre premier bis
intitulé "
Dispositions applicables à la
collectivité territoriale de Mayotte
" contenant l'ensemble des
dispositions de ce code rendues applicables à Mayotte par l'ordonnance.
Par souci de simplification et de clarification, l'Assemblée nationale a
jugé préférable de codifier l'ensemble des dispositions du
code de la santé publique rendues applicables à Mayotte par
l'ordonnance. Les adaptations réalisées par l'ordonnance
conduisaient en effet à l'existence, dans certains cas, de deux versions
du même article du code de la santé publique, l'une applicable au
cas général, l'autre à Mayotte, ce qui a été
jugé anormal par le rapporteur de l'Assemblée nationale.
La codification proposée par l'Assemblée nationale reprend les
modifications et adaptations des dispositions de droit commun
déjà réalisées par l'ordonnance et celles
prévues à l'article 2 du projet de loi. D'autres modifications de
la rédaction sont apparues comme nécessaires, notamment en raison
de l'existence à Mayotte d'un seul et unique établissement de
santé, l'établissement public de santé territorial. Cinq
modifications substantielles ont été ajoutées à
l'occasion de ce travail de réécriture :
- le comité territorial de l'organisation sanitaire exerce les
compétences d'une conférence régionale de santé
pour Mayotte (
article L. 724-3
) ;
- la définition des collèges électoraux du comité
technique d'établissement de l'hôpital de Mayotte est fixée
par décret et non par le règlement intérieur de
l'établissement (
article L. 726-14
) ;
- la commission médicale d'établissement donne son avis sur
l'organisation des soins et le fonctionnement médical de
l'établissement en siégeant en formation restreinte (
article
L. 726-17
) ;
- il est précisé que l'hôpital doit mener des actions de
formation professionnelle continue, notamment pour ses agents non
médicaux qui n'ont souvent pas le niveau de compétence
exigé en métropole (
II de l'article L. 726-21
) ;
- Les modalités d'exercice du droit d'expression des personnels sur
leurs conditions de travail sont définies par décret, comme dans
le droit commun, et non par le seul règlement intérieur de
l'établissement (
article L. 726-22
) ;
- le recours au dispositif de la clinique ouverte est limité au quart de
la capacité d'accueil de l'établissement en raison de
l'encombrement des lits (
article L. 726-30
).
II - La position de votre commission
A l'initiative de son rapporteur, Mme Grzegrzulka, l'Assemblée nationale
a accompli un travail considérable et particulièrement minutieux.
Elle a procédé, en collaboration avec les services des
administrations concernées, à une véritable
réécriture
in extenso
du droit hospitalier applicable
à Mayotte.
Le texte de l'ordonnance reposait sur des renvois au titre premier du livre VII
du code de la santé publique assortis d'adaptation rendues
nécessaires par la situation particulière de Mayotte.
La création dans le code de la santé publique d'un titre
spécifique relatif à l'établissement public de
santé territorial de Mayotte peut naturellement apparaître comme
un progrès dans la voie de la clarification et de la lisibilité.
Toutefois, votre commission se demande s'il ne s'agit pas là d'une
" fausse bonne idée ".
Si le droit relatif à
Mayotte sera incontestablement plus lisible après codification,
le
code de la santé publique perdra certainement, quant à lui, en
lisibilité
: un titre particulièrement volumineux
- il comporte 60 articles - sera en effet intégré
dans le livre VII entre le titre premier (Etablissements de santé) et le
titre II (thermo-climatisme).
Or,
ce titre premier bis nouveau n'est pas fondamentalement différent
du titre premier qui le précède
: à l'exception de
quelques modifications découlant des caractéristiques propres
à Mayotte, les différences entre les deux titres
présentent un caractère essentiellement formel. Par bien des
aspects,
le titre premier bis apparaît extrêmement redondant par
rapport au titre premier
.
En réalité,
le choix d'une codification pour les dispositions
relatives à Mayotte soulève un problème de principe : il
accrédite l'idée d'un droit autonome propre à Mayotte, qui
serait fondamentalement distinct du droit commun métropolitain.
Or, l'objectif poursuivi par l'ordonnance consiste précisément
à
rapprocher progressivement le droit applicable à Mayotte du
droit en vigueur dans les départements de métropole
. Il ne
semble guère que la création d'un titre spécifique propre
à Mayotte soit le signe le plus évident d'une évolution
vers le droit commun, c'est-à-dire vers la départementalisation.
Le dispositif législatif prévu par l'ordonnance n'était
peut-être pas très lisible par le commun des mortels ; il avait
cependant l'avantage de mettre l'accent sur les quelques adaptations du droit
métropolitain nécessaires à le rendre applicable à
Mayotte.
Le choix effectué par l'Assemblée nationale ne permet
plus, quant à lui, de distinguer les dispositions de droit commun des
dispositions réellement spécifiques, dans la mesure où
l'ensemble du titre premier bis est désormais propre à
Mayotte.
En outre,
le choix d'une codification
in extenso
présente un
caractère particulièrement novateur
. S'il est en effet
fréquent de faire figurer dans des codes des subdivisions recensant les
dispositions spécifiques à certaines collectivités ou
territoires d'outre-mer, il n'existe, à la connaissance de votre
rapporteur, aucun précédent de subdivision de code où
figureraient, reprises intégralement, l'ensemble des dispositions
applicables à ces collectivités ou territoires,
y compris
celles de droit commun qui ne diffèrent en rien du droit applicable en
métropole
.
Le précédent ainsi créé à l'occasion de
l'ordonnance relative à Mayotte permettrait de justifier par la suite la
création dans le code de la santé publique de titres
spécifiques à d'autres collectivités territoriales
d'outre-mer à statut particulier
. Le risque est alors grand de voir
ce code grossir démesurément, ce qui rendrait son utilisation
particulièrement malaisée.
On ajoutera enfin que le choix effectué dans ce cas précis pour
le code de la santé publique aurait également pu être
étendu au code de la sécurité sociale : pourquoi, en
effet, selon le même principe, ne pas créer dans ce code une
subdivision relative à la Caisse de prévoyance sociale de
Mayotte ?
Ces réserves formulées, votre commission ne s'oppose cependant
pas à l'adoption de cet article introduit par l'Assemblée
nationale.
Elle considère en effet qu'eu égard à l'importance de ce
texte pour Mayotte,
les considérations de fond doivent l'emporter sur
des considérations de forme.
Ce texte est attendu - de manière bien compréhensible -
avec une certaine impatience dans l'île. La ratification de l'ordonnance
du 20 décembre 1996 a pris déjà un certain retard,
qu'il convient de ne pas accroître sous peine de créer une
situation juridique inconfortable pour l'ensemble des administrations et des
personnes concernées.
Le choix de la codification des dispositions propres à Mayotte est
certainement discutable ; il n'apparaît pourtant pas raisonnable de
retarder l'adoption définitive de ce texte important pour une simple
question de technique législative : un tel choix ne serait d'ailleurs
sans doute pas compris par la population mahoraise.
Enfin, le titre premier bis introduit par l'Assemblée nationale dans le
code de la santé publique n'aura vraisemblablement qu'une durée
de vie limitée dans la mesure où ce code est en voie d'être
complètement refondu. La Commission supérieure de la codification
a désormais achevé l'élaboration d'un nouveau code de la
santé publique, radicalement différent de l'ancien, actuellement
examiné par le Conseil d'Etat et qui devrait être
déposé au Parlement avant l'été 1998.
Il reviendra donc au législateur, à l'occasion de l'examen par le
Parlement de ce nouveau code, de déterminer si les dispositions
spécifiques à Mayotte doivent véritablement former un
corpus distinct au sein du code de la santé publique.
Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.